دولت از‌خودگذشتگی کند
کامران ندری از ضرورت بازنگری قانون بانک مرکزی می‌گوید
کامران ندری می‌گوید: از اوایل دهه 70 اصلاح نظام بانکی و تغییر ساختار مورد توجه ارکان نظام بوده است. البته به نظر می‌رسد، اراده لازم برای اینکه این اصلاحات و بازنگری در میدان عمل اتفاق بیفتد، وجود نداشته است.
45 سال از نگارش قانون بانک مرکزی می‌گذرد و در سال‌های اخیر بارها بحث بازنگری این قانون و تغییر ساختار آن مطرح شده، اما تاکنون راه به جایی نبرده در حال حاضر اقتصاد ایران و نظام بانکی در شرایطی قرار گرفته که باید به تغییر ساختار و استقلال بانک مرکزی تن دهد تا به سمت حل مشکلات نظام بانکی و اقتصادی حرکت کند. با وجود این چقدر ضرورت دارد که پس از 45 سال این قانون را بازنگری کنیم؟ چرا قانون 45ساله را باید از نو نوشت؟ چرا در سال‌های گذشته هیچ‌کس به فکر بازنگری قانون نبوده؟ آیا بانک مرکزی مخالف بازنگری قانون است؟ اینها پرسش‌هایی است که در گفت‌وگو با کامران ندری استاد دانشگاه و یکی از کارشناسانی که در طراحی طرح قانونی بانک مرکزی از سوی کمیسیون اقتصادی مجلس همکاری شده مطرح کردیم. او معتقد است ساختار فعلی بانک مرکزی که با توجه به قانون سال 1351 اداره می‌شود هزینه‌های سنگینی برای اقتصاد ایران داشته است و تورم بالای آن نیز از این مساله نشات گرفته و تاکید دارد بزرگ‌ترین ضعف قانون پولی و بانکی کشور، عدم استقلال و سلطه دولت بر بانک مرکزی است. اگر عزم دولت در جهت اصلاح قانون و اصلاح نظام بانکی است باید به بانک مرکزی استقلال لازم داده شود و اهداف مربوطه در این راستا تعیین شوند.
♦♦♦
آقای دکتر قبل از اینکه به بحث اصلی در مورد ضرورت بازنگری قانون و ساختار بانک مرکزی بپردازیم؛ کمی به عقب برگردیم. بانک مرکزی در چه زمانی در ایران شکل گرفت و قانون آن بر چه مبنایی نوشته شد؟
ابتدا در ایران، بانک ملی به نوعی وظایف بانک مرکزی را انجام می‌داد تا اینکه در سال 1339 بانک مرکزی در کشورمان تاسیس شد. بر این اساس این بانک وظایفی چون نشر اسکناس و مسکوک، حفاظت از ارزش پول ملی، بانکداری دولت و... را عهده‌دار شد. در سال 1351 با توجه به تجربه 12ساله بانک مرکزی مسوولان امر به این جمع‌بندی رسیدند که بازنگری در قانون به عمل آید و قانون پولی و بانکی سال 1351 نوشته شد. در قانون مذکور علاوه بر آنکه وظایف و ارکان بانک مرکزی را تعریف کردند این قانون به نوعی قانون بانکداری کشور نیز محسوب می‌شد. در واقع قانون پولی و بانکی سال 1351 به قوانین ناظر بر عملیات بانکی می‌پرداخت. به این ترتیب این قانون از 45 سال پیش تاکنون مبنای سیاستگذاری و تصمیم‌گیری در عرصه بانک مرکزی و پولی و بانکی کشور است. البته طی این مدت اصلاحاتی در قانون انجام گرفته است. مثلاً در سال 1362 اصلاحی که بر قانون پولی و بانکی کشور انجام گرفت بانک‌ها را مکلف کرد عملیات بانکی خود را در چارچوب قانون عملیات بانکی بدون ربا مطابق با موازین شرعی انجام دهند.
سیاستگذار یا قانونگذار در سال 1351 قانون بانک مرکزی و ارکان آن را بر چه اساسی و با چه ذهنیتی تدوین کرده است؟
آنچه از متن قانون در سال 1351 برمی‌آید می‌توان گفت ساختار فعلی بانک مرکزی بر اساس این قانون عمل می‌کند. نگاهی به ساختار و عملکرد بانک مرکزی در حال حاضر گویای ذهنیت قانونگذار در نگارش قانون و مشخص کردن ارکان بانک مرکزی است. یعنی اینکه؛ بانک مرکزی علاوه بر اینکه مسوولیت تدوین مقررات بانکی را برعهده دارد، مسوولیت حفظ ارزش پول ملی و موازنه پرداخت‌ها را نیز دارد. این امر سبب شد تا مساله تنظیم بازار ارز به عنوان یک وظیفه برای بانک مرکزی در نظر گرفته شود.
در کنار این وظایف نیز کنترل نقدینگی و پایه پولی به بانک مرکزی سپرده شد. رئیس کل بانک مرکزی که به پیشنهاد وزیر اقتصاد از سوی رئیس‌جمهور انتخاب می‌شد بالاترین رکن بانک مرکزی بود و بیشتر تصمیمات اساسی در بانک مرکزی را رئیس کل بانک مرکزی می‌گرفت. به همین جهت در نظر گرفتن رکن شورای پول و اعتبار و استقرار آن در بانک مرکزی با این هدف بود که سیاست‌های پولی و ارزی در شورای پول و اعتبار تعیین شوند و رئیس کل و بدنه بانک مرکزی مجری سیاست‌های پولی و ارزی باشند. اما در میدان عمل چنین اتفاقی رخ نداد و ریشه بسیاری از مشکلات نظام بانکی از همین جا نشات می‌گیرد.
با توجه به نکته‌ای که شما اشاره کردید که ساختار بانک مرکزی به اقتصاد ایران هزینه تحمیل کرده است، بیشترین هزینه پرداخت‌شده این ساختار با توجه به قانونی که در سال 1351 نوشته شده در اقتصادمان چیست؟
آن چیزی که اتفاق افتاد این است؛ رئیس کل بانک مرکزی به نوعی از سوی دولت انتخاب می‌شود و این فرد اختیارات بسیاری در بانک مرکزی دارد در نتیجه این مساله باعث شده تا سلطه و استیلای دولت بر بانک مرکزی به وجود آید. پیامد اصلی این مساله نیز چند دهه پیاپی تورم بالا برای اقتصاد ایران است. از طرف دیگر نفوذ سهامداران دولتی از این طریق و استفاده‌های ابزاری آنها از منابع بانکی و در ادامه در 15 سال گذشته شکل‌گیری بانک‌های خصوصی و تکرار رویه سهامداران دولتی از سوی سهامداران بانک‌های خصوصی باعث شد تا امروز نظام بانکی ما در ورطه بحران قرار گیرد.
با توجه به هزینه‌ای چون تورم بالا و بحران بانکی که قانون و ساختار بانک مرکزی به اقتصاد ایران طی حدود چهاردهه گذشته تحمیل کرده است، چرا طی این سال‌ها به طور جدی هیچ‌کس به فکر بازنگری قانون و ساختار بانک مرکزی نبوده است و بیشتر شعارگونه با این مساله برخورد شده است؟
ضرورت اصلاح نظام بانکی از دولت آیت‌الله هاشمی‌رفسنجانی تا به امروز در هریک از دولت‌ها بسیار احساس شده است. مثلاً؛ اگر به طرح ساماندهی اقتصادی دولت اصلاحات رجوع کنید، مشاهده خواهید کرد که یکی از محورهای اصلی آن اصلاح نظام بانکی است و در راس آن اصلاحات قانونی برای بانک مرکزی و به طور کلی نظام بانکی قرار گرفته است. به عبارت دیگر از اوایل دهه 70 اصلاح نظام بانکی و تغییر ساختار مورد توجه ارکان نظام بوده است. البته به نظر می‌رسد، اراده لازم برای اینکه این اصلاحات و بازنگری در میدان عمل اتفاق بیفتد، وجود نداشته است.
چرا اراده لازم برای بازنگری قانون و تغییر ساختار بانک مرکزی از سوی دولت وجود ندارد و علت آن به چه مسائلی برمی‌گردد؟
با توجه به اینکه در راس اصلاح نظام بانکی و بازنگری در قانون بانک مرکزی یا تغییر ساختار آن، استقلال بانک مرکزی از دولت قرار دارد، به طور طبیعی استقلال این بانک، فشار زیادی به دولت وارد می‌کند. چراکه در بسیاری از زمان‌هایی که دولت در تامین هزینه‌هایش با مشکل مواجه می‌شود از منابع بانک مرکزی و بانک‌ها استفاده می‌کند. چون آسان‌ترین راهکار است و با سرعت بیشتری مشکل کسری بودجه دولت را حل می‌کند حتی با علم به اینکه دولت می‌داند تنها مساله را به طور مقطعی حل کرده و در بلندمدت ممکن است آثار و پیامدهای خطرناکی برایش داشته باشد.
در نتیجه به همین راحتی هیچ دولتی حاضر نمی‌شود از منابع رایگانی که در اختیارش است صرف نظر کند. در تمام دولت‌ها با وجود اینکه به مساله اصلاح نظام بانکی و تغییر ساختار بانک مرکزی و هزینه‌هایی که به اقتصاد کشور تحمیل می‌کند، واقف بودند اما به علت اینکه می‌دانستند با پیش‌قدم‌شدن در جهت بازنگری در قانون بانک مرکزی و اصلاح نظام بانکی باید به استقلال بانک مرکزی تن دهند و این امر به معنای آن بود که دست دولت از منابع بانک مرکزی و بانک‌ها کوتاه خواهد شد، در مجموع می‌توان گفت تاکنون هیچ دولتی حاضر نشده است منافع سیاسی و اقتصادی خود را به منافع ملی ترجیح دهد.
با توجه به اینکه در حال حاضر دولت تاکید بسیاری بر اصلاح ساختار بانک مرکزی و اصلاح بانک مرکزی دارد و دو لایحه در این زمینه تهیه کرده است، آیا می‌توان امیدوار بود دولت دوازدهم به این ماجرا پایان دهد و از منفعت خود در بهره‌گیری از منابع بانک مرکزی و بانک‌ها چشم‌پوشی کند؟
اکنون هم با توجه به اینکه در دولت آقای روحانی بازنگری قانون بانک مرکزی و اصلاح نظام بانکی در اولویت قرار دارد و تلاش‌های بسیاری در این زمینه صورت گرفته است بازهم مهم‌ترین مساله سلب اختیار دولت از دست‌اندازی به منابع بانک مرکزی و بانک‌هاست. اگر دولتی بخواهد خود را از این امکان یعنی دسترسی به منابع رایگان آن هم در شرایطی که با کمبود منابع مواجه بوده و درآمدهای ارزی سرشار حاصل از فروش نفت را دیگر ندارد و درآمد مالیاتی چندانی هم ندارد، محروم کند یک نوع ایثار و از خودگذشتگی در جهت منافع ملی انجام داده است. باید دید که کدام دولت در آینده تن به اصلاحات به معنای واقعی آن یعنی استقلال بانک مرکزی خواهد داد. با این همه با وجود شرایط سخت دولت دوازدهم اما امیدوارم که این دولت پیش‌قدم شود و این کار را انجام دهد.
به نظر شما قانونگذار نسبت به مساله مواجهه احتمالی دولت و بانک مرکزی باید به چه نکاتی توجه کرده و چه سازوکارهایی را در قانون پیش‌بینی کند؟
همان‌طور که گفتم بزرگ‌ترین ضعف قانون پولی و بانکی کشور، عدم استقلال و سلطه دولت بر بانک مرکزی است. اگر عزم دولت در جهت اصلاح قانون و اصلاح نظام بانکی است باید به بانک مرکزی استقلال لازم داده شود و اهداف مربوطه در این راستا تعیین شوند. این بانک در جهت رسیدن اهداف مربوطه باید استقلال کامل و اختیارات لازم را داشته باشد و از طرفی باید شفاف عمل کند و پاسخگو باشد. بنابراین در اصلاح قانون و ساختار بانک مرکزی باید به این مسائل توجه و آنها را عملیاتی کرد، اگر چنین اتفاقی بیفتد در واقع یک قدم به جلو برداشته‌ایم.
با این اوصاف باید قانون 45 سال پیش را از نو نوشت تا اهداف مربوطه در جهت حل بحران بانک‌ها و چالش‌های اقتصادی تحقق یابد؟
بله، علاوه بر اینکه در داخل کشور این ضرورت شدیداً احساس می‌شود و باید قانون 45 سال کاملاً تغییر کند در حوزه سیاستگذاری پولی در جهان از دهه 90 به این طرف تغییرات اساسی در بانک‌های مرکزی رخ داده است. می‌توان گفت؛ چارچوب سیاستگذاری پولی متحول شده و بسیاری از بانک‌های مرکزی دنیا در پی تحولات در عرصه تکنولوژی بانکداری مرکزی تحت تاثیر آن، در قوانین خود تجدید نظر کرده‌اند و آنها را تغییر داده‌اند. از جهت تکنیکی و فنی هم بخواهیم قانون پولی و بانکی کشور در سال 1351 را بررسی کنیم این قانون کهنه و فرسوده شده و ضرورت دارد تماماً از نو نوشته شود و تحولات دو دهه اخیر در حوزه تکنولوژی بانکداری مرکزی در جهان در آن گنجانده شود.
علاوه بر دولت مجلس نیز درگیر بررسی قوانین جدید مربوط به با نک مرکزی است و طرحی را در این رابطه نوشته است. آیا موضوعات اساسی و بنیادین در چارچوب قوانین پیشنهادی جدید از نظر شما در این طرح لحاظ شده است؟
طرح قانونی بانک مرکزی به درخواست کمیسیون اقتصادی مجلس تدوین و اخیراً نیز اعلام وصول شده است. تا جایی که من در جریانم و در بخشی از نگارش قانونی این طرح حضور مستقیم داشتم می‌توانم بگویم که کار کارشناسی خوبی در این زمینه انجام شده است. اگر در بررسی‌های بعدی که در داخل کمیسیون اقتصادی مجلس صورت می‌گیرد و یا در جریان تصویب آن در صحن علنی، چندان تغییر داده نشود می‌توان مدعی شد که استقلال لازم برای بانک مرکزی در این طرح در نظر گرفته شده است. البته باید به چند نکته در رابطه با این قانون نیز اشاره کنم که مساله روشن‌تر شود. به طور مثال؛ اختلافاتی در مورد شورای فقهی وجود دارد. اما باید تاکید کنم آن چیزی که در طرح قانونی بانک مرکزی نمایندگان مجلس برای سازوکار شورای فقهی در نظر گرفته شده به هیچ عنوان مداخله در کار بانک مرکزی نیست. این شورا تلاش می‌کند تا ابزارهای بانک مرکزی برای اعمال سیاستگذاری پولی را مورد استفاده قرار دهد تا شیوه‌هایی که بانک‌ها برای تجهیز و تخصیص منابع مورد استفاده قرار می‌دهند با شرع مغایرتی نداشته باشند. این مساله در قانون اساسی کشور تاکید شده و از این جهت قانونگذار تکلیف قانونی دارد. شورای فقهی قبلاً هم وجود داشته و پدیده جدیدی نیست. با این تفاوت که قبلاً این شورا جنبه مشورتی داشته اما اکنون با توجه به بازنگری که در قانون صورت گرفته به عنوان یکی از ارکان بانک مرکزی فعالیت خواهد کرد. تبدیل شورای فقهی از یک شورای مشورتی به یکی از رکن‌های بانک مرکزی از جهاتی خوب است. وقتی شورای فقهی جنبه مشورتی داشته باشد هیچ مسوولیتی را در قبال تصمیمات خود بر عهده نمی‌گیرد و در نهایت اگر نارضایتی از عملکرد بانک‌ها به لحاظ انطباق با موازین شرعی وجود داشته باشد این شورا از خود سلب مسوولیت کرده و آن را به گردن مجریان نظام بانکی در این عرصه می‌اندازد. در حالی که وقتی شورای فقهی را به عنوان یک رکن وارد قانون می‌کنید نمی‌تواند خود را از تصمیماتی که اتخاذ می‌کند مبرا کند. اگر اشکالاتی هم در کارش وجود دارد باید تلاش کند آنها را رفع کند. در مورد هیات عالی که قرار است با منحل شدن شورای عالی پول و اعتبار شکل بگیرد باید بگویم که درست است که اعضای هیات عالی پس از تصویب این قانون در دوره اول به پیشنهاد وزیر اقتصاد و تایید رئیس‌جمهور انتخاب می‌شوند و به نظر می‌رسد به نوعی سلطه دولت همچنان وجود دارد. ولی توجه کنید؛ چون عزل اعضای هیات عالی به سادگی در اختیار رئیس‌جمهور نیست و با تمهیداتی که در نظر گرفته شده از استقلال کامل برخوردار خواهند شد. از طرف دیگر در دوره نخست این اعضا هر دو سال یک‌بار تغییر می‌کنند و حدود یک دهه تقریباً دولت‌ها امکان نصب همه اعضای هیات را ندارند، برخی از آنها در دوره ریاست یک رئیس‌جمهور و برخی در دوره ریاست رئیس‌جمهور دیگر منصوب می‌شوند و در نتیجه بعد از گذشت زمان دیگر همه اعضای هیات عالی منصوب یک رئیس‌جمهور نیستند و بدین ترتیب استقلال لازم برای هیات عالی تامین می‌شود. مکانیسمی که در طرح قانونی بانک مرکزی در نظر گرفته شده با مطالعه تمام قوانین بانکداری مرکزی در دنیا شکل گرفته و در تمام دنیا تقریباً به همین ترتیب اعضای ارکان اصلی بانک مرکزی تعیین می‌شود و البته متناسب با نظام اقتصادی و سیاسی کشورمان نیز بومی‌سازی شده است.
با این اوصاف تکلیف لوایحی که بانک مرکزی در این زمینه طراحی کرده چه خواهد شد؟
اتفاقاً در طرح قانونی بانک مرکزی که کمیسیون اقتصادی مجلس تهیه کرده لوایح دوقلو بانک مرکزی مورد توجه قرار گرفته است. معتقدم با توجه به اینکه بانک مرکزی می‌دانست لوایحی که تهیه کرده از مجرای دولت عبور می‌کند آن‌طور که باید استقلال نهاد بانک مرکزی در آن لحاظ نشده است. به هر حال طبیعی بود که دولت به همین سادگی به سلب اختیار خود از منابع بانک مرکزی تن ندهد و آن استقلالی که مد نظر کارشناسان و مناسب با وضعیت فعلی بانکداری مرکزی در دنیاست به وجود نیامده بود. اکنون در طرح قانونی بانک مرکزی مجلس این مساله حل شده و نکات مثبت لوایح دولت در آن لحاظ شده است و تلاش شده استقلال لازم به همراه شفافیت و پاسخگویی برای بانک مرکزی در نظر گرفته شود. البته کارشناسان بانک مرکزی نیز در این رابطه نظرات خود را ارائه کرده‌اند و حتی اختلافاتی نیز وجود دارد که در مراحل بررسی طرح مربوطه اعلام خواهند کرد و مورد رسیدگی قرار می‌گیرد تا به یک اتفاق نظر برسیم و در نهایت طرح جامعی در این زمینه به تصویب برسد.
