اقتصاددانان یاری کنند
اصلاح سیاستگذاری اقتصادی با چه موانعی مواجه است؟
سیاستگذاری اقتصادی در ایران در موارد اساسی، دچار تناقض در اهداف یا تعلل در تصمیم‌گیری است که نمونه‌هایی از آن را در سیاست‌های بازار انرژی، پرداخت یارانه نقدی، سیاست‌های ارزی، سیاست‌های بخش کشاورزی، تعامل با اقتصاد جهانی و سیاست‌های تجاری می‌توان مشاهده کرد. در نتیجه چندین دهه سیاستگذاری مبتنی بر تخلیه منابع زیرزمینی و توزیع منابع اقتصاد و مصرف بیش از تولید، عدم‌تعادل‌های بزرگی در اقتصاد شکل گرفته است که ادامه این روند قابل دوام نیست.
سیاستگذاری اقتصادی در ایران در موارد اساسی، دچار تناقض در اهداف یا تعلل در تصمیم‌گیری است که نمونه‌هایی از آن را در سیاست‌های بازار انرژی، پرداخت یارانه نقدی، سیاست‌های ارزی، سیاست‌های بخش کشاورزی، تعامل با اقتصاد جهانی و سیاست‌های تجاری می‌توان مشاهده کرد. در نتیجه چندین دهه سیاستگذاری مبتنی بر تخلیه منابع زیرزمینی و توزیع منابع اقتصاد و مصرف بیش از تولید، عدم‌تعادل‌های بزرگی در اقتصاد شکل گرفته است که ادامه این روند قابل دوام نیست؛ اقتصاد در وضعیت ناپایداری قرار دارد و برای تغییر شرایط، لازم است نگاه دولت و به تبع آن مسیر اقتصاد تغییر کند. حال آنکه، تغییر مسیر اقتصاد، نیاز به تصمیم‌های بزرگ و تعیین‌کننده دارد. به طور خاص، سیاستگذاری در حوزه‌هایی مانند سیاست‌های حمایتی دولت، بازار انرژی، سرمایه‌گذاری خارجی، سیاست‌های تجاری، نظام بانکی کشور، کارکرد بخش خصوصی و مالکیت بخش عمومی در اقتصاد کشور، نیازمند تغییرات اساسی است. با وجود آشکار شدن نشانه‌هایی از عدم تعادل‌های بزرگ در کشور، از جمله کسری بودجه فزاینده دولت، بدهی‌های انباشته و فزاینده بخش عمومی، شکاف منابع و مصارف ارزی، کاهش ذخایر زیرزمینی آب و آلودگی غیرقابل مهار هوا، همچنان سیاست‌های اقتصادی بر سیاق گذشته خود پیش می‌روند و حتی با وجود تغییر دولت‌ها، نشانی از عزم در اصلاح سیاست‌ها دیده نمی‌شود. عوامل متعددی مانع اتخاذ تصمیم‌های بزرگ در اصلاح سیاست‌های اقتصادی و تغییر مسیر اقتصاد شده است که مهم‌ترین آنها عبارتند از:
بخشی‌نگری و جزئی‌نگری
بخشی‌نگری و جزئی‌نگری در سیاستگذاری‌های اقتصادی و هدف‌گذاری‌های بخشی بدون توجه به آثار کلان و عوارض جانبی سیاست‌ها، یکی از عواملی است که اثربخشی سیاست‌های اقتصادی را کاهش می‌دهد یا حتی ممکن است نتایجی بر ضد اهداف اصلی به بار نشاند. بخشی‌نگری و غفلت از آثار کلان سیاست‌ها در حوزه‌هایی مانند حمایت از بنگاه‌های صنعتی، سیاست‌های بازار کار، موانع تجاری، سرکوب نرخ ارز، پرداخت یارانه، حمایت از کشاورزی، رونق بخشی به بازار مسکن و نظایر آن، به بهانه حمایت از یک بخش اقتصاد، هزینه‌های بسیاری را بر کل اقتصاد تحمیل کرده است. چه‌بسا یک سیاست اقتصادی، با نگاهی بخشی و جزئی، سیاستی موجه و مفید جلوه کند؛ اما همان سیاست، با احتساب عوارض و آثار جانبی و هزینه‌هایی که برای سایر بخش‌ها و کل اقتصاد دارد، سیاستی مخرب و غیرموجه محسوب شود.
تعارض منافع و فشار گروه‌های ذی‌نفع
در مواردی، تعارض منافع سیاستگذاران و تصمیم‌گیرندگان یا فشار گروه‌های ذی‌نفع، از جمله مهم‌ترین موانع اصلاح سیاست‌های اقتصادی بوده است. هرگونه اصلاح در سیاست‌های اقتصادی جاری، به‌رغم منافع بلندمدت آن برای کل جامعه، ممکن است بر ضد منافع تصمیم‌گیرندگان یا به زیان منافع برخی گروه‌های ذی‌نفع باشد. به عنوان نمونه کاهش انحصارات، کاهش موانع تجاری، تک‌نرخی و شناور کردن نرخ ارز، اصلاح سیاست‌های حمایتی، افزایش شفافیت مالی و اصلاح نظام بانکی اگرچه به نفع کل جامعه تلقی می‌شود؛ اما به طور جدی، منافع برخی افراد و گروه‌های تاثیرگذار را کاهش خواهد داد. در چنین شرایطی، فشار افراد ذی‌نفع می‌تواند روند اصلاحات اقتصادی را دچار مشکل کند یا اساساً مسیر آن را تغییر دهد.
ضعف توان اجرایی
نمونه‌هایی را می‌توان یافت که برنامه‌ها و سیاست‌های اقتصادی، بی‌آنکه مانع یا معارضی در اجرا داشته باشند، صرفاً به علت ضعف دستگاه اجرایی مسوول، در مرحله اجرا متوقف شده‌اند یا به شکل موثری اجرا نشده‌اند. از جمله این برنامه‌ها و سیاست‌ها، بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، اصلاح بازار انرژی و تک‌نرخی کردن ارز است که حداقل بخشی از ناکامی آنها، ناشی از ضعف در اجرا و محدودیت توان اجرایی دستگاه متولی بوده است.
ضعف دانش شناسایی و سیاستگذاری
شناسایی چالش‌ها و مشکلات اقتصاد کشور و تدوین سیاست‌ها و برنامه‌هایی برای حل آن چالش‌ها، در گام نخست نیازمند در اختیار داشتن دانش کافی برای شناخت مساله و توانایی کافی برای تدوین سیاست مناسب است که بهره‌گیری از این امکان نیز نیازمند دارا بودن ظرفیت و امکانات کارشناسی و مطالعاتی مناسب در نهادهای سیاستگذاری و اجرایی کشور است. به‌رغم وجود بدنه کارشناسی حجیم دستگاه‌های اجرایی و وجود موسسات پژوهشی و مراکز تحقیقاتی متعدد وابسته به دستگاه‌های اجرایی، در مورد اغلب چالش‌های اصلی اقتصاد، مطالعات قابل اتکایی برای حل چالش‌ها وجود ندارد. اغلب، طرح‌های پژوهشی متعدد با اعتبارات هنگفت در مراکز تحقیقاتی وابسته به دستگاه‌های اجرایی به تصویب می‌رسد یا به مراکز دانشگاهی برون‌سپاری می‌شود، اما در نهایت یا طرح پژوهشی به اتمام نمی‌رسد یا طرح پژوهشی به اتمام‌رسیده به دلیل انتخاب مجری نامناسب یا عدم نظارت بر اجرای طرح، فاقد کیفیت و قابلیت اجرا بوده و بدون استفاده می‌ماند. در مواردی هم، طرح‌های پژوهشی اساساً با هدف توزیع رانت و به عنوان یک امتیاز ویژه برون‌سپاری می‌شود یا به عنوان یک راهکار قانونی، برای ترمیم جبران خدمت کارکنان آن دستگاه، به اجرا درمی‌آید. در خصوص بسیاری از چالش‌ها و معضلات پیچیده اقتصاد کشور، به‌رغم هزینه‌های پژوهشی کلان و اجرای طرح‌های مطالعاتی متعدد در دستگاه‌های اجرایی، به‌ندرت می‌توان یک طرح پژوهشی مشتمل بر آسیب‌شناسی مسائل و توصیه‌های سیاستی و برنامه‌های عملیاتی قابل اتکا و قابل اجرا یافت. باید گفت، کمبود مراکز مطالعاتی معتبر و پیشرو در زمینه تدوین سیاست‌های کلان اقتصادی و از سوی دیگر ناکارآمدی نظام آماری کشور، احتمال خطا در تدوین راهبردها و سیاستگذاری اقتصادی را افزایش و احتمال موفقیت در اصلاحات اقتصادی را کاهش داده است. در اغلب کشورهای توسعه‌یافته، هر یک از دستگاه‌های سیاستگذاری و اجرایی، از پشتیبانی اندیشکده‌ها و مراکز مطالعاتی مستقل یا وابسته به دولت یا از پشتیبانی اقتصاددانان و همکاری دانشگاه‌ها، برخوردارند.
♦ نقش اقتصاددانان در تغییر مسیر اقتصاد
تردیدی در ضرورت تغییر مسیر اقتصاد و بازنگری در بسیاری از سیاست‌های اقتصادی وجود ندارد و طبیعتاً گام نخست تغییر مسیر اقتصاد و اصلاح سیاست‌ها نیز اراده سیاستمداران نسبت به تغییر مسیر اقتصاد و مطالبه توده مردم و همچنین نخبگان جامعه نسبت به اصلاحات اقتصادی است. با این حال، جدای از مسوولیتی که بر عهده سیاستگذاران و مدیران اجرایی و نخبگان جامعه قرار دارد، به طور اخص، نقش مهمی نیز بر دوش اقتصاددانان کشور است.
همان‌طور که گفته شد، سیاستگذاری اقتصادی در کشور با چالش‌های مختلفی مواجه است و قاعدتاً نباید انتظار داشت حل تمامی این چالش‌ها بر عهده اقتصاددانان باشد؛ اما می‌توان انتظار داشت اقتصاددانان در جبران ضعف شناخت چالش‌ها و تدوین سیاست‌ها، به یاری دولت بشتابند. نقش اقتصاددانان در تحولات اقتصادی و تاثیرگذاری آنان در تغییر مسیر اقتصاد، از ابعاد مختلفی برخوردار است.
بعد اول، نقش اقتصاددانان در شناسایی چالش‌ها و آسیب‌شناسی سیاست‌هاست. در بسیاری از موارد، شناخت و تحلیل مسائل و چالش‌های اقتصاد ایران و آسیب‌شناسی سیاست‌های جاری، به ظرفیتی نیاز دارد که فراتر از ظرفیت بدنه کارشناسی دستگاه‌های اجرایی و سیاستگذاری کشور است. در اینجا به دانش و ظرفیت علمی اقتصاددانان نیاز جدی و مبرم وجود دارد. اقتصاددانان می‌توانند نقشی تعیین‌کننده و تاثیرگذار در شناخت چالش‌ها و مسائل اقتصاد و کمک به تغییر مسیر اقتصاد داشته باشند. این مساله مشروط به آن است که اقتصاددانان کشور در کنار مطالعات نظری خود، حاضر باشند بخشی از ظرفیت خود را صرف شناخت عمیق و عینی از ساختارها و پیچیدگی‌های اقتصاد ایران و همچنین شناخت کافی از نواقص سیاستگذاری در کشور کنند. بررسی عناوین و محتوای اغلب مقاله‌ها، طرح‌های پژوهشی و رساله‌هایی که توسط اقتصاددانان کشور تهیه یا هدایت می‌شود نشان می‌دهد که به ندرت می‌توان مطالعه‌ای یافت که مبتنی بر شناخت عمیق و عینی از مسائل و چالش‌های پیچیده اقتصاد ایران و مبتنی بر اطلاعات دست اول و دقیق باشد. در مطالعات دانشگاهی، کمتر موردی را می‌توان یافت که سیاست‌های اقتصادی کشور را عمیقاً به چالش بکشد یا راه‌حل‌هایی مناسب و قابل اجرا برای سیاستگذاری ارائه دهد. از طرف دیگر، بین مطالعات آکادمیک و مطالعات معطوف به سیاستگذاری، تفاوت‌هایی وجود دارد که درک این تفاوت‌ها در میزان تاثیرگذاری اقتصاددانان در سیاستگذاری‌ها، تعیین‌کننده خواهد بود. مطالعات مورد نیاز برای تدوین راهبردها و سیاست‌های اقتصادی، باید ضمن برخورداری از پایه و استحکام علمی، به اندازه کافی برخوردار از شناخت عمیق از ساختارها و چالش‌های اقتصاد ایران نیز باشد. از سوی دیگر، مطالعاتی که قرار است پشتوانه سیاستگذاری و تدوین راهبردهای اقتصادی قرار بگیرند لازم است که به اندازه کافی مبتنی بر آمار و اطلاعات دقیق و دست اول باشند. در نهایت، مطالعاتی می‌تواند در سیاستگذاری مورد استفاده قرار بگیرند که از جامعیت کافی برخوردار بوده و تا حد امکان، آثار کلان و عوارض جانبی سیاست‌های توصیه‌شده را نیز مورد بررسی قرار داده باشند.
تاثیرگذاری اقتصاددانان در سیاستگذاری و تبدیل دانش آنان به سیاست‌ها و راهبردهای اقتصادی، به یک بستر عملیاتی نیاز دارد. در این زمینه تجربه سایر کشورها نشان می‌دهد، اندیشکده‌ها و مراکز مطالعاتی وابسته به نهادهای دولتی نقشی بسیار تعیین‌کننده در تدوین راهبردهای بلندمدت و سیاستگذاری‌های اقتصادی دارند. در برخی کشورها، قدمت تعدادی از این اندیشکده‌های دولتی به بیش از یک قرن می‌رسد و اقتصاددانان و اندیشمندان سرشناس و حتی برخی برندگان جوایز نوبل اقتصاد نیز در این مراکز حضور دارند. تفاوت حوزه‌های مطالعاتی و پژوهشی این‌گونه مراکز با دانشگاه‌ها عموماً در آن است که این مراکز بر مطالعات و پژوهش‌هایی متمرکز می‌شوند که نتایج آن مستقیماً قابل استفاده در تدوین راهبردهای بلندمدت یا تدوین سیاست‌های اقتصادی است. از سوی دیگر این‌گونه مراکز نقش مهمی در آسیب‌شناسی سیاست‌ها و پایش عملکرد اقتصاد و ارائه مشاوره و راهکار به دولت و دستگاه‌های متبوع خود دارند.
در کشور ما، تعداد زیادی مرکز تحقیقات و موسسات مطالعاتی وابسته به نهادهای دولتی و قانونگذاری و سایر نهادهای سیاستگذاری وجود دارند. برخی از این اندیشکده‌ها و مراکز مطالعاتی وابسته به نهادهای سیاستگذاری و اجرایی، به‌رغم برخورداری از حمایت‌ها و امکانات مالی گسترده، در عمل نتوانسته‌اند نقشی موثر در تدوین راهبردهای بلندمدت و آسیب‌شناسی سیاست‌ها و ارتقای کیفیت سیاستگذاری اقتصادی داشته باشند. از جمله علل ناکامی این‌گونه مراکز، به کارگیری رجال سیاسی یا مدیران اجرایی به جای اقتصاددانان و اندیشمندان در راس این مراکز و همچنین جذب طیف‌های محدودی از اقتصاددانان هم‌فکر و در نهایت محدود ماندن توان علمی اغلب این مراکز مطالعاتی است.
البته در موارد محدودی هم که با جذب اقتصاددانان شاخص، ظرفیت علمی مناسبی در برخی از این موسسات و پژوهشکده‌ها ایجاد شده است، به علت عدم استقبال دستگاه‌های سیاستگذاری از نتایج مطالعات این مراکز و همچنین به علت محدودیت‌های مالی و اجرایی یا بی‌ثباتی مدیریتی در برخی از این مراکز، عملاً از میزان اثرگذاری آنها کاسته شده است.
یکی از شیوه‌هایی که می‌تواند ظرفیت علمی اقتصاددانان را به شکلی موثر در خدمت تدوین راهبردهای بلندمدت و اصلاح سیاست‌های اقتصادی و بهبود حکمرانی در کشور قرار دهد، فراهم کردن انگیزه و زمینه حضور اقتصاددانان در اندیشکده‌ها و مراکز مطالعاتی وابسته به نهادهای سیاستگذاری و اجرایی کشور است. مشارکت اقتصاددانان، مستلزم احساس نیاز دستگاه‌های اصلی سیاستگذاری و اجرایی کشور نسبت به جذب مشارکت اقتصاددانان در سیاستگذاری‌هاست.
نقش اقتصاددانان در تغییر مسیر اقتصاد، بعد دیگری نیز دارد. نقش مهم دیگری که اقتصاددانان می‌توانند بر عهده بگیرند، تلاش برای قانع کردن سیاستمداران نسبت به ضرورت اصلاحات اقتصادی و همچنین همراه کردن جامعه با اصلاحات اقتصادی است. بسیاری از اصلاحات اقتصادی، منافعی در بلندمدت و هزینه‌هایی در کوتاه‌مدت دارد و لذا همراهی و پذیرش جامعه، در پیشبرد و موفقیت این اصلاحات تعیین‌کننده خواهد بود.
در نهایت، اقدام موثر دیگری که از دولت انتظار می‌رود آن است که با تثبیت و تقویت جایگاه اقتصاددانان مستقل در شوراهای عالی و ستادهای تصمیم‌گیری و سیاستگذاری کلان، زمینه بهبود کیفیت و جامعیت سیاست‌های اقتصادی را فراهم کند.
