سیاستمدار بازار را رقیب خود می‌پندارد
گفت‌وگو با مسعود نیلی درباره آداب صحیح سیاستگذاری اقتصادی
مسعود نیلی معتقد است: ذات نظام تصمیم‌گیری در کشور ما همواره پوپولیستی بوده است. حال اگر یک اقتصاددان با این رویکرد در کنار سیاستمدار قرار گیرد، فرمان ماشین با سرعت و شعاع گردش بیشتری به سمت پوپولیسم می‌چرخد.
ندا گنجی: اگر سیاستمداری در سیاستگذاری اقتصادی عقلانیت به خرج می‌دهد، این عقلانیت و خردورزی را باید به حساب اقبال او به توصیه‌ها و رهنمودهای اقتصاددانان نوشت یا به حساب نوع نگرش او نسبت به واقعیت‌های اقتصادی؟ یا چنانچه تصمیم‌گیرنده‌ای، کسب محبوبیت‌های سیاسی را دستمایه اعمال سیاست‌های اقتصادی کرد، نشان‌دهنده آن است که او به اقتصاددانان پشت کرده است؟ مسعود نیلی به عنوان اقتصاددانی که جز در دولت‌های نهم و دهم تجربه همکاری با تصمیم‌گیرندگان اصلی در بیشتر دولت‌های پس از انقلاب را داشته و به قول خودش، از جعبه سیاه تصمیم‌گیری اطلاع دارد، می‌گوید: «در هیچ مقطعی، سیاستمداران حیطه اختیارات خود را به شخص دیگری واگذار نکرده‌اند. چراکه ریسک و پیامدهای هر تصمیم یا سیاستی متوجه خود آنها بوده است.» این اقتصاددان را در دفتر مشاوران رئیس‌جمهوری ملاقات کردیم تا دیدگاه‌های او را در باب نقش اقتصاددانان در سیاستگذاری‌های اقتصادی جویا شویم. جان کلام او در این گفت‌وگو این است که اقتصاددانان در عرصه سیاستگذاری فاقد حریم هستند. نیلی در بخشی از این گفت‌وگو درباره نقش شبه‌اقتصاددانان که در سال‌های گذشته، مورد اقبال سیاستمداران بوده‌اند، چنین توضیح می‌دهد: «اگر یک اقتصاددان به سیاستمدار چنین توصیه کند که تمرکز اصلی خود را بر رضایت مردم بگذارد، قیمت حامل‌های انرژی را پایین نگه دارد و قیمت ارز را تثبیت کند، به شدت نزد سیاستمدار مقبولیت پیدا می‌کند. در نقطه مقابل اگر یک اقتصاددان به کارکرد بازار اشاره کند،چندان به مذاق سیاستمدار خوش نخواهد آمد؛ چراکه اساساً سیاستمدار بازار را رقیب خود می‌داند.»
♦♦♦
اقتصاد ایران با چالش‌های زیادی دست‌وپنجه نرم می‌کند. مردم از اقتصاددانان انتظار دارند که برای ابرچالش‌ها راه‌حل ارائه کنند اما به نظر می‌رسد سیاستمداران به نظر اقتصاددانان توجه نمی‌کنند. موارد زیادی وجود دارد که اقتصاددانان به صراحت درباره عواقب سیاست‌ها هشدار می‌دهند اما سیاستمداران بی‌توجه به این هشدارها به کار خود ادامه می‌دهند. در عین حال، می‌توان به معدود سیاست‌هایی نیز اشاره کرد که سیاستگذار به توصیه اقتصاددان عمل کرده و از این ناحیه، دستاوردهای مفیدی حاصل شده است. می‌خواهیم نظر شما را درباره امتناع یا پذیرش توصیه اقتصاددانان از سوی سیاستمداران بدانیم.
روی موضوع بسیار مهمی تمرکز کرده‌اید و تاکید بر اهمیت آن، ممکن است باب این بحث را در محافل دانشگاهی و رسانه‌ای باز کند. هیچ‌گاه روی این موضوع کار جدی صورت نگرفته و این ابهام برای عموم وجود دارد که فرآیند سیاستگذاری اقتصادی چگونه است و چه رابطه‌ای میان سیاستمداران و اقتصاددانان وجود دارد. پرسش شما دو بخش دارد. پاسخ به بخش دوم چندان دشوار نیست؛ چراکه می‌توان به موفقیت‌ها و ناکامی‌ها اشاره کرد. اما اظهار نظر در مورد اینکه نقش اقتصاددانان در سیاستگذاری اقتصادی کشور چگونه بوده، نیازمند تبیین و توضیح دقیق‌تری است و به نظر می‌رسد هیچ‌گاه به این موضوع پرداخته نشده است. شاید بتوان اتاق‌های تصمیم‌گیری را به جعبه سیاه هواپیمایی تشبیه کرد که تاکنون رمزگشایی نشده و افرادی که خارج از این فضا فرآیند سیاستگذاری را تحلیل می‌کنند، معمولاً دچار قضاوت‌های دور از واقعیت می‌شوند. از جمله اینکه اطلاع ندارند در مواقع اتخاذ تصمیم‌های اقتصادی چه نوع گفت‌وگویی میان اقتصاددانان و سیاستمداران شکل گرفته است. آیا نظر اقتصاددانان بر نظر سیاستمداران تفوق دارد؟ آیا سیاستمداران به طور کامل به توصیه اقتصاددانان عمل می‌کنند؟ یا اینکه معمولاً نظر اقتصاددانان تحت تاثیر برنامه سیاستمداران در حاشیه قرار می‌گیرد؟
طبیعی است که افراد بیرون از این دایره تصمیم‌گیری، نسبت به آنچه در درون دایره می‌گذرد اطلاعی ندارند. این مباحث معمولاً در عرصه افکار عمومی مطرح نمی‌شود و افراد بر اساس قاعده حدس و گمان درباره این چرخه نظر می‌دهند. می‌خواهم بگویم در مورد نقش اقتصاددانان در تصمیم‌گیری‌ها از دید افرادی که خارج از گود تصمیم‌گیری نشسته‌اند، ابهامات بسیاری وجود دارد. البته شما در پرسش خود به نقش اقتصاددانان در سیاست‌های «صحیح» اقتصادی اشاره کردید. اما در عین حال که ممکن است، سیاست‌هایی که اتخاذ می‌شود، صحیح یا غیرصحیح باشد، این تصمیمات را می‌توان به دو سطح تفکیک کرد. نخست نقش اقتصاددانان در «تغییر مسیر» اقتصاد و دوم ایفای نقش در مسیر موجود اما در جهت سرعت بخشیدن به یک تصمیم درست یا کند کردن آن.
حساسیت افکار عمومی به نقش اقتصاددانان در سیاستگذاری اقتصادی و موضوع اصلی، معطوف به بخش نخست، یعنی تغییر مسیر اقتصاد است؛ برای مثال، کسی نمی‌داند در فاصله سال‌های 1368 تا 1372 که سیاست‌هایی تحت عنوان تعدیل اقتصادی در کشور به اجرا گذاشته شد، نقش اقتصاددانان در اعمال این سیاست‌ها به چه میزان بوده و تصمیم‌گیرندگان در پیشبرد این سیاست‌ها چقدر سهم داشته‌اند. معمولاً صرفاً راجع به برون‌داد این سیاست‌ها مباحثی کلی مطرح می‌شود. اگر روند اقتصادی کشور را از سال‌های دور مطالعه کنید، چند تغییر مسیر بزرگ در سیاستگذاری را مشاهده می‌کنید. تغییر مسیر اول، با پیروزی انقلاب اسلامی اتفاق افتاده. دومین تغییر مسیر در سال 1368 رخ داده و سومین تغییر مسیر بزرگ در سال 1384 به وقوع پیوسته است. نخستین تغییر مسیر، تحت تاثیر فضای انقلاب صورت گرفته و به طور طبیعی اقتصاددانان نقشی در آن نداشته‌اند. سومین تغییر مسیر نیز کاملاً سیاسی بوده است. اما در مورد تغییر مسیر دوم، بحث‌های زیادی مطرح می‌شود. نکته جالب توجه این است که تغییراتی که در سال 1368 در اقتصاد ایران رخ داد، به‌رغم برخی پیامدها و نوسانات مقطعی، رویکرد پایداری ایجاد کرده که هیچ سیاستمداری در سال‌های بعد، نتوانسته از آن فاصله زیادی بگیرد. برای مثال، اینکه در سال‌های پس از 1368 اعلام شد که قیمت‌ها باید تعادلی باشد، حرفی جدید و کاملاً برخلاف روند سال‌های پیش از آن بود. در دهه 1360 سیاستگذاری مرسوم این بود که قیمت‌ها به صورت دستوری و کاملاً اداری تنظیم شود اما پس از آن رفته‌رفته این ادبیات به حاشیه رفت و در حال حاضر کسی از اینکه رویکرد غالب دولت تعیین قیمت به صورت اداری باشد دفاع نمی‌کند. یا اکنون کسی در مورد اینکه نظام چندنرخی ارز خوب است، بحث نمی‌کند؛ بلکه این مطالبه به صورت جدی مطرح می‌شود که دولت بساط ارز چندنرخی را برچیده و در مسیر یکسان‌سازی آن گام بردارد. به بیان دیگر، یکسان‌سازی نرخ ارز به یک مطالبه تبدیل شده است. یا احتمالاً به خاطر دارید که وقتی آقای احمدی‌نژاد، زمام امور اجرایی را در دست گرفت، قیمت بنزین -اگر اشتباه نکنم- روی نرخ 65 تومان قرار داشت و قرار بود، طبق برنامه‌ای که دولت هشتم در دست اجرا داشت، قیمت آن به 100 تومان افزایش پیدا کند. در زمان تدوین بودجه سال 1385، آقای احمدی‌نژاد در کنفرانس خبری، در پاسخ به این سوال که آیا مسیر افزایش قیمت بنزین را ادامه خواهد داد یا نه، پاسخ داد که او قیمت بنزین را به هیچ‌وجه تغییر نخواهد داد. استدلال ایشان هم این بود که افزایش قیمت بنزین از 65 تومان به 100 تومان، تورم 100درصدی در کشور ایجاد می‌کند. اما همان‌طور که مشاهده کردید، در سال‌های بعد، یعنی در سال 1388 آقای احمدی‌نژاد پرچمدار اصلاح قیمت حامل‌های انرژی شد و اصلاح نرخ حامل‌های انرژی را، به عنوان یک پروژه بزرگ در ارکان نظام تصمیم‌گیری کشور مورد پیگیری قرار داد. چنان‌که اگر در گذشته، بحث بر سر این بود که قیمت بنزین از 65 تومان به 100 تومان افزایش پیدا کند، زمانی که رئیس دولت دهم، نسبت به تغییر قیمت تصمیم گرفت، قیمت حامل‌های انرژی حدود 550 درصد افزایش پیدا کرد.
چرا اقتصاددانان قادر به تغییر مسیرهای اشتباه سیاستگذاری نیستند؟
شاید تلقی برخی این باشد که اقتصاددانان، صاحب قدرت خارق‌العاده هستند که هر سیاستمدار جدیدی را که روی کار می‌آید مجاب به اجرای برنامه‌های مورد نظر خود می‌کنند. به این معنی که اقتصاددانان، روش‌هایی را بلدند که می‌توانند با استفاده از آنها سیاستمداران و تصمیم‌گیرندگان را با جریان‌های فکری خود همسو کنند و آنها را به مسیرهای مورد نظر خود بکشانند. اما به عنوان فردی که جز در دولت‌های نهم و دهم، تجربه همکاری با تصمیم‌گیرندگان اصلی در بیشتر دولت‌های پس از انقلاب را داشته و به‌عنوان فردی که تا حدودی از جعبه سیاه تصمیم‌گیری‌های اقتصادی مطلع است، به این واقعیت اشاره می‌کنم که در هیچ مقطعی، سیاستمداران حیطه اختیارات خود را به شخص دیگری واگذار نکرده‌اند. چراکه ریسک و پیامدهای هر تصمیم یا سیاستی متوجه خود آنها بوده است.
یعنی این‌گونه نیست که سیاستمدار از اقتصاددان بخواهد پیشنهادش را درباره نرخ ارز اعلام کند و اقتصاددان هم به طور مثال تاکید کند که با توجه به فاصله فاحش نرخ رسمی ارز با نرخ بازار آزاد، ضرورت دارد قیمت آن از 7 تومان به 140 تومان افزایش پیدا کند تا سیاست یکسان‌سازی نرخ اجرایی شود. این‌گونه نیست که سیاستمدار این رهنمود را بپذیرد و بی‌درنگ آن را اجرایی کند. یا اقتصاددان پیشنهاد افزایش قیمت حامل‌های انرژی را مطرح کند و تصمیم‌گیرنده هم این توصیه را موبه‌مو اجرایی کند. طبیعی است که فعالیت سیاسی در ایران ریسک خاص خودش را دارد و سیاستمدار نمی‌خواهد تصمیم‌های مخاطره‌آمیز بگیرد. برای مثال در دولت نخست مرحوم هاشمی‌رفسنجانی، اقتصاد کشور رشد بالایی را تجربه کرد و در دوره دوم دولت ایشان نیز، تورم افزایش یافت و تلاطم‌هایی در بازار ارز رخ داد. بررسی این تحولات، ممکن است این پرسش را به ذهن متبادر کند که اقتصاددانان در این دو دوره چه توصیه‌ای کرده و سیاستمداران، چه تصمیماتی را اتخاذ کرده‌اند؟
البته قشر تحصیل‌کرده و اهل مطالعه و خیلی از مردم عادی، با رفتارهای سیاسی آشنایی دارند و سیاستمداران کشور را به خوبی می‌شناسند و می‌دانند سیاستمداری که به توصیه متخصصان و اقتصاددانان در همه حوزه‌ها گوش کرده باشد، هرگز روی کار نیامده است. مردم، سیاستمداران ما را به خوبی می‌شناسند و می‌دانند آنها هرگز درباره سیاست‌هایی که ریسک بالای سیاسی دارد، اجازه تصمیم‌گیری به متخصصان نداده‌اند. به خصوص درباره اقتصاد که بیشتر سیاستمداران ما نسبت به آن دچار برداشت خاص خودشان هستند.
با این توضیح، معتقدم نوعی همبستگی میان تصمیمات سیاستمداران و توصیه‌های اقتصاددانان وجود دارد که با علیت اشتباه گرفته می‌شود. این همبستگی بدین معناست که واقعیت‌های اقتصادی، تصمیم‌گیرنده را به سوی تصمیماتی سوق می‌دهد، چه اقتصاددان باشد و چه اقتصاددان نباشد. به عنوان فردی که طی سالیان متمادی در سیاستگذاری اقتصادی نقش داشته، این را با قاطعیت می‌گویم که به تدریج نوعی همگرایی میان تصمیمات سیاستمداران در مقاطع زمانی مختلف شکل گرفته است. این همان چیزی است که من اسم آن را چوب ادب بودجه گذاشته‌ام. یعنی آنها که به شدت مخالف سیاست‌های اقتصادی سال‌های 1368 تا 1372 بودند، وقتی به قدرت رسیدند، در همان مسیری حرکت کردند که روزگاری مخالف آن بودند. این یک واقعیت است که چارچوب فکری سیاستمداری که حتی مدتی کوتاه در مقام سیاستگذاری تجربه‌اندوزی کرده، در برخورد با واقعیت‌های اقتصادی تصحیح می‌شود. این یک نکته و اما نکته مهم دیگر این است که معمولاً افرادی به منتقد سرسخت این روند شکل‌گرفته در سیاست‌های اقتصادی تبدیل می‌شوند که اساساً تجربه‌ای در سیاستگذاری کسب نکرده و خود از این مسیر دور بوده‌اند. بنابراین توجه به این نکته بسیار حائز اهمیت است که واقعیت‌های اقتصادی، تصمیم‌گیرنده را به سوی تصمیماتی سوق می‌دهد که مشابهت زیادی با علم اقتصاد دارد. البته قاعدتاً همین‌طور هم باید باشد چون قاعدتاً علم بازگوکننده واقعیت‌هاست. در واقع، تصمیم‌گیرنده به‌صورت تجربی به واقعیت‌هایی نزدیک می‌شود که اقتصاددان با یافته‌های علمی به آن دست یافته است. درنتیجه، نوعی مشابهت میان دو گفتمان مشاهده می‌شود. حال آنکه چنین برداشت می‌شود که تصمیم‌گیرنده تحت تاثیر گفتمان اقتصاددانان به این نتیجه رسیده است. اما اینجا چراغ جادویی در کار نیست و واقعیت‌های اقتصادی خودش را هم به اقتصاددان تحمیل کرده و هم به سیاستمدار. یعنی تصمیم‌گیرنده در یک فرآیند یادگیری تدریجی به این سمت حرکت می‌کند و از آن سو، اقتصاددان هم از مسیر دیگری به اینجا رسیده است. بنابراین سیاستمدار و اقتصاددان در یک نقطه به هم می‌رسند و البته می‌توانند دوباره از هم جدا شوند.
آقای دکتر ابهامی که وجود دارد این است که گاهی هم سیاستمدار و هم اقتصاددان به یک نتیجه می‌رسند اما ظاهراً در اهداف متفاوت هستند. آنچه اقتصاددان مطرح می‌کند، در هدف با آنچه سیاستمدار دنبال می‌کند، متفاوت است. فکر کنم اینجا بحث کارکرد و مقبولیت مطرح می‌شود که اقتصاددان به دنبال کارایی است اما سیاستمدار به دنبال مقبولیت می‌گردد.
بله. مثلاً در مورد اصلاح قیمت حامل‌های انرژی، ممکن است یک اقتصاددان، از منظر علمی و دانشگاهی به راه‌حل افزایش قیمت‌ها برسد. از آن سو، ممکن است سیاستگذار نیز بر اساس منطقی که شاید با نظر اندیشمندان اقتصادی همپوشانی کامل نداشته باشد، به همین نتیجه رسیده باشد و بخواهد نسبت به اصلاح قیمت حامل‌های انرژی تصمیم بگیرد. وجه اشتراک این توصیه و تصمیم، با دو تابع هدف متفاوت، ممکن است افزایش قیمت حامل‌های انرژی باشد. منتها کسی که از منظر دانشگاهی به موضوع می‌نگرد، احتمالاً چند معیار را رعایت می‌کند؛ یا به عبارت بهتر، آنچه از سوی اقتصاددان توصیه می‌شود، معمولاً دارای چند ویژگی است؛ نخست اینکه، این توصیه دارای منشأ آکادمیک بوده و بنابراین به میزان قابل‌توجهی می‌توان ادعا کرد که از شائبه‌های اقتصاد سیاسی به دور است.
ویژگی دوم توصیه اقتصاددان این است که بر اساس روش علمی، سازگاری میان اجزای مختلف تصمیم را مورد توجه قرار داده و جامعیت را در آن لحاظ می‌کند. اقتصاددان همچنین به این نکته نیز توجه دارد که اجزای این تصمیم، هدف واحدی را دنبال کند که به آن «کارایی» می‌گویند. در واقع، کارایی به عنوان هدف تعیین شده و جامعیت و سازگاری هم لحاظ می‌شود. ضمن آنکه این توصیه‌ها از شائبه‌های اقتصاد سیاسی هم به دور است. این شرایط برای کسی که از منظر آکادمیک به مسائل می‌نگرد، شرایطی ایده‌آل است. سیاستمدار اما ممکن است هیچ یک از مولفه‌هایی را که اقتصاددان در نظر می‌گیرد در معادلات خود نپذیرد. چراکه تصمیم سیاستمدار در وهله اول در کانون اقتصاد سیاسی قرار می‌گیرد؛ بنابراین حتماً به این مساله توجه می‌کند که تصمیمش به تقویت جایگاه او منتهی می‌شود یا موجب تضعیف آن خواهد شد. در واقع او هیچ‌گاه فارغ از این معیار تصمیم نمی‌گیرد. دوم اینکه تجربه نشان داده تصمیم‌گیرندگان نه به سازگاری تصمیمات خود پایبند هستند و نه به جامعیت آن و نه لزوماً هدف آنها از این تصمیم، کارایی است. اما تصویر بیرونی، تصمیم «افزایش قیمت حامل‌های انرژی» است. گویی تصمیم‌گیرنده دریافته است که چه گنجی در آزادسازی نرخ حامل‌های انرژی نهفته است و در صورت دسترسی به آن می‌تواند 45500 تومان میان مردم تقسیم کند و در سال‌های بعد حتی می‌تواند به مقدار آن بیفزاید و در عوض، محبوبیت کسب کند. سیاستگذار هدف نانوشته دیگری را دنبال می‌کند که هیچ سنخیتی با استدلال‌های اقتصاددان ندارد و هیچ جایی هم نوشته نشده است. این هدف نانوشته اما بسیار مهم، تقویت موقعیت سیاسی است. اما در نهایت این‌گونه به نظر می‌رسد که اقتصاددانان روی تصمیمات سیاستگذار اثر گذاشته و به اصلاح قیمت حامل‌های انرژی کمک کرده‌اند. می‌خواهم بگویم اینکه ما به مرحله‌ای برسیم که اقتصاددان بتواند روی تصمیم‌گیری‌های سیاسی اثر بگذارد و این رویکرد به عنوان یک متدولوژی در فرآیند تصمیم‌گیری دیده شود، شاید چند ده سال دیگر محقق شود. بعید است که در آینده‌ای نزدیک، سیستم تصمیم‌گیری اقتصادی در ایران به لحاظ روش تصمیم‌گیری به این معنی که گفتم به روش علمی منطبق شود. جالب است به این نکته توجه کنیم که شاید حدود 100 سال پیش چنین مرسوم نبود که مردم در مواقع بیماری به پزشک و متخصص مراجعه کنند، بلکه اغلب بیماری‌های خود را به صورت سنتی درمان می‌کردند. اما امروز، عرصه سلامت، حریم تخصص پزشکان است. اکنون از این مرحله عبور کرده‌ایم که فردی وِردی را برای بیمار بخواند و بخواهد این بیمار را معالجه کند. یا امروزه، حوزه تکنولوژی، حریم مهندسان است؛ یعنی، علم به پزشکی در حوزه خانوار و به مهندسی در حوزه بنگاه وارد شده است. اما اقتصاددان این حریم را ندارد؛ حریمی مانند یک پزشک یا مهندس را ندارد. این یک واقعیت است. اگر این پرسش مطرح شود که نرخ ارز چگونه یکسان می‌شود یا اگر هر سوال تخصصی اقتصادی بیان شود، اقتصاددان می‌تواند به این پرسش‌ها پاسخ علمی ارائه دهد. اما همگان می‌دانیم که تصمیم‌گیری راجع به ارز، از سوی سیاستمدار صورت می‌گیرد و اقتصاددان نمی‌تواند بگوید که اینجا حریم من است. البته در حوزه پزشکی نیز تصمیم‌گیری در مورد اینکه یک بیمار به اتاق عمل برود و جراحی شود، توسط بستگان بیمار صورت می‌گیرد. اما جامعه ایرانی به مرحله‌ای رسیده است که تصمیم‌گیری در این مورد را نیز اغلب به پزشک واگذار می‌کند. اما بستگانِ مردم که سیاستمداران هستند، تصمیم‌گیری در مورد مسائل اقتصادی را به اقتصاددانان نمی‌سپارند.
سوال این است که چالش کارکرد و مقبولیت در کشورهای پیشرفته چگونه حل می‌شود؟ چون در این کشورها هم مثل ایران نظام انتخاباتی وجود دارد.
در کشورهای پیشرفته، البته این مسائل یا حل شده، یا کمرنگ است یا عدم تعادل‌های آنان چندان بزرگ نیست. در کشوری مانند آمریکا، رئیس‌جمهوری فردی را به عنوان رئیس شورای مشاوران اقتصادی تعیین می‌کند و سپس عده‌ای از اقتصاددانان برجسته همفکر را به عضویت این شورا درمی‌آورد؛ اما اگر اقتصاد آمریکا با بحرانی نظیر بحران 2008 مواجه شود و راهکارهایی برای برون‌رفت از این بحران تدارک دیده شود، هیچ‌گاه در عرصه افکار عمومی مشاهده نمی‌کنید که رئیس شورای مشاوران یا اعضای آن مورد خطاب قرار گیرند. شاید اساساً بسیاری از مردم آمریکا ندانند که رئیس شورای مشاوران دونالد ترامپ چه کسی است. اما همه می‌دانند شخصی مانند«بن برنانکه» که از سال ۲۰۰۶ تا سال ۲۰۱۴ رئیس‌کل بانک مرکزی آمریکا بوده، در مقطع بحران چه تصمیماتی اتخاذ کرده و چه اقداماتی را به انجام رسانده است. یعنی، او مقام تصمیم‌گیرنده بوده. گروه مشاوران اقتصادی رئیس‌جمهوری اما به رئیس‌جمهوری مشاوره داده‌اند و در نهایت رئیس دولت، تصمیم خود را گرفته است. رابطه اقتصاددانان و سیاستمداران در کشوری نظیر آمریکا به این شکل است.
حالا اجازه بدهید موضوع را به شکلی دیگر مطرح کنم. وقتی می‌گوییم اقتصاددان، منظور فردی است که فاصله خود را با سیاست حفظ کرده اما اگر همین اقتصاددان به عنوان وزیر اقتصاد انتخاب شود یا در انتخابات ریاست جمهوری برنده شود، دیگر نه به عنوان اقتصاددان بلکه به عنوان مدیر سیاسی شناخته می‌شود. اما اقتصاددانی که مرز خود را با سیاست حفظ کرده و در عین حال، می‌خواهد به سیستم تصمیم‌گیری کشور کمک کند، حوزه اثرگذاری‌اش محدود است و چنین نیست که بتواند روی همه شئون تصمیم‌گیری اقتصادی اثر بگذارد. در واقع شاید بهتر باشد که این تعبیر را به کار بگیریم که تصمیم‌گیرنده، چندان خوش‌قلق نیست که اقتصاددان به راحتی بتواند راجع به موضوعی از ابتدا تا انتها با یک روش علمی، ابعاد مسائل، روش‌های مواجهه با مساله و راهکارهای آن را تبیین کرده و به سیاستمدار گوشزد کند. اجازه بدهید راحت بگویم، سیاستمدار پشت ماشینی نشسته و دارد رانندگی می‌کند. اقتصاددان هم کنارش نشسته اما راننده به هیچ عنوان فرمان، گاز و ترمز را دست هیچ‌کس نمی‌دهد. به بیان دیگر، من هیچ تصمیم‌گیرنده‌ای را در دولت‌های گذشته ندیده‌ام که اختیارات خود را به اقتصاددانان واگذار کرده باشد.
اگر موافق باشید، می‌خواهم به این بخش از سخنان شما بازگردم که به گرفتار شدن سیاستمداران میان مقبولیت و کارکرد یا به تعبیری، آنچه اقتصاددانان توصیه می‌کنند اشاره کردید. به هر حال از یک‌سو، مقبولیت لازمه باقی ماندن سیاستمداران در عرصه قدرت است و از سوی دیگر، مشاوره‌ها و رهنمودهای علمی اقتصاددانان نیز برای اداره پایدار کشور موثر خواهد بود. سوال این است که چگونه می‌توان انتظار داشت که نسخه‌های اقتصاددانان برای اداره پایدار کشور بر عرصه تصمیم‌گیری جاری شود؟
البته من میان محبوبیت و مقبولیت، تفاوت قائل هستم؛ از این لحاظ که به نظر می‌رسد، مقبولیت از جنس همان کارکرد پایدار است؛ به بیان دیگر، مقبولیت سیاستمدار شامل دو مولفه است؛ نخست اینکه، تصمیم‌گیرنده آن وعده‌ای را بر زبان جاری می‌کند که «می‌خواهد» آن را اجرایی کند و مولفه دوم آن است آنچه می‌خواهد به انجام برساند را «می‌تواند» انجام دهد. از نظر اقتصاددانان، برخورداری از این دو مولفه به منزله برخورداری از مقبولیت است. اما محبوبیت، به طور کلی از جنس دیگری است. محبوبیت بدان معناست که سیاستمدار روی هیجان مردم سوار می‌شود. البته از دیگر تفاوت‌های مقبولیت و محبوبیت آن است که معیارهای مقبولیت کمی بوده و قابل اندازه‌گیری است، اما محبوبیت دارای چنین ویژگی نیست. محبوبیت آن است که سیاستمدار، فضایی هیجانی را ایجاد کند و مردم نیز به آن گرایش پیدا کنند. محبوبیت، مورد توجه سیاستمداران در سایر کشورها نیز قرار دارد. منتها ممکن است، فرهنگ جامعه چنان رشد کرده باشد که محبوبیت در گرو مقبولیت قرار گیرد. یعنی محبوبیت یک سیاستمدار زمانی افزایش می‌یابد که بتواند خدمات مورد نظر را به جامعه ارائه کند. درواقع تفاوت بزرگی که میان محبوبیت و مقبولیت وجود دارد، این است که در مقبولیت هیچ عهد پایداری میان سیاستمداران و مردم وجود ندارد. بنابراین من پرسش شما را این‌گونه اصلاح می‌کنم که یک‌سوی سیاستمدار، محبوبیت و یک‌سوی او، اداره پایدار اقتصاد قرار دارد و البته می‌دانیم که کشور ما هیچ‌گاه به صورت پایدار اداره نشده است. پایداری به این معنا که تصمیم‌گیرندگان، منابع را حفظ کرده و از حالتی به حالت دیگر تغییر دهند که منجر به افزایش بهره‌وری در اقتصاد شود. سیاستمداران ما با مصرف منابع طبیعی و مالی، محبوبیت کسب کرده‌اند و امروز مشاهده می‌شود که کشور هم از حیث منابع طبیعی و هم از نظر منابع مالی کشور دچار مشکل شده است. بنابراین اینکه چگونه ممکن است، نگرشی فراتر از دوره‌های انتخاباتی در کشور ایجاد شود، نیاز به بحث و بررسی بیشتری دارد. اینکه یک رئیس دولت تصمیم بگیرد مشاغل بیشتری را در شمول مشاغل سخت و زیان‌آور قرار دهد، ممکن است به محبوبیت او بیفزاید. یا اگر رئیس‌جمهوری در یک زمان بگوید که مثلاً آموزگاران مقطع ابتدایی، کارشان دشوار است و این گروه نیز در شمار مشاغل سخت و زیان‌آور شوند، چه اتفاقی رخ می‌دهد؟ دوره بازنشستگی کوتاه می‌شود و به عدم تعادل در صندوق بازنشستگی دامن می‌زند. یا کاهش سن بازنشستگی گروهی از زنان، همه از جمله طرح‌هایی است که در گذشته به اجرا درآمده و اکنون صندوق‌های بازنشستگی را با بحران مواجه کرده است. البته در شرایط کنونی، منبعی باقی نمانده که تصمیم‌گیرندگان آن را خرج محبوبیت خود کنند. اما باز هم می‌شود به این نوع تصمیمات اضافه کرد اما به هر حال، منبعی برای تامین آن وجود ندارد. به این ترتیب مساله مهم فعلی، فقدان مکانیسم پاسخگویی است. اکنون دولت در مقابل چه کسی پاسخگوست؟ در مقابل مردم؟ یا در مقابل مجلس؟ اما آفت انتخابات بر سر مجلس نیز سایه انداخته است و گاه به همین دلیل مشاهده می‌شود که نمایندگان مجلس نیز برای کسب محبوبیت با سرعت بیشتری نسبت به سیاستمداران حرکت می‌کنند. درنتیجه، گویی اجماع نانوشته‌ای میان همه تصمیم‌گیرندگان کشور وجود داشته که از راه‌های میانبر برای کسب محبوبیت و رای بهره گرفته‌اند. حقیقت این است که من راه‌حلی برای آنچه در پرسشتان مطرح کردید ندارم. شاید پیچیده‌ترین سوال نسل شما همین است که تکلیف ما چه می‌شود؟
فارغ از مسائلی که در مورد نحوه مواجهه سیاستمداران با اقتصاددانان مطرح است، گاه اقتصاددانان هم به این جهت که دچار اختلاف نظر هستند مورد انتقاد قرار می‌گیرند. در واقع، هنگامی که برخی سیاستمداران با این پرسش مواجه می‌شوند که چرا اقتصاددانان را مورد مشورت قرار نمی‌دهند و گوش بدهکاری به توصیه اقتصاددان‌ها ندارند، چنین استدلال می‌کنند که در میان اقتصاددان‌ها نیز اتفاق نظر وجود ندارد و صدای واحدی از آنها به گوش نمی‌رسد. آیا این اختلاف نظرها طبیعی است؟
این اختلاف نظرها وجود دارد. مباحثی که در پرسش‌های قبلی مورد اشاره قرار دادم، معطوف به تصمیم‌گیرندگان و سیاستگذاران بود. اما در سمت اقتصاددانان نیز مشکلات زیادی وجود دارد. هم کیفیت ما اقتصاددانان، متناسب با مشکلات موجود کشور نیست و هم اینکه اختلاف نظر میان ما زیاد است.
در پزشکی هم البته همین‌طور است. فرض کنید یک بیمار را نزد چندین پزشک متخصص می‌برید؛ یکی از پزشکان می‌گوید بیمار نیاز فوری به عمل جراحی دارد و نظر دیگری آن است که بیماری با چند روز بستری بیمار بهبود می‌یابد و پزشک دیگر نیز معتقد است که با دارو می‌توان بیماری را مداوا کرد. این اختلاف نظر حتی عمیق‌تر میان اقتصاددانان وجود دارد. توجه داشته باشید که علم اساساً پاسخ قطعی برای توضیح پدیده‌ها ندارد. از منظر علم اقتصاد، تصمیم‌گیرنده‌ها در سمت تقاضای علم و اقتصاددان‌ها در سمت عرضه قرار می‌گیرند. همواره گفته می‌شود اقتصاد، تقاضامحور است. به این معنا که اگر تصمیم‌گیرنده به این اصل پایبند باشد که بر مبنای علم اقتصاد سیاستگذاری کند، در نتیجه درصدد ارتقای سمت عرضه علم برمی‌آید و به عنوان مثال به تقویت دانشگاه‌ها می‌پردازد. البته در اینجا، موضوعی بحث‌برانگیز مطرح می‌شود؛ ظرف چند ده سال گذشته، تصمیم‌گیرندگان کشور که با چارچوب‌های فکری متفاوت روی کار آمدند، به دلایلی، گروهی از اقتصاددانان را به همکاری و مشورت دعوت کردند و به نظرات گروه دیگری از اقتصاددانان توجهی نشان نداده‌اند. یک تصمیم‌گیرنده اصولاً از اقتصاددانی که صرفاً برایش سخنرانی می‌کند، استقبال نمی‌کند. متاسفانه اقتصاددانانی در کشور وجود دارند که در خصوص مسائل تصمیم‌گیری، حرف مشخصی ندارند.
یا حتی حرف عملیاتی؟
توصیه‌های عملیاتی در داخل وزارتخانه‌ها مطرح می‌شود و بر این اساس از یک اقتصاددان انتظار نمی‌رود حرف عملیاتی بر زبان بیاورد. اما توصیه‌ها و راهکارها باید مشخص باشد تا تصمیم‌گیرنده به خوبی آن را درک کند. در حال حاضر اگرچه ابرچالش‌های نگران‌کننده‌ای از جمله مسائل صندوق‌های بازنشستگی، بحران آب و نظایر آن بر اقتصاد کشور سایه انداخته، اما این امیدواری وجود دارد که نسل جدید اقتصاددانان کشور، دیگر مشکلات فعلی اقتصاددانان امروز را نداشته باشند. شاید بتوان گفت حداقل در میان اقتصاددان‌های نسل جدید اگر اختلاف نظری هم وجود داشته باشد، اصول علم اقتصاد نقض نمی‌شود. اما اقتصاددانان قدیمی‌تر، اصول علم اقتصاد را نیز زیر پا می‌گذارند و حتی سرفصل‌هایی را که در دوره لیسانس اقتصاد تدریس می‌شود به چالش می‌کشند.
طی سال‌های گذشته و حتی در حال حاضر شاهد نفوذ شبه‌اقتصاددانان در عرصه سیاستگذاری بوده‌ایم. در واقع بیشترین ضربه را به اقتصاد کشور این دسته وارد آورده‌اند. به چه دلیل سیاستمداران به توصیه‌های این افراد گوش کرده‌اند؟
کاش این موضوع را به عنوان اولین سوال مطرح می‌کردید. ببینید اصولاً فرمان در ماشین تصمیم‌گیری کشور خودبه‌خود متمایل به یک‌سوی مشخص است. در واقع ذات نظام تصمیم‌گیری در کشور ما همواره پوپولیستی بوده است. حال اگر یک اقتصاددان با این رویکرد در کنار سیاستمدار قرار گیرد، فرمان ماشین با سرعت و شعاع گردش بیشتری به سمت پوپولیسم می‌چرخد. فرض کنید کنار راننده سیاست، یک اقتصاددان پوپولیست بنشیند، مدام در گوش راننده زمزمه می‌کند که زیر بار اصلاحات قیمتی نرو. باید مردم را راضی نگه داشت. به صلاح تو نیست که قیمت انرژی را اصلاح کنی. به عبارت دیگر اگر یک اقتصاددان به سیاستمدار چنین توصیه کند که تمرکز اصلی خود را بر رضایت مردم بگذارد، قیمت حامل‌های انرژی را پایین نگه دارد و قیمت ارز را تثبیت کند، به شدت نزد سیاستمدار مقبولیت پیدا می‌کند. در نقطه مقابل اگر یک اقتصاددان به کارکرد بازار اشاره کند، چندان به مذاق سیاستمدار خوش نخواهد آمد؛ چراکه اساساً سیاستمدار، بازار را رقیب خود می‌داند. در واقع سیاستمدار تمایل به دادن دستور دارد و آن را لازم‌الاجرا می‌داند. هنگامی که دستور تعیین قیمت یک کالا صادر می‌شود و در عمل این قیمت جهش کرده و به اصطلاح از دستور تبعیت نمی‌کند، سیاستمدار آن را به مثابه تضعیف خود حساب می‌کند. بنابراین در اینجا ما با یک عدم تقارن مواجه هستیم.
ممکن است سیاستمداری دستور دهد که قیمت کالایی در محدوده قیمتی مشخص قرار گیرد؛ اما هنگامی که قیمت این کالا دچار جهش می‌شود، سیاستمدار از خود می‌پرسد که پس من چه نقشی در تعیین این قیمت دارم؟ در این صورت ممکن است چنین احساس کند که افزایش قیمت این کالا او را تضعیف می‌کند. حال، اگر اقتصاددانی از منظر مکانیسم بازار به مساله بنگرد و توصیه‌هایی را مطرح کند، گویی این اقتصاددان نیز درصدد تضعیف این سیاستمدار برآمده است. چراکه توصیه‌هایی را برای تقویت نهادی مطرح کرده که تصمیم‌گیرنده با آن در چالش است. اما اگر فردی اعلام کند این بازار در اقتصاد غرب کارکرد دارد و در ایران کارایی ندارد و دولت باید تصمیم‌گیرنده باشد، سیاستمدار استقبال می‌کند. بنابراین این افراد با ضریب فزاینده بسیار بزرگی نسبت به اقتصاددانان گروه دوم روی سیاستگذاری‌ها اثر می‌گذارند. ما به یک‌صدم و دوصدم اثرگذاری راضی هستیم که بتوانیم اثری روی تصمیمات بگذاریم. اما اثرگذاری این گروه می‌تواند بسیار بیشتر باشد. منتها خوش‌شانسی اقتصاد کشور تا امروز این بوده که سیاستمداران تا حدودی دست این افراد را خوانده‌اند. سیاستمداران متوجه شده‌اند که این گروه بیش از آنکه راه‌حلی ارائه کنند، فقط هشدار می‌دهند. در واقع به دلیل تکرار این هشدارها، سیاستمداران نیز چندان وقعی به آنها نمی‌نهند. سیاستمدار ممکن است برخی از اقتصاددانان را که معمولاً راهکاری ارائه می‌کنند و بیش از سایرین در معرض انتقاد هستند از عرصه تصمیم‌سازی کنار بگذارند. اما وقتی از اقتصاددانان منتقد راهکاری مطالبه می‌کنند، پاسخ درخوری دریافت نمی‌کنند.
با این توضیحات به نظر شما آداب صحیح سیاستگذاری باید چگونه باشد؟ به عبارت دیگر، سیاستگذاری صحیح دارای چه مختصاتی است؟
سیاستگذاری اقتصادی را سیاستمدار انجام می‌دهد و نه اقتصاددان. بنابراین آداب سیاستگذاری نیز از آداب سیاست‌ورزی استخراج می‌شود. همان‌گونه که اشاره کردم حوزه‌های پزشکی، مهندسی و نظایر آن دارای یک حریم تخصصی است؛ حال آنکه سیاست از این قاعده مستثنی به نظر می‌رسد. در حقیقت سیاست حرفه‌ای است که تخصصی لازم ندارد و متاسفانه این عارضه در همه کشورها نیز وجود دارد. به یکباره شخصی، در راس هرم تصمیم‌گیری قرار می‌گیرد که فاقد ویژگی‌های خاص این جایگاه است. وقتی در خانه‌ای، لوله آب دچار ترکیدگی می‌شود، صاحب‌خانه به دنبال لوله‌کش یا تعمیرکار تاسیسات می‌رود و نه شخصی با تخصص دیگری. اما گویی برای فردی که قرار است در راس سیاست قرار گیرد، ویژگی مشخصی تعریف نشده است یا برای فردی که نامزد ریاست‌جمهوری می‌شود،چنین قاعده‌ای وجود ندارد. در نتیجه فرد منتخب، آداب خاص خود در تصمیم‌گیری را به همراه می‌آورد. شما نمی‌توانید شیوه سیاست‌ورزی ترامپ و اوباما را یکسان در نظر بگیرید. در واقع سیاستمدار متخصص نیست؛ بلکه در جلب رای و نظر جامعه تبحر دارد. به عبارت دیگر او مهارت دارد اما فاقد دانش کافی و لازم است. میزان پذیرش این واقعیت در میان عموم، درجه توسعه‌یافتگی یک کشور را مشخص می‌کند. در کشورهای توسعه‌یافته، علومی نظیر اقتصاد، روابط بین‌الملل، حقوق و جامعه‌شناسی که به منظور اداره کشور کاربرد دارند، غلظت بسیاری حول نظام تصمیم‌گیری این کشورها ایجاد کرده‌اند که دامنه نوسانات سیاستگذار را محدود می‌کند. اتفاقی که در ایران عموماً رخ نمی‌دهد. به عنوان نمونه در کشوری مانند آمریکا به یکباره فردی به نام دونالد ترامپ، اداره دولت را بر عهده می‌گیرد که با گذشت زمان، ترکیبی از دانش‌هایی که او را احاطه کرده، نوسانات سیاست‌ورزی او را مهار می‌کند. با مرور اظهارات ترامپ در مقاطع مختلف از جمله زمان انتخابات، بدو کار و پس از آن، به راحتی می‌توان تغییر در سخنان او را مشاهده کرد.
به نظر می‌رسد هرچه اظهارات شفاف باشد، مطالبات سیاستگذاری از لایه‌های زیرین بیشتر تقویت شود. در این صورت، احتمال اتخاذ تصمیمات نادرست اقتصادی کمتر می‌شود و تصمیمات صحیح جای آن را می‌گیرد. من می‌توانم بگویم که در کشور ما هیچ‌گاه علم اقتصاد به عنوان یک تخصص رسمی در تصمیم‌گیری‌های اقتصادی مطرح نبوده است و ما مسیری طولانی و شاید طبیعی برای رسیدن به این موقعیت در پیش داریم. این شرایط مانند آن است که برای مداوای یک بیماری با پزشک مشورت شود اما در نهایت تصمیم پایانی را بستگان بیمار بگیرند. به عنوان مثال درباره مساله مهمی همچون نرخ ارز، همواره کسانی تعیین‌کننده بوده‌اند که اساساً یک واحد از دروس پایه اقتصاد را هم نگذرانده‌اند؛ نظراتی که متاسفانه تعیین‌کننده نیز بوده است. این یک واقعیت است که باید به تدریجی بودن اصلاح آن توجه کرد و بیهوده به جنگ آن نرفت.
