معافیت را با فرار یکسان ندانیم

به تازگی رئیس دیوان محاسبات کشور اعمال معافیت‌های مالیاتی و گمرکی و فرار مالیاتی را عامل فساد اعلام کرده؛ موضوعی که با واکنش‌های مختلفی مواجه شده است. به این بهانه با هوشنگ نادریان رئیس سابق سازمان حسابرسی به گفت‌وگو پرداختیم. این حسابدار رسمی تاکید دارد؛ موضوع فرار مالیاتی و بحث معافیت مالیاتی را باید کاملاً از یکدیگر تفکیک کرد، چراکه بحث فرار مالیاتی طبعاً امری مذموم و فسادآلود و برخلاف منافع ملی است اما وضع معافیت‌های مالیاتی یکی از سیاست‌های مالی کشور است که می‌تواند اگر درست اجرا شود منشأ رشد و تحول کشور شود. نادریان معتقد است که «شرط لازم برای همه این معافیت‌ها، در راستای اهداف راهبردی کشور بودن آنها، با شرط حسابدهی مناسب و دقیق و پایش مستمر نتایج حاصله و اصلاح آن در صورت ضرورت است. بنابراین اگر با پایش دقیق پیامدهای اعطای یک معافیت مشخص شد که هدف راهبردی تحقق یافته تداوم آن تا موعد مناسب ضروری است اما اگر این پیامد حاصل نشد معافیت‌های اعطاشده در حقیقت نوعی هدر دادن وجوه عمومی است که باید از آن جلوگیری کرد.» مشروح این گفت‌وگو را در ادامه می‌خوانید.

♦♦♦

‌ رئیس دیوان محاسبات در مصاحبه‌ای فرار مالیاتی و اعمال معافیت‌های مالیاتی و گمرکی را عامل فساد دانسته‌اند؛ آیا این موارد منشأ فساد است؟

موضوع فرار مالیاتی و بحث معافیت مالیاتی را باید کاملاً از یکدیگر تفکیک کرد، بخش اول که بحث فرار مالیاتی است طبعاً امری مذموم و فسادآلود و برخلاف منافع ملی است، زیرا فردی که در کشور و با استفاده از امکانات آن مبادرت به فعالیت اقتصادی کرده و درآمدی کسب کرده، باید طبق قوانین و مقررات، با پرداخت مالیات، سهم خود را از مجموعه استفاده از امکانات عمومی بپردازد اما از این امر فرار می‌کند یعنی یا اساساً مالیات نمی‌دهد یا با حساب‌سازی و تقلب، بخش عمده درآمد خود را پنهان می‌کند. در همه جای دنیا با این افراد به عنوان افراد بدنام برخورد شده و برخوردهای انضباطی و تنبیهی سختی برایشان در نظر گرفته می‌شود به نحوی که باید چندین برابر مالیات متعلقه را به عنوان جریمه بپردازند، ضمن آنکه از بسیاری از خدمات و تسهیلات نیز محروم می‌شوند. این محرومیت می‌تواند آنها را تا مرحله عدم امکان تداوم فعالیت اقتصادی نیز پیش ببرد. در قانون مالیات‌های کشورمان نیز برای موضوع فرار مالیاتی و ارائه اظهارنامه خلاف یا عدم ارائه اظهارنامه جرایم و مجازات‌هایی در نظر گرفته شده است اما مشکل ضمانت اجرایی برای این موارد است که باعث می‌شود آمار فرار مالیاتی تا 300 هزار میلیارد ریال هم از سوی مسوولان مطرح شود که این یعنی یک‌سوم کل درآمد مالیاتی کشور، هرچند به دلیل فقدان اطلاعات کافی و وجود اقتصاد زیرزمینی از جامعیت رقم مزبور هم نمی‌توان اطمینان حاصل کرد. این امر باعث شده نسبت مالیات به GDP در کشور ما حدود هفت درصد باشد در حالی که این نسبت در مقایسه با کشورهای توسعه‌یافته بسیار پایین است. راه علاج جلوگیری از فرار مالیاتی استقرار نظام جامع مالیاتی است به نحوی که همه فعل و انفعالات اقتصادی به نحو مناسب شناسایی و امکان ردیابی موارد فرار مالیاتی فراهم شود، توسعه نیروی انسانی سازمان مالیاتی کشور، تقویت فرهنگ مالیاتی و باور اینکه منابع نفتی برای کشور کوتاه‌مدت است و مالیات به عنوان منبع اصلی و پایدار می‌تواند منبع درست و مناسبی برای تامین هزینه‌های عمومی کشور باشد، تقویت سازوکارهای شناسایی و وصول مالیات، استفاده از خدمات حسابداران رسمی در زمینه استقرار سیستم‌های مالی مناسب و بهینه شدن نظام حسابدهی در کشور، اصلاح روش‌ها و مقررات و بازنگری مستمر قوانین مالیاتی برای رفع اشکالات و نواقص آن، از جمله اقدامات موثر در جلوگیری از فرار مالیاتی است.

‌آیا معافیت‌های مالیاتی هم همین مشکلات را دارد؟

در مورد معافیت‌های مالیاتی شرایط به نحو دیگری است، وضع معافیت‌های مالیاتی یکی از سیاست‌های مالی کشور است که می‌تواند اگر درست اجرا شود منشأ رشد و تحول کشور ‌شود، به طور مثال اگر سیاست در تقویت بخش کشاورزی کشور باشد معافیت‌های این بخش می‌تواند سازوکار مهمی برای گرایش به این فعالیت باشد یا اگر بحث خروج شرکت‌ها و کارخانه‌های تولیدی از شعاعی (مانند 120 کیلومتر) از مراکز شهرها مدنظر باشد، اعطای معافیت‌هایی به این گروه بنگاه‌ها قطعاً در خروج واحدهای تولیدی از مراکز شهری کمک‌کار است. به همین ترتیب اعطای معافیت‌های حساب‌شده به فعالیت‌های در مناطق کمتر توسعه‌یافته، فعالیت‌هایی در واحدهای دانش‌بنیان، گردشگری و... هرکدام می‌تواند در راستای تحقق اهداف و سیاست‌های خاص مورد نظر کشور پیگیری شود و البته شرط لازم برای همه این معافیت‌ها، در راستای اهداف راهبردی کشور بودن آنها، با شرط حسابدهی مناسب و دقیق و پایش مستمر نتایج حاصله و اصلاح آن در صورت ضرورت است. بنابراین اگر با پایش دقیق پیامدهای اعطای یک معافیت مشخص شد که هدف راهبردی تحقق یافته تداوم آن تا موعد مناسب ضروری است اما اگر این پیامد حاصل نشد معافیت‌های اعطا‌شده در حقیقت نوعی هدر دادن وجوه عمومی است که باید از آن جلوگیری کرد. نوع دیگر معافیت‌ها که در قوانین مطرح است سطوحی است که قانونگذار با توجه به شرایط اقتصادی برای عدم اخذ مالیات از افرادی که مشمول مالیات نیستند اعطا می‌‌کند مانند معافیت مالیات حقوق و مزایا که با احتساب خط فقر و سایر محاسبات میزان معافیت آن تعیین می‌شود و افراد دارای حقوق پایین‌تر از سطح محاسبه‌شده، مشمول معافیت مالیاتی می‌شوند، همچنین برخی دستگاه‌هایی که به امور فرهنگی، مذهبی و خیریه و وقف و امثالهم می‌پردازند مانند آستان‌های مقدسه، مساجد، حسینیه‌ها و بقاع متبرکه که در آنها موقوفات، نذورات، پذیره و کمک اهدایی دریافتی به دلیل ماهیت فعالیت خاص مشمول مالیات نیست. همچنین در قانون مالیات‌ها تاکید شده که وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی و دستگاه‌هایی که بودجه آنها به وسیله دولت تامین می‌شود، شهرداری‌ها و نهادهای انقلاب اسلامی نیز با توجه به عدم انجام فعالیت اقتصادی توسط آنها در شمول قوانین مالیاتی نیستند. البته این موضوع شامل فعالیت‌های اقتصادی این دستگاه نشده و اگر به هر طریق درآمدی از فعالیت‌های اقتصادی کسب کنند آن درآمدها مشمول مالیات خواهند بود. بنابراین معافیت‌های مالیاتی صرفاً بر مبنای حکم قانون برگزار می‌شود و کاملاً ماهیت آن متفاوت از فرار مالیاتی است که برخلاف قانون انجام می‌شود. منتها همان‌طور که مطرح است بایستی این معافیت‌ها حساب شده، دقیق در محیط شفاف با حسابدهی مناسب و پایش مستمر نتایج و پیامدهای آن باشد تا بتوان نتیجه لازم را از آن در راستای تامین منافع عمومی به دست آورد.

‌ عدم وصول مالیات از شرکت‌های دولتی چه دلایلی می‌تواند داشته باشد؟

شرکت‌های دولتی طبق قوانین مالیاتی مشمول تادیه مالیات هستند و حتی در بسیاری از سال‌ها مالیات آنها قبل از تحقق سود و در طول سال مالی به طور علی‌الحساب از آنها اخذ شده است، از این‌رو عدم وصول مالیات از شرکت‌های دولتی می‌تواند ناشی از تفاوت عملکرد آنها با بودجه مصوب باشد که در مواردی شاهد بالا بودن پیش‌بینی رقم درآمدها در بودجه هستیم که اگر شرکت در طول سال عملکردی خود به آنها دست نیابد طبیعتاً در نهایت عملکرد با سود کمتر یا در مواردی با زیان توام است در حالی که رقم سود بیشتری برای مالیات آنها طبق بودجه تنظیمی در نظر گرفته شده است. البته مشکل دیگری که ممکن است موجب عدم پرداخت مالیات شرکت‌های دولتی شود شرایط و نقدینگی نامناسب آنهاست که نتوانسته‌اند در موعد مقرر تعهدات مالیاتی خود را ایفا کنند.

‌ در مورد فرار از عوارض گمرکی و معافیت‌های گمرکی چه نظری دارید؟ آیا این موارد نیز بر درآمد دولت تاثیرگذار است؟

قطعاً یکی از سرفصل‌های مهم درآمدهای مالیاتی در هر کشوری عوارض گمرکی است، اینجا هم باید بین فرار گمرکی و معافیت آن تفاوت قائل شد. فرار از عوارض گمرکی متاسفانه در سطح وسیعی در کشور شیوع دارد به نحوی که مسوولان میزان کالای قاچاق را در مقاطعی متجاوز از 20 میلیارد دلار در سال برآورد کرده‌اند. این پدیده شوم علاوه بر ایجاد نقصان در درآمدهای خزانه‌داری کشور، موجب اثرات مخرب و غیرقابل تحملی بر اقتصاد کشور است. کالای قاچاق باعث می‌شود که کالای خارجی به دلیل عدم پرداخت عوارض گمرکی، با نرخ نازل‌تری از محصول داخلی به بازار عرضه شود و بازار محصول ملی را دچار مشکل کند ضمن آنکه به دلیل پنهان‌کاری، مالیات فروش آنها نیز قابل وصول نیست. بسیاری از تعطیلی و رکود کارخانه‌های تولیدی داخل کشور به موضوع کالای قاچاق برمی‌گردد. علاوه بر اینکه کیفیت نازل محصولات قاچاق، مخاطرات سلامتی و بهداشتی برای جامعه ایجاد می‌کند. عملاً این پدیده باید با تقویت و توسعه گمرکات مرزی به منابع انسانی کارآزموده، استقرار سیستم‌های قوی و با تجهیزات پیشرفته، تقویت کنترل بر کالای ترانزیت، کاهش مراکز گمرکی، شفافیت مقررات گمرکی و وحدت فرماندهی در مرزهای کشور ریشه‌کن شود. همکاری قوای نظامی و انتظامی نیز در رفع این مشکل قطعاً کارساز است. در برخی از کشورها هم فروش و هم خرید کالای قاچاق جرم است که به نظر می‌رسد رفع نواقص قوانین و مقررات و نظارت بیشتر برای در اختیار قرار ندادن بازار داخلی به محصولات قاچاق ضرورت جدی در این زمینه است.

اما در زمینه معافیت‌های گمرکی، این مورد هم مشابه بحث مالیات از ماهیت کاملاً متفاوتی برخوردار است، به این معنی که قانونگذار با توجه به جمیع ملاحظات و در راستای تحقق اهداف مورد نظر ورود برخی از کالاها را به کشور یا کلاً معاف یا از نرخ تعرفه کمتری برخوردار کند، به ‌طور مثال در کشور کالای همراه مسافر تا یک میزان از مالیات معاف است، تجهیزات نظامی و خاص اطلاعاتی، کالای عبوری خارجی، لوازم خانه ایرانیان مقیم خارج، کالای مورد استفاده کارشناسان خارجی از محل کمک‌های فنی، اقتصادی، علمی و فرهنگی کشورهای خارج یا کالای مورد استفاده رسمی ماموریت‌های کنسول‌های خارجی، اشیای عتیقه و کالای صادراتی مرجوعی از معافیت‌های گمرکی برخوردار است. این موارد معمولاً کم‌وبیش در تمامی کشورها مورد اجراست و از این‌رو وجود معافیت گمرکی مشکلی برای کشور ایجاد نمی‌کند. فقط در رابطه با بحث تعرفه گمرکی این نیز مانند مالیات یک سیاست موثر در دست دولت‌ها بوده و نقش کلیدی در تحقق اهداف راهبردی کشور دارد. بالاتر بودن تعرفه‌ها یا پایین‌تر بودن آن از حد مطلوب و مناسب هر دو می‌تواند مشکل‌زا باشد. بالا بودن تعرفه‌ها کشور را از تحصیل تکنولوژی برتر محروم می‌کند و بالعکس پایین بودن آن از حد تعادل، لطمه به تولید داخل می‌زند. از این‌رو باید تعرفه‌گذاری به نحو علمی و در راستای تحقق اهداف راهبردی کشور مورد استفاده و پایش مستمر قرار گیرد.

‌ نقش نهادهای نظارتی در زمینه کاهش این فسادها چه می‌تواند باشد؟

نهادهای نظارتی به اشکال مختلف در زمینه کاهش فسادهای مرتبط با فرار مالیاتی و گمرکی می‌توانند ایفای نقش کنند. در بخش فرار مالیاتی اگر حسابدهی بنگاه‌های اقتصادی مشمول مالیات به نحو مطلوبی باشد و حسابرسان مستقل و توانمند بر این جریان حسابدهی صحه بگذارند، معنی آن این است که همه درآمدها و هزینه‌های بنگاه به نحو مطلوب در حساب‌ها منعکس شده و از این‌رو سود و زیان حاصل از عملیات که مبنای تعیین مالیات می‌شود قابل اتکاست. سازمان مالیاتی هرساله مکلف به تعیین نوع و حجم فعالیت‌های اشخاص حقیقی و حقوقی است که ملزم به استفاده از خدمات حسابرسان مستقل عضو جامعه حسابداران رسمی و همراه کردن گزارش آنها با اظهارنامه مالیاتی است. اگر این کار به نحو مناسبی از طریق سازمان مالیاتی نظارت شود که اطمینان از اجرای آن پیدا کند همچنین حسابرسان مستقل نیز با توجه به مسوولیت حرفه‌ای خود، اقدام به صدور گزارش طبق استانداردهای حسابرسی کنند، این روند قطعاً به جریان اصلاح حسابدهی بنگاه‌ها و واقعی‌تر شدن آنها به عنوان مبنایی قابل اتکا برای تعیین مالیات کمک خواهد کرد. علاوه بر این سازمان مالیاتی طبق قانون مالیات‌ها می‌تواند حسابرسی صورت‌های مالی یا تنظیم گزارش مالیاتی اشخاص حقیقی و حقوقی مورد نظر خود را به حسابرسان مستقل واگذار و از نتایج آن استفاده کند. نظارت سازمان حسابرسی بر حسابدهی شرکت‌های دولتی، دیوان محاسبات بر شرکت‌های دولتی، سازمان مالیاتی و سایر دستگاه‌های نظارتی برای حصول اطمینان از سلامت امور می‌تواند کارساز باشد. البته شرط تمامی این موارد نظارت محتوایی با‌کیفیت است نه نظارت سطحی و ظاهری و بی‌کیفیت که متاسفانه در مواردی دچار آن شده‌ایم. اگر در این نظارت‌ها توجه و تمرکز بر استقرار سیستم‌های مناسب عملیاتی در سازمان‌های دولتی مانند مالیاتی و گمرکی شود و زیرساخت‌های لازم برای این کار ایجاد شود، قطعاً نظارت‌ها اثربخش و قابل استفاده خواهد بود.

‌ اینکه گفته شده اگر نهادهای نظارتی نبودند فساد 100 برابر می‌شد آیا مدح دستگاه‌های نظارتی است یا ذم آنها؟

بلاشک حضور نهادهای نظارتی به‌ شرط انجام نظارت باکیفیت و محتوایی آنها در کاهش فساد موثر است، البته بحث چند برابر شدن فساد ناشی از نبود این نهادها بستگی به شرایط نظارت‌شونده، حسابخواه و کیفیت انجام نظارت دارد، از این‌رو تعیین درصد کلی از این بابت کار ساده‌ای نیست. اینجانب هم معتقدم یک نظارت فعال و پویا می‌تواند از تخلفات بکاهد چه با آثار روانی نظارت و چه با بررسی اقدامات کشف تقلب و فساد در یک دستگاه، همان‌طور که از یکی از روسای پلیس در کشور پرسیدند چرا با وجود پلیس این همه سرقت و جنایت رخ می‌دهد و او پاسخ داد اگر ما نبودیم چه میزان این موارد جرم می‌توانست افزایش یابد. البته نکته قابل توجه این است که در دنیای امروز، صرف تکیه بر دستگاه نظارتی برای برخورد با فساد و تقلب درست نیست. برای مبارزه با فساد و تقلب باید اقدامات بازدارنده و پیشگیری‌کننده نسبت به تقلب داشت، یعنی محیط باید به نحوی فراهم شود که قبح کشف تقلب و جرایم و مجازات‌های آن بازدارنده باشد و همین‌طور سیستم‌های مناسب برای جلوگیری از تقلب استقرار یابد، سیستم‌های کشف‌کننده تقلب وجود داشته باشد و بشود به‌موقع آثار آن را به حداقل ‌رساند. تحلیلگری نسبت به علت‌های پیدایش تقلب و مرمت راهکارهای مقابله با آن و اقدامات قضایی از جمله مواردی است که باید در برخورد با پدیده فساد به آن توجه کرد، به عبارت دیگر تکیه بر سیستم‌هایی که می‌تواند در پیشگیری، کشف و توقف فساد کارساز باشد، اگر از این امر غفلت شود که متاسفانه شاهد آن هستیم دستگاه‌های نظارتی بیشتر معلول‌ها را دنبال خواهند کرد نه علت‌ها را و برخورد با معلول هم زمینه‌های فساد را ازبین نمی‌برد. در سطح بنگاه‌ها علاوه بر استفاده از سازو کار حسابرسی و نظارت، داشتن منشور اخلاقی و آیین رفتار حرفه‌ای، استقرار کنترل‌های داخلی اثر‌بخش، نظارت مستمر مدیریت، ارتباط بر‌خط مدیران با مطلعان از فساد، آموزش‌های خاص، جابه‌جایی کارها و کارکنان، ایجاد تیم‌های خاص بررسی تقلب، پاداش به مخبران، استفاده حداکثری از فناوری اطلاعات و توجه به شفاف‌سازی از جمله اقدامات موثر در کاهش فساد و تقلب است. همچنین حسابرسان مستقل نیز با رعایت کامل استاندارد برخورد با تقلب و با اعمال تردید حرفه‌ای در همه مراحل کاری برنامه‌ریزی و اجرای حسابرسی، آسیب‌پذیری بنگاه‌های مورد رسیدگی از تقلب را باید مورد توجه قرار دهند. به عبارت دیگر دستگاه‌های نظارتی و حسابرسی کشور باید با پدیده فساد و تقلب به نحو سیستماتیک و با روش‌های علمی روز برخورد کنند و قطعاً تداوم روش‌های فعلی کارساز نخواهد بود.