شهردار چه ویژگی‌هایی باید داشته باشد؟
تغییری که در مدیریت شهری نیاز است
شهردار و شهرداری‌ها گرچه یک مفهوم نسبتاً مشترک در تمامی کشورها هستند اما بسته به نظام‌های تصمیم‌گیری سیاسی، وظایف و اختیارات متفاوتی دارند. بنابراین، پیش از آنکه بتوان به ویژگی‌های یک شهردار پرداخت، لازم است شرح وظایف و اختیارات شهردار در ایران بررسی و تحلیل شود.
شهردار و شهرداری‌ها گرچه یک مفهوم نسبتاً مشترک در تمامی کشورها هستند اما بسته به نظام‌های تصمیم‌گیری سیاسی، وظایف و اختیارات متفاوتی دارند. بنابراین، پیش از آنکه بتوان به ویژگی‌های یک شهردار پرداخت، لازم است شرح وظایف و اختیارات شهردار در ایران بررسی و تحلیل شود. در عین حال، گرچه شرح وظایف شهرداران در سراسر کشور به یک صورت تبیین شده است، شهردار در کلانشهرها و به ویژه شهر تهران به‌عنوان پایتخت و بزرگ‌ترین کلانشهر ایران و خاورمیانه، با موضوعات و مسائلی روبه‌روست که در سایر شهرها، اغلب موضوعیت ندارند.
شهرداری در واقع، سازمانی محلی است که مطابق با اصل عدم تمرکز اداری و به منظور اداره امور محلی از قبیل عمران و آبادی در محدوده شهرها، بهداشت و رفاه ساکنان هر شهر، تاسیس می‌شود. به عبارت دیگر، شهرداری را باید حکومت یا دولت محلی نامید که نه تمام وظایف حاکمیتی بلکه برخی از آنها را عهده‌دار می‌شود که بر اساس همان اصل تمرکززدایی اداری استوار است. در ایران، اداره شهر بر دو رکن اصلی شورا و شهرداری استوار است که شورا با رای مستقیم مردم و شهردار با رای اکثریت مطلق اعضای شورای شهر، انتخاب می‌شود.
اداره امور شهر بر عهده سازمان شهرداری است که شهردار در راس آن قرار دارد. در واقع، شهردار مطابق با قوانین موضوعه و نیز مصوبات شورای شهر، وظیفه اداره امور شهر را بر عهده دارد.
طبق ماده 55 قانون شهرداری‌ها، اهم وظایف اداره شهرداری به شرح زیر است:
♦ احداث خیابان‌ها و کوچه‌ها و میدان‌ها، باغ‌های عمومی و مجاری آب و توسعه معابر در حدود قوانین وضع‌شده
♦ تنظیف، نگهداری معابر و انهار (نهرها) عمومی و مجاری آب‌ها و فاضلاب و قنوات و تامین آب و روشنایی
♦ برآورد و تنظیم بودجه و تنظیم پیشنهاد برنامه‌های ساختمانی و اجرای آنها پس از تصویب شورای شهر
♦ ایجاد غسالخانه و گورستان و تهیه وسایل حمل اموات و مراقبت در انتظام آنها
♦ احداث بناهای مورد نیاز عمومی مثل پارک‌ها و سرویس‌های بهداشتی عمومی
♦ صدور پروانه کسب برای اصناف و پیشه‌وران
♦ صدور پروانه ساخت برای ساختمان‌هایی که در سطح شهر ساخته می‌شوند.
♦ پیشنهاد برقراری یا تغییر عوارض شهر
♦ ساختمان و آسفالت کردن کوچه‌ها و معابر عمومی
نگاهی به این موارد، نشان می‌دهد که در قانون شهرداری‌ها، شهردار نقش چندان پررنگی در امور حاکمیتی بازی نمی‌کند این در حالی است که اگر موارد بالا را بتوان در شهرهای کوچک به عنوان وظایف سازمانی که عهده‌دار امور شهری است قابل دفاع دانست، در کلانشهرها، موضوعات فوق دارای چنان پیچیدگی با بسیاری از امور حاکمیتی است که اغلب موجبات تداخل وظایف و اختیارات را با سایر سازمان‌ها به وجود می‌آورد.
با این تفاصیل و با توجه به حجم بسیار بالای اموری که شهرداری کلانشهری مانند تهران با آن مواجه است، یک شهردار باید دارای چه ویژگی‌های علمی، تخصصی، تجربی و تعاملات با نهادهای قدرت باشد تا بتواند وظایف خود را به درستی اجرا کند؟
امروزه، شهرها از دو جنبه، اهمیت یافته‌اند: اول به عنوان مرکز تجمع گروه عظیمی از مردم و دوم به مثابه عمده‌ترین بازیگر نقش اقتصادی در کلیت اقتصاد ملی. از این‌رو، تخصص در مدیریت شهری، به عنوان یک رویکرد در حوزه مدیریت؛ نقش پررنگی را در بهبود شرایط زیستی و به وجود آوردن یک اقتصاد پیشرو بازی می‌کند. زیرا در حالتی که برنامه‌ریزی دقیق و درست، سبب رشد اقتصادی، تثبیت سیاسی و افزایش مشارکت شهروندان در امور شهرها می‌شود، شکست در حل مشکلات و مسائل شهری، سبب رکود اقتصادی، نارضایتی‌های اجتماعی و سیاسی، فقر، بیکاری و تخریب محیط‌زیست خواهد شد. به عبارت دیگر، مدیریت شهری به ویژه در کلانشهرها، نمودی کوچک‌تر از ساختار جامعه و اقتصاد ملی است. از سوی دیگر، مدیریت شهری با توجه به سلیقه‌ها، ادراک افراد و همچنین اقتضائات سیاسی-اجتماعی زمان‌های مختلف معانی متفاوت داشته است. چنان‌که ما در زمان کنونی نیز شاهد این اختلاف معانی و مفاهیم هستیم.
از نظر بانک جهانی مدیریت شهری یک فعالیت شبه‌تجاری برای دولت‌هاست. به عبارت دیگر، مدیریت شهری یعنی اداره امور شهری با کارایی بیشتر برای استفاده از منابع درون یک شهر. همچنین، برخی اوقات مدیریت شهری به عنوان ابزاری برای اجرای سیاستگذاری‌های شهری در نظر گرفته می‌شود که به مفهوم علم اداره جامعه است.
یک مدیر شهری کارا در درجه اول باید بتواند در دنیایی که رقابت حرف اول را می‌زند، با شناسایی نقاط ضعف و قوت شهر خود، مزایای رقابتی آن را بهبود بخشد. از این رهگذر است که یک شهر قادر خواهد بود نقطه اتکایی در شبکه جهانی شهرها برای خود دست و پا کند و کارکرد خود را در نظام اقتصادی ملی و بین‌المللی ارتقا دهد. از این منظر، مدیریت شهری با مدیریت شهرداری، تفاوت ماهوی دارد. مدیر شهری در واقع مسوول ارتقای قابلیت‌ها و توانمندی‌های شهر و ساکنان است در حالی که مدیر شهرداری، تنها یک مجری است و پاسخگویی آن تنها به محدوده نحوه عملکرد است و نه پیامدهای تصمیمات اتخاذه‌شده.
مع‌الوصف، تعریف مدیریت شهری در ایران بیش از آنکه با رویکرد دوم سازگار باشد، با تعریف محدود مدیریت شهر همخوان است اما انتظارات از آن، متناسب با رویکرد دوم است. به عبارت دیگر، ساختار سازمان شهرداری‌ها در ایران، با تعریف مدیریت شهر چیده شده اما توقعات از آن فراتر از این چیدمان است که در نتیجه، تخصص‌گرایی برای مدیریت در چنین سازمانی را نسبت به حوزه‌های دیگر، متفاوت کرده است. به دیگر سخن، وظایف کنونی مدیریت شهری در ایران، تنها محدود به مواردی از قبیل برنامه‌ریزی، خدمات‌رسانی، مدیریت فرهنگ محلی، انجام پروژه‌های عمرانی و مانند آن است، در حالی که از آن جهت‌دهی فعالیت‌های شهری و ترسیم چشم‌انداز شهر در راستای دستیابی به توسعه پایدار انتظار می‌رود. در چنین ساختاری، شهردار یا همان مدیر شهری، نمی‌تواند یک متخصص صرف باشد، چرا که هماهنگی میان شرح وظایف، اختیارات و انتظارات از آن، ایجاب می‌کند که چنین مدیری، علاوه بر تخصص در حوزه مدیریت شهری، نیازمند روابط و تعاملات بسیار گسترده با سازمان‌های ملی و محلی به ویژه در کلانشهری مانند تهران باشد.
این سطح تعاملات را می‌توان در یک بیان، این‌گونه توصیف کرد که تهران در درجه اول، لزوماً نیازمند شهرداری متخصص با سطح لابی‌گری بسیار بالا با سازمان‌های ملی و محلی و گروه‌های ذی‌نفع و ذی‌نفوذ در سطح شهر است. چنین مدیری، لازم است از وجاهت بالایی در سطوح ملی و محلی برخوردار باشد، دوگانگی‌ها و حتی چندگانگی‌های ساختار مدیریت کشور را بشناسد و در سطوح مختلف ملی و محلی، قادر به هماهنگ‌سازی سازمان‌ها و ارگان‌های مرتبط با حوزه مدیریت شهری باشد. به عبارت دیگر، شاخص‌های اصلی در انتخاب شهردار تهران، دو ویژگی تخصص و تجربه در مدیریت شهری توأم با توان لابی‌گری گسترده است؛ چه بدون هر یک از این دو ویژگی پایه، تخصص به تنهایی او را در ورطه دالان‌های بی‌پایان بوروکراتیک گرفتار می‌کند و لابی‌گری صرف نیز او را گرفتار نگاه پیمانکاری به شهر می‌کند که سال‌هاست گریبانگیر مدیریت شهری به ویژه در تهران و کلانشهرها شده است.
شهردار سیاسی یا غیرسیاسی؟
اما مساله‌ای که ظاهراً اخیراً مطرح شده، استدلال‌هایی در رد سیاسی بودن جایگاه شخصی شهردار به ویژه شهردار پایتخت است. عمده‌ترین دلایل مدافعان غیرسیاسی بودن شهردار آن است که یک شهردار سیاسی به جای تمرکز بر انجام وظایف نهادی خود، اولاً از این پست به عنوان یک سکوی پرش برای آینده سیاسی خود استفاده می‌کند و ثانیاً پتانسیل‌های بسیار قدرتمند شهرداری را در خدمت احزاب سیاسی نزدیک به خود قرار می‌دهد و ثالثاً سیاسی‌کاری موجب دور شدن از تمرکز بر وظایف می‌شود.
باید توجه داشت که اولاً هیچ‌کس را به صرف آنکه یک مقام یا مسند را سکوی پیشرفت آتی خود می‌کند نه می‌توان منع کرد و نه حتی او را قبیح شمرد چه آنکه، اگر شخصی در یک جایگاه مدیریتی موفق عمل کند، ارتقای جایگاه او، کمترین پاداش این موفقیت است. ثانیاً هیچ متخصص گمنامی در ایران و در هیچ جای دنیا وجود ندارد که هم تجربه و هم تخصص و هم توان لابی‌گری به عنوان سه مشخصه اصلی شهرداری کلانشهری مثل تهران را یک جا در خود جمع کند و از سوی دیگر، این شخص، به مفهوم مدعیان غیرسیاسی بودن شهردار، غیرسیاسی باشد! به عبارت دیگر، این یک تناقض است که نمی‌توان از کنار آن به سادگی گذشت. نمی‌توان هم انتظار داشت که شخصی با توان تخصصی و تجربه بالای مدیریتی در کشور یافت که هم بتواند لابی موثری در ساختار سیاسی قدرت داشته باشد و هم غیرسیاسی باشد!
این مدعا، ما را کمی به عقب‌تر بازمی‌گرداند، جایی که با شعار تخصص‌گرایی در بستن لیست شورای شهر تهران، نسبت به بسیاری از کسانی که دارای توانایی و تخصص بالاتری بودند، اجحاف شد و به اذعان بسیاری از ناظران، لیست شورای شهر تهران موسوم به لیست امید، لیست قدرتمندی نیست و حتی می‌تواند پاشنه آشیل جریان اصلاحات-اعتدال باشد. اگر لیست امید مجلس دهم به دلیل رد صلاحیت‌های گسترده، یک لیست حداقلی بود، از لیست امید شورای شهر پنجم تهران، به دلیل گستره انتخاب بسیار بالا، نمی‌توان با این استدلال دفاع کرد. شعار تخصص‌گرایی در عمل، نه‌تنها به اجرا نرسید بلکه موجب شد هم تعدادی از بهترین متخصصان حوزه مدیریت شهری از لیست کنار بمانند و به جای آنها، افرادی وارد لیست شوند که عملاً نه در این حوزه متخصص هستند، نه تجربه مدیریت شهری دارند و نه قدرت لابی‌گری سیاسی! صرف‌نظر از پنج تا شش نفر از اعضای شورای شهر پنجم پایتخت، مابقی را نمی‌توان در چارچوب‌های یاد‌شده تحلیل کرد که در نتیجه احتمال زیادی وجود دارد که این افراد تحت تاثیر جاذبه شخصیتی یک شهردار مقتدر و توانمند، قادر به انجام وظایف نظارتی خود نباشند.
از سوی دیگر، بررسی آنچه طی چند دهه گذشته در شهر تهران و در حوزه مدیریت شهری آن رخ داده نشان‌دهنده انحراف شدید از طرح‌های فرادست از جمله طرح‌های جامع و تفصیلی آن است، رویه‌های غلط و فسادزا در حوزه اجراییات آن شکل گرفته و گروه‌های ذی‌نفع و ذی‌نفوذ بسیاری، مجاری اجرایی و ارتباطی با مردم را در اختیار گرفته‌اند. شهرداری تهران در دوره مدیریت جدید، اتفاقاً شهرداری را می‌طلبد که هم از جرات و جسارت کافی در برخورد با این پدیده‌ها برخوردار باشد و هم به دلیل همان ویژگی‌های شخصیتی، بتواند گروه‌های سیاسی و قدرتمند در لابیرنت‌های قدرت را برای این تغییرات گسترده با خود همراه و هماهنگ کند. این مهم از توان یک شهردار غیرسیاسی خارج است ضمن آنکه اصولاً چنین شخصی با چنین ویژگی‌هایی، یک تناقض آشکار است.
در واقع، شهری مثل تهران که با انواع معضلات و بحران‌ها نظیر بحران حمل‌و‌نقل، بحران زیست‌محیطی، بحران اجتماعی، فرهنگی، بحران ساخت‌وسازهای بی‌رویه و غیرمجاز و مانند آن دست‌به‌گریبان است، نیازمند شهرداری است که هم به این موضوعات اشراف کافی داشته باشد و هم قدرت تعامل با قوای حکومتی را دارا باشد، چرا‌که رفع این معضلات و بحران‌ها از حوزه اقتدار یک سازمان یا وزارتخانه خارج است چه رسد به شهرداری تهران!
تجربه پنج دوره شوراهای شهر نشان داده که این شوراها در کاهش فساد اداری و مالی در شهرداری‌ها، چهره قابل قبولی از خود نشان نداده‌اند از این‌رو، گاهی توصیه به انتخاب «شهردار پاکدست» می‌شود. اما توجه به این نکته ضروری است که هیچ‌کس در هیچ مقامی از ابتدا به اصطلاح دستش کج نبوده بلکه افراد با قرار گرفتن در موقعیت‌هایی که ساختار سازمانی و سیستم نظارتی مناسب ندارند، رفته‌رفته دچار فساد می‌شوند. بنابراین، پاکدست‌ترین فرد هم اگر در راس یک سیستم فاسد که فساد در آن شکل سیستماتیک هم یافته است، قرار گیرد، لاجرم نه‌تنها قادر به کاهش فساد نیست بلکه خود این مدیر پاکدست هم دچار سقوط اخلاقی می‌شود. البته این به مفهوم گماردن افرادی که سابقه فساد مدیریتی دارند بر مسند شهرداری نیست بلکه بدان مفهوم است که پاکدستی را باید وارد سیستم کرد و نه اینکه آن را در سطح شخصی متوقف ساخت و صدالبته، ایجاد تحول در سازمانی به ابعاد شهرداری تهران نیازمند شخصی است که قدرت و جسارت و نیز پشتوانه سیاسی کافی برای این تغییر را دارا باشد.
شرط لازم پاکدستی
شرط لازم پاکدستی سیستماتیک نیز انضباط مالی سخت و پرهیز از ادامه روندهای غلط گذشته در شهر‌فروشی برای تامین هزینه‌های اداره آن است. به این ترتیب، شهردار آینده تهران باید شخصی باشد که بر مدیریت مالی و روش‌های کاهش هزینه اداره پایتخت، مسلط باشد یا لااقل، به متخصصان این حوزه باور داشته و دست آنها را برای خلق سیستمی که بار مالی پایتخت را کاهش دهد، باز بگذارد، چرا که تهران به شکل غیراقتصادی، بسیار گران اداره می‌شود و این روند، دیر یا زود، فرو خواهد پاشید. وضعیت فعلی پایتخت از نظر ساختار مالی را شاید بتوان با خرابه اقتصاد ملی در ابتدای سال 1392 مقایسه کرد. برون‌رفت از این چرخه معیوب در گرو اصلاح ساختار مالی و هزینه-درآمد شهرداری تهران است. شهرداری که آسمان می‌فروشد تا زمین را حفر کند، جنگلی از آهن و بتون خلق خواهد کرد که نه‌تنها هزینه سکونت در آن را برای شهروندان به شکل تصاعدی افزایش می‌دهد که کیفیت را به شدت نزول می‌دهد و سرانجامی شبیه بازی پانزی خواهد داشت که در آن سودهایی به سرمایه‌گذاران اولیه برگردانده می‌شود که با معیارهای متعارف بازار همخوانی ندارد بلکه سود آنها از محل پول‌های سرمایه‌گذاران جدید تامین می‌شود. ترفند اصلی بازی پانزی، ایجاد انتظارات برای دریافت سود غیرمتعارف دائمی است اما تجربه اداره شهر تهران طی چند دهه گذشته نشان داده است که این سیستم با ترکیدن حباب بازار مسکن، سرانجام فروپاشیده و اکنون و طی سال‌های آینده، شهر تهران با انبوهی از بدهی‌هایی مواجه است که در پروژه‌های ناکارآمد و کم‌بازده، اتلاف شده است. به عبارت دیگر، خلق سیستمی برای ایجاد درآمد پایدار و مکفی برای شهر تهران؛ این بزرگ‌ترین چالش یک دهه آینده شهر تهران است، چرا که دیگر آسمان‌فروشی نه بازاری دارد و نه قابل ادامه دادن است و این رهیافت غلط، به نقطه غیرقابل‌بازگشت بازی پانزی رسیده است.
ضرورت اصلاح ساختار مالی شهرداری‌ها
اما پرسش پایانی آن است که آیا اگر تمامی اختیارات لازم برای اداره یک کلانشهر در حد و اندازه تهران را در اختیار یک شهردار با ویژگی‌های یاد‌شده قرار دهیم می‌توان به نتیجه قابل قبول آن امیدوار بود؟
پاسخ به این پرسش نیازمند بررسی ساختار مالی شهرداری تهران است. شهرداری تهران از طریق فروش تراکم اداره می‌شود. یکی از دلایل شکل‌گیری پدیده تراکم‌فروشی در تهران در این سطح حاد آن را باید به ساختار اقتصاد کلان نسبت داد. طی به ویژه 50 سال گذشته، چند موج بیماری هلندی، اقتصاد ایران را به بهشت املاک تبدیل کرده است. گرچه به نظر نمی‌رسد که دیگر بتوان شاهد انفجارهای قیمتی آن‌گونه که طی این دوره رخ داده است باشیم، اما تا زمانی که ساختار اقتصاد کلان کشور بر «نفت‌فروشی» استوار است، «آسمان‌فروشی» در تهران هم سکه رایج است و هیچ مدیری را حتی اگر عمیقاً مخالف این پدیده باشد نه می‌توان از وسوسه آن مصون داشت و نه ذی‌نفعان این حوزه را می‌توان به کنترل درآورد. به دیگر سخن، ساختار مالی مدیریت کلانشهرهای ایران، متاثر از ساختار مالی اقتصاد کلان است و تا زمانی که در، بر همین پاشنه می‌چرخد، اصلاح ساختار مالی شهرداری‌ها به ویژه در کلانشهرها، اگر غیرممکن نباشد، بسیار دشوار و غامض است.
اقتصاد و مالیه شهرهای ایران؛ نمودی از اقتصاد و مالیه کلان است. از این منظر، تغییرات مدیریتی تنها می‌تواند تکانه‌های میرا ایجاد کند اما برای ایجاد تکانه‌های دائمی که موجبات ارتقا و اصلاح ساختاری مالیه شهری را به وجود آورد، شرط لازم، اصلاح ساختار اقتصاد کلان است که بدون این تغییرات و اصلاحات، تغییرات مدیریتی لاجرم در چارچوب استراتژیک مدیریت کلان، مضمحل خواهد شد. نمی‌توان توقع داشت مدیریت اقتصاد کلان ایران «منابع سرمایه‌ای آینده» را بفروشد و آن را هزینه امور جاریه کشور کند اما شهرداری‌ها را ملزم به ایجاد ساختار و سیستم درآمدزایی پایدار بدانیم! از این منظر، بخش اصلی موضوع تغییر ساختاری عملاً از حیطه قدرت اجرایی شهرداری‌ها خارج است و چنانچه اراده‌ای بر تغییرات و اصلاحات ساختاری در اقتصاد کلان وجود نداشته باشد، شهردار هر کس با هر ویژگی باشد، صرفاً تکانه‌ای میرا و شاید پرهزینه ایجاد خواهد کرد.
