چرخ‌دنده‌هایی که با هم نمی‌چرخند
بررسی چرخه یادگیری تصمیمات اخیر برای سیاستگذاران در گفت‌وگو با مسعود نیلی
مسعود نیلی، اقتصاددان، در تشریح نارسایی‌های نظام تصمیم‌گیری می‌گوید: نظام تصمیم‌گیری ما بسیار پیچیده است، با لایه‌های مختلف که هر کدام از این لایه‌ها اهداف و ملاحظات متفاوتی را مدنظر دارند و این اهداف و ملاحظات نوعاً با هم قابل جمع نیستند. به این معنی که ممکن است برای یک تصمیم مشخص در سطح یک وزارتخانه یک نوع جمع‌بندی انجام شود، سپس در سطوح بالاتر، همان تصمیم صورتی دیگر پیدا کند.
مسعود نیلی، اقتصاددان، در تشریح نارسایی‌های نظام تصمیم‌گیری می‌گوید: نظام تصمیم‌گیری ما بسیار پیچیده است، با لایه‌های مختلف که هر کدام از این لایه‌ها اهداف و ملاحظات متفاوتی را مدنظر دارند و این اهداف و ملاحظات نوعاً با هم قابل جمع نیستند. به این معنی که ممکن است برای یک تصمیم مشخص در سطح یک وزارتخانه یک نوع جمع‌بندی انجام شود، سپس در سطوح بالاتر، همان تصمیم صورتی دیگر پیدا کند. او معتقد است که با وجود دستیابی توان کارشناسی کشور به بلوغ نسبی، رشد دانش در کشور و به‌خصوص رشدی که در حوزه دانش اقتصادی ظرف دو دهه گذشته داشته‌ایم، در نظام تصمیم‌گیری و نظام اداری کشور، محلی از اعراب نداشته است. در نتیجه ما امروز با چرخ‌دنده‌هایی مواجه‌ایم که با هم نمی‌چرخند. به گفته نیلی، آنچه از سالیان گذشته تا امروز برای ما مشکل ایجاد کرده فقدان انسجام تحلیلی در نظام تصمیم‌گیری کشور است و الان که جریان درآمدی نفت کم‌رنگ شده، این مشکلات به صورت آشکار خود را نشان می‌دهند.
♦♦♦
شاید تا چند دهه پیش دانش اقتصادی در ایران به مرحله‌ای نرسیده بود که سیاستگذار بتواند با اتکا به آن مشکلات و چالش‌های اقتصادی کشور را تبیین و برای آنها چاره‌اندیشی کند. اما در سال‌های اخیر دانش اقتصادی و سطح علمی اقتصاددانان ایرانی به حدی رشد کرده که سیاستگذار می‌تواند با اتکا به آن برای مشکلات کشور چاره‌اندیشی کند. به‌طور مشخص در سال‌های گذشته شما با طرح مساله ابرچالش‌های اقتصادی اصلی‌ترین مشکلات کشور را تبیین و طبقه‌بندی کردید و با تقسیم آنها در قالب شش ابرچالش آب، محیط‌زیست، صندوق‌های بازنشستگی، بودجه دولت، نظام بانکی و بیکاری، هشدار دادید که اگر فکری برای حل و فصل آنها در زمین سیاستگذاری اقتصادی نشود، تبدیل به مسائل امنیت ملی می‌شوند. متاسفانه پیش‌بینی‌های شما درست از کار درآمده و تصمیم‌گیری برای دست‌کم دو ابرچالش از زمین سیاستگذاری اقتصادی خارج شده است. سیاستگذار چه عمدی دارد که به نظرات اقتصاددانان توجه نمی‌کند؟
بخشی از این مساله ناشی از ویژگی‌های خاص نظام تصمیم‌گیری در کشور ماست. نظام تصمیم‌گیری ما بسیار پیچیده است، با لایه‌های مختلف که هر کدام از این لایه‌ها اهداف و ملاحظات متفاوتی را مدنظر دارند و این اهداف و ملاحظات نوعاً با هم قابل جمع نیستند. به این معنی که ممکن است برای یک تصمیم مشخص در سطح یک وزارتخانه یک نوع جمع‌بندی انجام شود، سپس در سطوح بالاتر، همان تصمیم صورتی دیگر پیدا کند. در نظام تصمیم‌گیری ما امور از نظر گردش اطلاعات و تصمیمات کارشناسی خیلی سخت به گردش درمی‌آید. وقتی مساله‌ای پدیدار می‌شود یا مشکلی به وجود می‌آید و عواقب آن ظاهر می‌شود، همه وارد میدان می‌شوند. انتظار افکار عمومی هم این است که همه اظهار نظر کرده و موضع خود را درباره مشکلی که به وجود آمده مشخص کنند. اما متاسفانه چنین انتظار و مشارکتی قبل از بروز مساله شکل نمی‌گیرد، حتی برعکس؛ اغلب اوقات همه ترجیح می‌دهند کمتر مشارکت داشته باشند تا مسوولیت‌ها توزیع شود. چون نمی‌توانند حدس بزنند مشارکت در آن تصمیم بعداً ممکن است چه آثار و عواقبی داشته باشد.
با این توضیح مشکل اصلی را ناشی از نارسایی‌هایی می‌دانم که در نظام تصمیم‌گیری ما وجود دارد. درست است که ما در حال حاضر از نظر توان کارشناسی به بلوغ نسبی رسیده‌ایم، اما برای اثرگذاری نیازمند انسجامی مشابه در نظام تصمیم‌گیری هستیم که بتواند مقدمات و نتیجه‌گیری‌هایی را که در یک بررسی کارشناسی صورت گرفته، با حفظ هویت اولیه خود هضم کند. وقتی هضم تصمیمات کارشناسی در نظام تصمیم‌گیری ممکن نباشد، نتیجه هر بررسی و تلاش کارشناسان در عمل به صورت تصمیماتی درمی‌آید که نه‌تنها برای هیچ‌کدام از کسانی که پیشنهاد اولیه را مطرح کرده‌اند که حتی برای کسانی که می‌خواهند آن را اجرا کنند هم مورد قبول نیست. در این وضعیت، خروجی نظام تصمیم‌گیری نیز به‌درستی برای مردم توضیح داده نمی‌شود چون هر کسی که می‌خواهد آن را توضیح دهد، خود احتمالاً با بخشی از آن تصمیم موافق نیست و در نتیجه اقناع عمومی نیز به‌درستی صورت نمی‌گیرد. از سوی دیگر چون در تصمیم‌گیری انسجام وجود نداشته، در مرحله اجرا نیز این فقدان انسجام خود را به صورت نارسایی‌های اجرایی نشان می‌دهد. همه اینها ناشی از این است که رشد دانش در کشور و به‌خصوص رشدی که در حوزه دانش اقتصادی ظرف دو دهه گذشته داشته‌ایم، در نظام تصمیم‌گیری و نظام اداری کشور، محلی از اعراب نداشته است. حتی می‌توان گفت نه‌تنها در این عرصه رشدی متناسب با رشد دانش اقتصادی محقق نشده، بلکه در جهت عکس هم حرکت شده است. در نتیجه ما امروز با چرخ‌دنده‌هایی مواجه‌ایم که با هم نمی‌چرخند.
شما بارها درباره امنیتی شدن ابرچالش‌های اقتصادی در صورت مهار نشدن آنها در زمین اقتصاد هشدار داده بودید، وقایع اخیر نشان داد که امنیتی شدن ابرچالش‌های بیکاری و کسری بودجه حتی زودتر از پیش‌بینی شما به وقوع پیوسته است. اخیراً وزارت اطلاعات در گزارشی رسماً تایید کرده که اغلب دستگیرشدگان حوادث اخیر جوانان بیکار یا کم‌درآمد هستند. اگر فکر می‌کنید هنوز برای مهار این ابرچالش‌ها راه‌حلی در زمین اقتصاد باقی مانده، به نظر شما در کوتاه‌مدت و بلندمدت چه راه‌حلی داریم؟
مساله بسیار مهم این است که اقتصاد ما از نظر معیار درآمد سرانه از سال 1387 تاکنون دچار نوعی توقف و سکون شده است یعنی طی بیش از یک دهه، جدا از نوسان‌هایی که در سال‌هایی به صورت افت زیاد و در سال‌هایی به صورت افزایش شدید رخ داده، برآیند کلی، نوعی توقف را نشان می‌دهد و حتی به احتمال بسیار زیاد، ما در سال جاری از نظر درآمد سرانه نسبت به 10 سال قبل، در نقطه پایین‌تری نیز قرار گرفته‌ایم. معنای این وضعیت این است که چیزی به درآمد متوسط جامعه ما اضافه نشده است. این در شرایطی است که در حال حاضر نابرابری به مقداری نسبتاً قابل توجه در اقتصاد ما وجود دارد. بنابراین قشر کم‌درآمد جامعه مدت زیادی است که تحت فشار درآمدی قرار دارد. اگر عملکرد اقتصاد متفاوت بود و اقتصاد رشد می‌کرد، حتی با حفظ نابرابری، وضعیت درآمدی قشر کم‌درآمد جامعه نیز در طول زمان بهبود پیدا می‌کرد. اما در حال حاضر کم‌درآمدی اقشاری از جامعه در کنار بیکاری اقشاری دیگر باعث شکل‌گیری این شرایط خطیر و آسیب‌پذیر شده است. وقتی دولت به لحاظ منابع تحت فشار است و نمی‌تواند خدمات حمایتی خود را از نظر آموزش، سلامت، بیمه و... به نحو موثری به مردم ارائه کند، فشار بیشتری به این اقشار وارد می‌شود. به هر حال دولت‌ها در ایران برای سال‌های طولانی بخشی از هزینه‌های مردم را از طریق بودجه‌های سالانه تامین کرده‌اند. وقتی دولت دیگر نتواند این هزینه‌ها را تامین کند، اقشاری از مردم که به دلیل توقف رشد اقتصادی تحت فشار درآمدی قرار دارند، تحت فشار بیشتری قرار می‌گیرند و برای آنها مشکلات جدی پیش می‌آید. در واقع تنگدستی و تضعیف توان مالی دولت در کاهش محسوس کیفیت خدماتی که ارائه می‌کند منعکس می‌شود. اگر دولت به دلیل کاهش توان مالی نتواند از عهده ادامه ارائه این خدمات برآید، طبیعتاً فشار بر اقشار کم‌درآمد به حد نگران‌کننده‌ای بیشتر می‌شود.
آقای دکتر تلاش ما این است که به‌طور مشخص روی هشدارهایی که اقتصاددانان در فواصل مختلف مطرح کرده‌اند، متمرکز شویم. به‌طور مشخص از شما و طیفی از اقتصاددانان هم‌فکر شما در فواصل مختلف هشدارهایی خطاب به سیاستگذار شنیده‌ایم که متاسفانه به گوش گرفته نشده. مثلاً شما تیرماه سال 1396 هشدار دادید که دولت دوازدهم آخرین مرز برای مهار چالش‌ها در حوزه اقتصاد است. امروز که به نظر می‌رسد در حال عبور از این مرز هستیم، چه باید کرد؟ شما همواره بر ضرورت اجماع بر سر سیاست‌های اقتصادی تاکید کرده‌اید. آیا هنوز شانسی برای مهار ابرچالش‌ها از طریق اجماع قائل هستید؟
من همیشه گفته‌ام که در اقتصاد نه بن‌بست وجود دارد نه معجزه. به این معنی که در هر شرایطی نه این‌گونه است که بگوییم راه کاملاً بسته شده و نه این‌گونه است که فکر کنیم می‌شود با اقداماتی معجزه‌آسا مشکلات را حل کرد. البته طبیعتاً هرچه انباشت مشکلات بیشتر شود، راه‌حل‌ها هم سخت‌تر خواهد بود. در شرایط فعلی مساله اصلی، موضوع تفرق تحلیلی در سطوح مختلف نظام تصمیم‌گیری کشور است که در ابتدای بحث به آن اشاره کردم. نظام تصمیم‌گیری کشور نباید دچار تفرق تحلیلی باشد. کسانی که بیرون از سیستم تصمیم‌گیری هستند می‌توانند با اولویت‌ها و تحلیل‌های کاملاً متفاوت، درباره چرایی بروز مسائل و روش حل آنها نظرات مختلفی داشته باشند و در محافل عمومی ابراز کنند؛ اما وجود چنین وضعیتی در درون نظام تصمیم‌گیری سم مهلک است. اینکه نظام تصمیم‌گیری دچار تفرق تحلیلی باشد و مسوولان کشور در سطوح اصلی و مهم تحلیل‌های متفاوتی از شرایط داشته باشند، مانع از آن می‌شود که تصمیمی درست به گردش دربیاید و اجزای مختلف نظام تصمیم‌گیری و اجرایی هر کدام در جای خود نقشی را برای اجرای آن تصمیم ایفا کنند تا برآیند این مشارکت به نتیجه مدنظر منتهی شود. آنچه از سالیان گذشته تا امروز برای ما مشکل ایجاد کرده فقدان انسجام تحلیلی در نظام تصمیم‌گیری کشور است. البته در سال‌های گذشته همیشه یک جریان درآمدی نفت در حدی که نگذارد نقاط ضعف نارسایی‌های نظام تصمیم‌گیری خود را نشان دهد، برقرار بوده است. این جریان با فراهم کردن منابعی برای بودجه، تامین ارز برای اقتصاد، واردات مواد اولیه و بر اساس آن افزایش تولید درواقع نقاط ضعف نظام تصمیم‌گیری را پوشانده است. اما الان که جریان درآمدی نفت کم‌رنگ شده، این مشکلات به صورت آشکار خود را نشان می‌دهند. در این شرایط آنچه بسیار اهمیت دارد این است که نظام تصمیم‌گیری ما بتواند به صورت یکدست ابزارهای سیاستگذاری را فعال کند.
در شرایط فعلی یکی از توجیهات سیاستمداران برای بی‌توجهی به مبانی علمی و هشدارهای کارشناسی در تصمیمات اقتصادی، قرار داشتن کشور در وضعیت تحریم است. البته این بیشتر یک توجیه است اما سوالی که مطرح می‌شود این است که چرا سیاستگذار در شرایط نسبتاً مناسب‌تر گذشته از اتخاذ تصمیمات درست خودداری کرد که امروز خود را ناچار از اخذ تصمیمات غلط و غیرعلمی ببینند؟
بخش قابل توجهی از گشایش‌هایی که در سال‌های گذشته از نظر منابع داشته‌ایم مربوط به دوره‌هایی بوده که قیمت نفت به سطح بالایی رسیده و در نتیجه منابعی به صورت خدادادی در اختیار تصمیم‌گیرندگان اقتصادی ما قرار گرفته است. زمانی که این منابع به وفور در اختیار تصمیم‌گیران قرار می‌گیرد، کسی اصلاً حاضر نیست به اصلاحات اقتصادی فکر کند و برای دور کردن اقتصاد از مسیر نادرست تصمیمی بگیرد. در این‌گونه شرایط معمولاً تصمیم‌گیران تمایلی به اصلاحات اقتصادی نشان نمی‌دهند و اصولاً برای تصمیمات اصلاحی تقاضایی هم وجود ندارد چون وفور منابع گشایش‌هایی در زمینه‌های مختلف فراهم می‌کند که ساختار را از انجام اصلاحات بی‌نیاز می‌کند. در مقابل زمانی که به علت کاهش قیمت نفت یا قرار گرفتن در شرایط تحریمی منابع کاهش پیدا می‌کند مانند امروز که از نظر فشار به منابع شرایط بسیار سخت و ویژه‌ای است که در گذشته هیچ‌گاه مشابه آن را تجربه نکرده‌ایم، شرایط برای اصلاحات اقتصادی به‌شدت نامساعد می‌شود. وجه اشتراک این دو وضعیت بسیار متفاوت، خودداری سیاستگذاران از اتخاذ تصمیمات درست اقتصادی است؛ در شرایط وفور درآمدهای نفتی به این علت که فکر می‌کنند چرا باید با وجود منابع وافر، از خود محبوبیت‌زدایی کنند و در شرایط کمبود منابع به این علت که هزینه اجرای تصمیمات درست به‌شدت بالا می‌رود. در واقع ما در یک وضعیت پارادوکسیکال (متعارض) قرار داریم، به این معنی که وقتی منابع زیاد است از تصمیمات درست گریزانیم و زمانی که منابع کم است و شرایط ما را ناخواسته به سمت تصمیمات درست و تصمیم‌گیری برای اصلاحات اقتصادی سوق می‌دهد، زمینه برای این تصمیمات مساعد نیست. در واقع ما در هر دو وضعیت وفور منابع و کمبود منابع با مساله خودداری سیاستگذار از تصمیم‌گیری درست برای حل مشکلات مواجه‌ایم و تقاضا برای سیاست‌های درست اقتصادی چه در شرایط وفور منابع و چه در شرایط کمبود منابع، تقاضای پایینی است.
سیاستمداران ایرانی معمولاً در عمل ترجیح می‌دهند به نسخه‌های اقتصاددانان بی‌توجه باشند. این بی‌توجهی در مقاطع مختلف برای کشور عواقب ناگواری داشته است که متاسفانه تصمیم‌گیران در تصمیمات بعدی هم کمتر از آنها درس گرفته‌اند و بیشتر به تکرار خطا روی آورده‌اند. به نظر شما چرخه یادگیری در حوادث اخیر برای سیاستگذاران کارکردی دارد؟ آیا سیاستگذاران کشور از این وضعیت برای سیاستگذاری‌های آتی درسی می‌گیرند؟
اگر برای هر تصمیمی در زمینه بازار انرژی، بازار ارز، بودجه یا در هر زمینه دیگری آرشیوی باشد که سیاستگذار با توجه به آن ببیند در گذشته چه تصمیماتی گرفته شده و نتایج عملی، نقاط قوت و ضعف و صواب و خطای آن تصمیمات چه بوده است، هر تصمیم‌گیرنده‌ای هنگام سیاستگذاری می‌تواند با بررسی راه‌هایی که در گذشته طی شده، برای مقطع فعلی تصمیم‌گیری کند. متاسفانه در حال حاضر می‌بینیم که هر تصمیمی به گونه‌ای اتخاذ می‌شود که گویی اولین‌بار است که در عرصه سیاستگذاری قرار است چنین تصمیمی گرفته شود حال آنکه درواقع بارها و بارها تصمیمات مشابه گرفته شده است. بر همین اساس اصولاً یا هیچ نشانه‌ای از یادگیری در سیاست‌های اقتصادی مشاهده نمی‌شود یا نشانه‌های یادگیری بسیار کم و به‌ندرت ظاهر می‌شود. می‌توان توصیه کرد که دستگاه‌ها و سازمان‌هایی که حافظه تاریخی سیاستگذاری در کشور هستند، زمانی که یک پیشنهاد سیاستگذاری را تهیه می‌کنند، این پیشنهاد را در کنار تحلیلی برآمده از نقاط قوت و ضعف تمامی تصمیمات گذشته قرار دهند، فارغ از این بحث سیاسی که چه دولتی با چه رویکردی عامل تصمیمات قبلی بوده است. اگر هر تصمیم در کنار تصمیمات قبلی دیده و گرفته نشود، به این معناست که ما هر بار هنگام تصمیم‌گیری حافظه نظام تصمیم‌گیری را پاک کرده و تصمیم بعدی را نیز با چند سال تاخیر اتخاذ می‌کنیم.
نکته بسیار مهم دیگر این است که هدف اصلی از اتخاذ هر تصمیم به‌درستی به جامعه توضیح داده شود تا بتوان آن تصمیم را بر اساس میزان تحقق هدف مورد سنجش قرار داد. ضمن اینکه چنین رویکردی به ما کمک می‌کند به جای دیدن یک نقطه، یک مسیر را مشاهده کنیم و در یک جهت مشخص حرکت کنیم. وقتی اصلاً نتوان تشخیص داد که رویکرد بلندمدت ما در تصمیم‌گیری درباره یک موضوع خاص چیست، سنجش عملکرد هم ناممکن می‌شود. واقعیت این است که متاسفانه در حال حاضر ما درباره هیچ‌کدام از موضوعات سیاستگذاری نمی‌توانیم رویکرد بلندمدتی مشاهده کنیم و بیشتر شاهد همان تصمیمات موردی هستیم که به صورت لحظه‌ای اتخاذ و اجرا می‌شوند. این رویه باعث می‌شود هیچ‌وقت یادگیری شکل نگیرد، گویی ما مدام تصمیماتی را تکرار می‌کنیم که هر کدام از آنها می‌توانند عواقب به‌شدت پرهزینه‌ای برای کشور به وجود آورند.
