مداخله حاکمیتی
دخالت در کار استارت‌آپ‌ها چه پیامدهایی دارد؟
درباره مداخله دولت در حوزه کارآفرینی و به طور مشخص استارت‌آپ‌ها می‌شود مفصل حرف زد. اما ترجیح می‌دهم صرفاً از منظر کلان و درباره سیاستگذاری دولت در حوزه استارت‌آپ‌ها سخن بگویم. علت آن است که در خصوص موارد جزئی یا مصادیق معمولاً زیاد صحبت می‌شود اما درباره چارچوب سیاستگذاری و مداخله حاکمیتی دولت در این حوزه کمتر بحث شده است.
درباره مداخله دولت در حوزه کارآفرینی و به طور مشخص استارت‌آپ‌ها می‌شود مفصل حرف زد. اما ترجیح می‌دهم صرفاً از منظر کلان و درباره سیاستگذاری دولت در حوزه استارت‌آپ‌ها سخن بگویم. علت آن است که در خصوص موارد جزئی یا مصادیق معمولاً زیاد صحبت می‌شود اما درباره چارچوب سیاستگذاری و مداخله حاکمیتی دولت در این حوزه کمتر بحث شده است. به هر ترتیب در یادداشت پیش‌رو به بهانه ممنوعیت استفاده از waze با دستور قضایی برای رانندگان استارت‌آپ‌هایی که در زمینه سفارش تاکسی آنلاین فعالیت می‌کنند به بررسی پیامدهای این‌گونه مداخلات می‌پردازیم.
پیش از ورود به این بحث باید تاکید کرد که هر آنچه درباره مداخله دولت در فضای کسب‌وکار به طور کلان گفته می‌شود درباره استارت‌آپ‌ها هم صدق می‌کند. به عبارت دیگر وقتی ایجاد و راهبری یک کسب‌وکار در یک کشور ساده نباشد این مشکل برای استارت‌آپ‌ها هم وجود دارد. بر اساس گزارش سهولت کسب‌وکار که سالانه از سوی بانک جهانی منتشر می‌شود آخرین رتبه ایران در سال 2017 رتبه 120 است. این شاخص نشان می‌دهد ایجاد و رشددهی یک کسب‌وکار در هر کشور چقدر ساده و روان است. رتبه ایران در سال‌های گذشته که پس از ارائه اطلاعات تکمیلی از سوی دولت تصحیح شده است، در سال ۲۰۱۴، ۱۳۲، در سال ۲۰۱۵، ۱۱۹ و در سال ۲۰۱۶، ۱۱۷ بوده است. حال گزارش اخیر بانک جهانی نشان می‌دهد که رتبه ایران در سال ۲۰۱۷ مجدداً سقوط داشته و به ۱۲۰ در میان ۱۹۰ کشور دنیا تنزل یافته است. همچنین جایگاه ایران در میان کشورهای منطقه که طبق سند چشم‌انداز ۲۰ساله در سال ۱۴۰۴ باید رتبه اول باشد هم در سال ۲۰۱۷ نسبت به قبل تغییری نداشته و همچنان در رتبه ۱۶ از میان ۲۵ کشور باقی مانده است. شاخص کلی فضای کسب‌وکار بر اساس 11 شاخص محاسبه می‌شود که عبارتند از سهولت ایجاد یک کسب‌وکار جدید (رتبه ایران ۱۰۲)، سهولت اخذ مجوزهای ساختمانی (رتبه ایران ۲۷)، دسترسی به انرژی برق (رتبه ایران ۹۴)، سهولت ثبت مالکیت دارایی‌ها (رتبه ایران ۸۶)، اعتباردهی (رتبه ایران ۱۰۱)، حمایت از سرمایه‌گذاران خرد (رتبه ایران ۱۶۵)، نظام مالیاتی (رتبه ایران ۱۰۰)، تجارت فرامرزی (رتبه ایران ۱۷۰)، اجرای قراردادها (رتبه ایران ۷۰)، قوانین ورشکستگی (رتبه ایران ۱۵۶) و قوانین و ضوابط بازار کار که رتبه‌بندی کشوری ندارد اما در محاسبه امتیاز هر کشور موثر است. همان‌گونه که این اطلاعات نشان می‌دهد اساساً فضای کسب‌وکار در ایران مساعد نیست و ایجاد هر نوع کسب‌وکاری با دشواری و مانع روبه‌رو است. در چنین شرایطی طبیعی است که استارت‌آپ‌ها صدمه بیشتری می‌بینند. به خصوص وضعیت ایران در شاخص‌هایی نظیر حمایت از سرمایه‌گذاران خرد، سهولت ایجاد یک کسب‌وکار جدید و اعتباردهی که مولفه‌های موثرتری در شکل‌گیری استارت‌آپ‌ها هستند به نسبت بدتر از بقیه شاخص‌هاست. اما دولت می‌تواند به طور خاص در حمایت از استارت‌آپ‌ها هم نقش موثری ایفا کند. پیش از اینکه در این باره بیشتر توضیح داده شود بد نیست تعریف مشخصی از مفهوم استارت‌آپ (Start-up) ارائه شود. اگرچه برای این کسب‌وکارها تعاریف متفاوتی وجود دارد اما در مجموع این تفاهم وجود دارد که یک استارت‌آپ سه ویژگی دارد، نخست آنکه کسب‌وکارش نوآورانه است یعنی محصول یا سرویسی عرضه می‌کند که مشابه‌اش قبلاً وجود نداشته است. دوم آنکه مدل کسب‌وکارش جدید و طبعاً فاقد قطعیت در سودآوری است. یعنی مدل کسب‌وکار آن قبلاً تجربه نشده و به همین دلیل مخاطره‌آمیز است. سوم اینکه رشد استارت‌آپ به طور بالقوه سریع و گسترده است. یعنی محصول نوآورانه و مدل مخاطره‌آمیز این کسب‌وکار اگر با واکنش مثبت بازار روبه‌رو شود به فوریت گسترش یافته و استارت‌آپ به یک کسب‌وکار بزرگ بدل می‌شود. پس هر کسب‌وکار نوپا یا کارآفرینانه‌ای را نمی‌توان استارت‌آپ دانست. ایجاد یک شرکت تولید کفش استارت‌آپ نیست چون نوآورانه نیست اگرچه کارآفرینی است. همچنین تولید یک خودرو جدید در شرکت تویوتا هم استارت‌آپ نیست چون کارآفرینانه نیست اگرچه نوآورانه است. برای درک بهتر شیوه مداخله دولت در رشد استارت‌آپ‌ها باید فضایی را که در آن استارت‌آپ‌ها رشد می‌کنند شناخت. این فضا را زیست‌بوم کارآفرینی نوآورانه (Innovative Entrepreneurship Ecosystem) می‌نامند. این زیست‌بوم فضایی است متشکل از ذی‌نفعان متعدد و متنوع نظیر کارآفرینان، شتاب‌دهنده‌ها، سرمایه‌گذاران خطرپذیر (VC)، مربیان و مدرسان کارآفرینی، موسسات تحقیقاتی و واحدهای تحقیق و توسعه شرکت‌ها، تامین‌کنندگان بسترهای فناوری (Tech Platforms)، دولت و پارک‌های فناوری و دیگر بازیگرانی که در فضای کارآفرینی نوآورانه فعالیت می‌کنند. این ذی‌نفعان مستقل از هم کار می‌کنند اما مستقل از هم نیستند. ساختار رسمی و تقسیم کار مشخصی میان آنها وجود ندارد اما کم و بیش هر یک می‌دانند که حوزه عمل‌شان کجاست. آنها بر هم موثرند و در یک هارمونی کلان جمعی به سوی چشم‌انداز مشخصی حرکت می‌کنند بدون آنکه با هم هماهنگ کرده باشند. این فضا را زیست‌بوم کارآفرینی نوآورانه می‌نامند. در ایران کمابیش این زیست‌بوم شکل گرفته اگرچه هنوز در مرحله نوزادی است. در حدود 60 شتاب‌دهنده در ایران وجود دارد که تقریباً یک‌چهارم آنها فعال هستند. پارک‌های فناوری و مراکز رشد دولتی و دانشگاهی متعددی ایجاد شده‌اند اگرچه تعداد فعالیت‌هایشان کمتر از انگشتان دو دست است. پارک فناوری پردیس نماد این بخش است. سرمایه‌گذاران خطرپذیر یا همان VCها هم به تدریج در حال ایجاد هستند که البته بسیاری از آنها متکی به منابع دولتی هستند و راه و رسم سرمایه‌گذاری خطرپذیر را نمی‌دانند و تفاوت آن با سرمایه‌گذاری کلاسیک را تشخیص نمی‌دهند. دولت هم با ایجاد صندوق نوآوری و شکوفایی وارد حوزه تامین مالی استارت‌آپ‌ها شده اگرچه بخش مهمی از منابع این صندوق در حوزه‌هایی صرف شده که از منطق خالص کارآفرینی نوآورانه تبعیت نمی‌کنند. مربیان و موسسات آموزشی کارآفرینی و نوآوری به تدریج در حال افزایش هستند اما خوب‌ها نادرند. آخرین و مهم‌ترین بازیگر هم خود استارت‌آپ‌ها هستند که تعداد آنها به چند هزار رسیده اگرچه موفق‌ها از تعداد انگشتان یک دست کمترند. خلاصه اینکه زیست‌بوم شکل گرفته اما هنوز بسیار نابالغ و نوپاست. این زیست‌بوم دو کارکرد اصلی دارد. نخست، حداقل‌های ضروری برای تبدیل ایده نو به کسب‌وکار نوآورانه را فراهم می‌کند و دوم، در یک فرآیند آزمون و خطای مدیریت‌ناشده اما دارای منطق؛ ایده‌های بد یا کسب‌وکارهای ناموفق شکست می‌خورند و ایده‌های خوب در قالب کسب‌وکارهای موفق از زیست‌بوم خارج شده و در دنیای بزرگ‌تر کسب‌وکار به صورت یک بنگاه جا افتاده کار خود را ادامه می‌دهند. پس این زیست‌بوم هم حمایت می‌کند هم تخصیص منابع برای کارآفرینی نوآورانه را بهینه می‌کند. این منابع ممکن است سرمایه تامین‌کنندگان مالی یا نیروی انسانی متخصص باشند. شکست جزئی از این زیست‌بوم است و منطق رشد آن منوط به همین شکست‌ها و بازتخصیص منابعی است که پس از هر شکست در فضای زیست‌بوم رها می‌شوند. دولت نباید این زیست‌بوم را زیرمجموعه خود دانسته و بخواهد آن را مدیریت کند اما دولت یکی از مهم‌ترین بازیگران آن است. هرگونه مداخله دولت در این فضا باید برای توسعه این زیست‌بوم و مبتنی بر منطق آن باشد. بعضی نظریه‌پردازان مداخله دولت در این زیست‌بوم را به سه سطح تفکیک کرده‌اند: 1- سیاست‌های جذب‌کننده که افراد مستعد را تشویق به ایده‌دهی و نوآوری می‌کنند. حمایت‌های دانشگاهی، پارک‌های فناوری، تثبیت حمایت از مالکیت معنوی و اقدامات ترویجی نمونه‌هایی از مداخلات دولت در این مرحله هستند. 2- سیاست‌های حمایتی که کمک می‌کنند ایده‌های در مرحله جنینی (Seed Stage) به استارت‌آپ بدل شوند. تامین مالی خرد از طریق شتاب‌دهنده‌ها، ایجاد فضاهای کاری مشترک (Co-working Space) و ارتقای سازوکارهای حقوقی و قانونی برای حمایت قانونی از کسب‌وکارهای ثبت‌نشده مهم‌ترین ابزارهای این سطح هستند. 3- سیاست‌های رشد که کمک می‌کند استارت‌آپ‌ها بزرگ شوند (Scale up). حمایت از ایجاد سرمایه‌گذاران خطرپذیر، معافیت‌های مالیاتی، کم کردن بار ضوابط در حوزه‌هایی که استارت‌آپ‌ها فعال هستند نظیر مخابرات و اینترنت و بانکداری و ایجاد سندباکس‌های رگولاتوری مهم‌ترین ابزارهای این سطح هستند. از دولت انتظار می‌رود در هر سه سطح مشارکت سیاستگذارانه داشته باشد و تعادل منطقی میان مداخله خود در هر سه سطح ایجاد کند. طبیعی است که دولت نیز در این بازی تازه‌کار است و او هم در حال یادگیری است اما مراجعه به تجربیات دولت‌ها در کشورهای دیگر و رعایت اصل همیشگی حداقل مداخله ضروری، به بهبود یادگیری دولت و کاهش هزینه آزمون و خطای او کمک خواهد کرد. برخی درس‌های آموخته‌شده از تجربیات دیگر کشورها را می‌توان این‌گونه فهرست کرد:
1- دولت باید صرفاً در سطح زیست‌بوم مداخله کرده و از هرگونه مداخله در سطح بنگاه (Firm specific intervention) اجتناب کند. این‌گونه مداخلات معمولاً یا انگیزه تبلیغاتی دارند (نظیر مداخله اخیر یک بانک دولتی به اصرار معاونت فناوری ریاست جمهوری برای ممانعت از شکست یک استارت‌آپ معروف اما ناموفق) یا از یک رابطه رانت‌جویانه ناشی می‌شوند. 2- دولت مسوول موفقیت یا شکست هیچ استارت‌آپی نیست و صرفاً در سطح کلان زیست‌بوم وظیفه مداخله دارد. این مسوولیت مبتنی بر اهداف بلندمدت بوده و فراز و فرودهای کوتاه‌مدت زیست‌بوم نباید بهانه مداخلات مستمر دولت باشد. 3- دولت مسوول تامین مالی استارت‌آپ‌ها نیست بلکه متولی توسعه زیرساخت‌های سرمایه‌گذاری مناسب برای ایجاد VCها و شتاب‌دهنده‌ها و دیگر عناصر بازار سرمایه است. اما مداخله مستقیم در تامین مالی استارت‌آپ‌ها به ویژه شیوه‌هایی که شائبه رانت‌جویی دارند یا پول‌پاشی‌های تبلیغاتی با منطق کلان این زیست‌بوم مغایرت دارند. 4- دولت مالک یا مدیر این زیست‌بوم نیست بلکه جزئی از آن است اگرچه جزء مهمی است. به همین دلیل دولت نباید احساس کند در قبال رفتار همه اجزا یا موفقیت یا عدم موفقیت کلیت زیست‌بوم مسوول است و مدام در حال دفاع از آن از یک‌سو و کنترل آن از سوی دیگر باشد. این زیست‌بوم حیات مستقل خود را دارد.
