حال ناخوش

بازار کار ایران نمایانگر دو تصویر متضاد است. در حالی ‌که سطح بیکاری در اقتصاد ایران از میانگین جهانی آن بالاتر است و اشتغال پای ثابت معضلات اجتماعی و اقتصادی ایران به شمار می‌رود، تقاضای زیادی برای نیروی کار ساده و کم‌مهارت وجود دارد؛ به‌طوری‌ که کارگران مهاجر در یافتن شغل مشکل چندانی ندارند. اگرچه نوعی ناهماهنگی در این دو مشاهده به چشم می‌خورد، اما با نگاهی دقیق‌تر می‌توان فهمید که این خروجی سیاستی است که برای مدتی مدید در سطح اقتصاد کلان کشور اتخاذ شده و سازوکار آن در جهان با عنوان «بیماری هلندی» شناخته می‌شود که در دوره قبل از تحریم، ساختار اقتصادی ما را شکل داد. در بیانی خلاصه، تلاش سیاست‌گذار برای کنترل قیمت‌ها و مهار تورم به سرکوب نرخ ارز و واردات کالای نهایی با ارز ارزان منجر می‌شود و این فرآیند ضمن تشدید تقاضا برای کالای وارداتی، فرآیند تولید صنعت در کشور را به سمت ورشکستگی سوق می‌دهد و سرمایه‌ها را به سمت زمین و مسکن می‌راند. نتیجه این فرآیند بی‌رغبتی به تولید صنعتی، افزایش قیمت زمین و مسکن و در نهایت افزایش سهم بخش خدمات از اقتصاد است.

 اما در دوره تحریم هم به واسطه کاهش انباشت سرمایه، پیچیدگی فرآیند تولید در اقتصاد ایران کاهش یافته و تقاضا برای نیروی کار متخصص کمتر شده است. قوانین نامناسب بازار کار نیز مزید بر علت شده تا آرایش اقتصادی مذکور، ساختار بازار کار ایران را به شکلی سامان ‌دهد که در جذب نیروی کار ماهر و فارغ‌التحصیلان آموزش عالی ناتوان باشد و در عوض، انبوهی از تقاضا برای نیروی کار ساده در جای‌جای اقتصاد به چشم بخورد. فارغ‌التحصیلان آموزش عالی در حالی ‌که یک‌سوم جمعیت فعال کشور را دارند، ۴۰ درصد بیکاران را تشکیل می‌دهند؛ این وضعیت درباره زنان تحصیل‌کرده حادتر است. باید توجه داشت که گرچه تقاضای بالاتر برای نیروی کار ساده روندی جهانی است، اما برخلاف ایران، سایر کشورها با تعریف جایگاه خود در زنجیره جهانی تولید، در پرورش و جذب نیروی بامهارت، مشکلات کمتری دارند.‌ شرایط بازار کار کشور به‌گونه‌ای است که در میان جمعیت در سنِ کارِ حدوداً 65 میلیون‌نفری، کمتر از 25 میلیون نفر شاغل داریم که یکی از پایین‌ترین نسبت‌های اشتغال در مقیاس بین‌المللی است.

 در حالی که در یک شرایط معمول از جمعیت در سن کار کشور باید حدود 38 میلیون نفر شاغل می‌بودند. در حال حاضر نسبت جمعیت غیرفعال کشور بسیار بالاست. از طرفی در همان مقدار شاغل موجود، کیفیت اشتغال در مقابل سطح رو به رشد تحصیلات و سهم بسیار پایین اشتغال زنان در بازار کار (کمتر از چهار میلیون نفر آن هم در شغل‌هایی با درآمدزایی پایین) بسیار نامتناسب و پایین است. ترکیب سطح تحصیلات شاغلان و بیکاران نیز دچار عدم تناسب بالاست، به‌گونه‌ای که بیشترین وزن در بیکاران را تحصیل‌کرده‌ها دارند و بیشترین شاغلان دیپلم یا تحصیلاتی کمی بالاتر از دیپلم دارند. ناترازی دیگر در بازار کار از این آمار مشهود است که سهم جمعیت تحصیل‌کرده از کل جمعیت 23 درصد است، در حالی‌ که سهم جمعیت تحصیل‌کرده از بیکاران 42 درصد است که نشان می‌دهد نظام آموزش عالی کشور مدام نیرو تربیت می‌کند، اما بازار کار جایی برای جذب این نیروها ندارد. از طرف دیگر این روزها افراد زیادی از طریق مشاغل غیررسمی زندگی خود را می‌گذرانند، به گونه‌ای که از 24 میلیون جمعیت شاغل کشور، 14 میلیون اشتغال غیررسمی دارند که عدد بسیار بزرگی است. اخیراً قاسم رستم‌پور، مدیرکل نظارت و هماهنگی طرح‌های کارآفرینی و اشتغال وزارت کار گفته است که جمعیت در سن کار یعنی از 15 سال بیشتر به دو قسمت تقسیم می‌شوند؛ یکی غیرفعال اقتصادی که حدود 5/58 درصد جمعیت کشور ما را شامل می‌شوند و یک قسمت جمعیت فعال اقتصادی که 5/41 درصد جمعیت کشور هستند. خود جمعیت فعال نیز به دو قسمت تقسیم می‌شوند؛ یکی بیکاران و دیگری شاغلان و حدود 92 درصد جمعیت فعال شاغلان هستند و 6/7 درصد جمیعت، بیکارند و نرخ بیکاری از جمعیت بیکار به فعال محاسبه می‌شود که نرخ بیکاری در پاییز امسال، 6/7 درصد بوده است. به گفته او در بحث افزایش جمعیت فعال یک عده از مشاغل رسمی و یک عده غیررسمی هستند که حدوداً نیمی از جمعیت شاغلان، مشاغل غیررسمی دارند. اگر شاخص بیمه تامین اجتماعی را در نظر بگیریم، خود شاخص تامین اجتماعی نیمی از جمعیت فعال را نشان می‌دهد، مابقی افراد ممکن است در مشاغلی باشند که درآمد و پایداری شغلی بالایی داشته باشند ولی سراغ بیمه تامین اجتماعی نروند و برای آتیه خود برنامه دیگری داشته باشند.

نمی‌توان یک نسخه واحد پیچید

فاطمه عزیزخانی، اقتصاددان، بر این باور است که بازار کار یک بازار کاملاً پیچیده است اما اینکه یک نسخه از کشورهای دیگر بیاوریم و عین همان را برای ایران هم اجرا کنیم فرض نادرستی است، چرا که شرایط هر کشور با دیگری متفاوت‌ است. با توجه به اینکه بازار کار شامل خانوارها، بنگاه‌ها، دولت و یکسری عوامل زیرساختی، نهادی و سایر بازارهاست که چیزی مثل اشتغال یا بیکاری را می‌سازد و اینها در کشورهای مختلف متفاوت است پس نمی‌توانید از یک نسخه دیگر کپی‌برداری کنید. پس وهله نخست، شناخت اصلی همین عناصر اصلی بازار کار است.  او با اشاره به تکالیف قانونی دولت در برنامه هفتم توسعه اضافه می‌کند که بارها در صحبت‌های آقای پزشکیان به اجرای آن تاکید شده که درست است و دولت ملزم به اجرای آن است. اما اینکه برنامه اصلی دولت برای بازار کار چیست، این دیگر رویکردهای مختلف دولت‌هاست. دولت اگر می‌خواهد وارد سیاست‌گذاری در بازار کار شود باید حتماً دو بخش را در بازار کار مدنظر قرار بدهد؛ یکی بحث تقاضا و دیگری عرضه بازار است. چالش هر کدام را باید بشناسیم و نکته بعدی اینکه اقتصاد کلان، محیط کسب‌وکار و سایر بازارها در شرایطی باشند که بحث مولد‌سازی در اقتصاد اتفاق بیفتد و از رانت و فساد جلوگیری شود. توجه به این موضوعات می‌تواند فضایی را برای ایجاد اشتغال یعنی انگیزه برای ایجاد اشتغال و انگیزه برای ایجاد تولید فراهم کند. 

عزیزخانی با اشاره به ضرورت حمایت از بازار کار توضیح می‌دهد که نکته بعدی بحث حمایت است، یعنی اگر رانت‌ها، سفته‌بازی‌ها و پول‌هایی که از بازار سکه و دلار به دست می‌آید، محدود و همزمان انگیزه برای ایجاد سرمایه‌گذاری و رونق تولید فراهم شود، باید حمایت از بنگاه‌های اقتصادی را در اولویت قرار دهیم. ما الان صرفاً برای تامین مالی از بنگاه‌ها پرداخت تسهیلات ارزان‌قیمت را انجام می‌دهیم؛ اشتغال روستایی، بنگاه‌های زودبازده، طرح ضربتی اشتغال و اخیراً بحث تبصره۱۸ از جمله این موارد است که البته رویکرد نادرستی است. هر بنگاهی با هر فعالیت اقتصادی می‌تواند رویکرد تامین مالی خودش را داشته باشد. حتی بر اساس نوع مناطق می‌تواند متفاوت باشد. ما همه را با یک چشم می‌بینیم اما باید به سمت رویکردهای نوین تامین مالی که در سطح دنیا وجود دارد برویم. قبل از آن برای حمایت از بنگاه‌ها باید برنامه داشته باشیم. در اولین قدم باید مشخص کنیم از کدام بنگاه‌ها حمایت می‌کنیم. اگر قرار است حمایتی صورت گیرد باید این حمایت بر روی یکسری بنگاه‌های خاص باشد که فعالیت خاص می‌کنند، تولید و اشتغال دارند و نیروی کار که به شدت این روزها آسیب‌پذیر هستند، به‌ویژه باید نیروی کار نخبه و قشر جوان تحصیل‌کرده را که روزبه‌روز آنها را از دست می‌دهیم، جذب کنیم.

الگوهای اشتغال‌زایی که جوابگو نبودند 

گفته می‌شود که آمار بیکاری در افراد کم‌مهارت خیلی کم است، یعنی بیشتر افراد قشر تحصیل‌کرده مهاجرت می‌کنند که کارهایی در سطح آنها در بازار کار نیست که آنها را جذب کند. حقوق، دستمزد و ویژگی‌های ساختار تولید با سطح نخبگی و سطح مهارت این افراد متناسب نیست. عزیزخانی ارتقای سطح تولید جهت جذب و استفاده از نخبگان را قدم اول دولت می‌داند و می‌‌گوید که در عرضه بازار کار ما با مشکلاتی همچون نرخ بالای بیکاری جوانان، زنان، شاغلان فقیر، قشر تحصیل‌کرده و مهاجرت نخبگان روبه‌رو هستیم که با یک اقدام ضربتی معجزه‌آسا حل نمی‌شود و نیازمند بسته‌ای از سیاست‌گذاری هستیم که در آن برنامه عملیاتی و زیرساخت‌سازی باشد. هر یک از این گروه‌ها نوع سیاست‌گذاری خاص خودشان را می‌طلبند، مثلاً شما برای زنان افزایش نرخ مشارکت را تجویز می‌کنید اما تسهیلات یا امکاناتی برای بچه‌دار شدن آنها نمی‌بینید. بسیاری از امنیت‌های شغلی‌ به خاطر بچه‌دار شدن از بین رفته است. کشورهایی که در بازار کار موفق‌اند، یکی از اولویت‌های نظام تصمیم‌گیری‌شان اصلاح بازار کار و رفع چالش‌های آن بوده است. نکته بعدی اینکه برنامه‌های دولت‌ها برای بازار کار 20 یا 30ساله هستند؛ یعنی برنامه‌هایی که توالی و استمرار دارند. برای مثال طرح اشتغال روستایی را می‌گذاریم اما رها می‌شود و یا طرح‌هایی از جمله تبصره ماده 18 که به دلیل عدم تامین مالی و نبود ثبات اقتصاد کلان اجرا نشده است، پس ما حتی شرایط حالمان را هم به‌طور دقیق بررسی نکرده‌ایم. 

در صورتی که خیلی از کشورها برای اجرای برنامه اشتغال‌زایی‌شان نه‌تنها شرایط حال را می‌بینند، حتی شرایط بحران را هم می‌بینند. برای مثال در بحران ۲۰۰۸ فرض کنید برای سوئد، همان برنامه‌های اشتغال‌زایی که از قبل داشت، توانست کمک‌کننده باشد که از بحران خارج شوند. برنامه‌های اشتغال‌زایی آلمان در شرایط کرونا هم کارآمد بود. همزمان اجرا کردن برنامه‌ها نیز مهم است، مثلاً برنامه‌هایی برای بیمه بیکاری می‌گذاریم که با سیاست‌های اشتغال‌زایی منافات دارد. قوانین استخداممان با بحث مشارکت زنان همخوانی ندارد. باید برنامه‌هایمان را در کنار هم ببینیم و در کنار آن منافع همه ذی‌نفعان اعم از کارگران، کارفرمایان بخش خصوصی و دولتی‌ها لحاظ شود. ما تکروی هم داریم یعنی صرفاً دولت سیاست‌گذاری می‌کند، به این نحو که برای بخش خصوصی تصمیم می‌گیرد اما نظر کارگر و کارفرما را جویا نمی‌شود. ما در ایران ترکیب‌های مختلفی از اشتغال‌زایی داشتیم؛ الگوی توسعه مشاغل خانگی، تامین مالی خرد، برنامه طرح کارانه اشتغال، طرح کاج، یارانه دستمزد، ایجاد زیرساخت‌های مشوق‌های بیمه‌ای، راه‌اندازی سامانه‌های ملی مثل سامانه رصد که با گروه‌های هدف مثل زنان، جوانان و بنگاه‌های خاص اجرا شدند اما در نهایت خروجی کاملی نداشتند.  به گفته این کارشناس بازار؛ افزایش عدم تطابق شغلی، اشتغال غیررسمی، نرخ پایین مشارکت زنان، مشاغل ناپایدار، کم‌کیفیت، سونامی شاغلان فقیر، نرخ بالای بیکاری قشر تحصیل‌کرده همه نشان‌دهنده این است که سیاست‌هایی که ما تاکنون اجرا کرده‌ایم به درد بخور نبوده است و دردی از بازار کار ما دوا نکرده است. این خود یک سیگنال خطرناک است و ما باید در نوع سیاست‌گذاری‌مان در بازار کار تجدیدنظر کنیم. 

هیچ‌وقت اولویت نبودند 

عزیزخانی با بیان اینکه آسیب‌شناسی بازار کار نشان می‌دهد که این موضوعات هیچ‌گاه در اولویت‌ دولت‌ها نبودند و بسیار دردآور است، تاکید می‌کند: یعنی ما صرفاً برای اینکه چیزی از اشتغال بگوییم با یک رویکرد کاملاً پوپولیستی وارد این مقوله شدیم. این موضوع را باید دولت چهاردهم در اولویت بگذارد. دولت هر تصمیمی که می‌خواهد در هر حوزه‌ای بگیرد اعم از بازار سرمایه یا ارتباط‌های بین‌المللی بازار کار را در اولویت ببیند. در سیاست‌های ایران، اشتغال فراگیر تنها سند جامع کشور بوده که بحث مهارت‌آموزی، یارانه، دستمزد، حمایت از بنگاه و... در آن بود. معجونی از سیاست‌گذاری‌ها بود اما به دلیل عدم تامین مالی اصلاً اجرا نشد. البته به‌زعم من اگر سیاست‌های برنامه اشتغال فراگیر استمرار داشت و دولت‌های دیگر به آن اهتمام می‌ورزیدند، قطع به یقین می‌توانست حتی در شرایط کرونا هم به ایران کمک کند. ولی متاسفانه توالی و استمراری در برنامه‌هایمان نداریم. یک برنامه به صورت مقطعی می‌آید و تا وزیر یا معاون وزیر تغییر می‌کند، دوباره همان برنامه کنار گذاشته می‌شود که به بازار کار آسیب می‌زند. 

این کارشناس بازار کار با بیان اینکه مطابق با تجربه کشورهای موفق باید سالانه سهم مشخصی از تولید ناخالص داخلی برای اجرای سیاست‌های بازار کار فعال یا غیرفعال در نظر گرفته شود، اضافه می‌کند که متاسفانه در کشور ما چنین شرایطی وجود ندارد. بسته ترکیبی مبنی بر اینکه سیاست‌های بازار کار در کنار سایر سیاست‌های اقتصادی دولت دیده شود نیست و همه این موضوعات آسیب‌زاست. تاکنون اسناد پشتیبان، جامع و علمی برای بازار کار تهیه نشده است؛ اینکه ما گروه‌های مختلف و مناطق مختلف را بشناسیم، دقیقاً بدانیم برای هر گروهی در هر منطقه‌ای چه برنامه عملیاتی و سیاست‌گذاری نیاز است. بنگاه‌هایمان را بشناسیم؛ هر بنگاهی صرفاً نیاز به تامین مالی ندارد یا نوع تامین مالی بنگاه پرداخت تسهیلات نیست. این کار می‌تواند در موسسات و نهاد‌های پژوهشی که حتی ذیل وزارت کار است به‌طور جامع انجام شود تا بالاخره ما شناخت کامل و جامعی از بازار کار و گروه‌های هدف داشته باشیم. 

او با اشاره به سیاست‌های مداخله‌ای دولت در نهادهای بازار کار می‌گوید: دستمزد، قانون کار و بیمه بیکاری بازار کار را تحت تاثیر قرار می‌دهند. در ماجرای تعیین دستمزد فقط شورای اسلامی کار می‌تواند حق رای داشته باشد و سایر تشکل‌های کارگری حق رای ندارند. با اینکه ساختار تعیین دستمزد چانه‌زنی است اما در ماده ۱۶۷ قانون کار آمده که اگر هفت نفر از اعضای شورای عالی کار مصوبه دستمزد را تصویب کنند، میزان دستمزد تصویب و اجرا می‌شود، در صورتی که ترکیب هفت نفر برای مثال باید چهار نفر از دولت و سه نفر از صنف کارفرمایی باشد. این موضوع باید اصلاح شود و اکثریت گروه کارگری و کارفرمایی باشد و بعد دستور تصویب دهند نه اینکه معیار تعداد نفرات باشد. 

 عزیزخانی با اشاره به اصلاح ماده41 و اینکه معیارهای تعیین دستمزد نیاز به بازنگری دارد، می‌گوید: ما در حال حاضر همه را به یک چشم می‌بینیم. قانون کار باید به تناسب نوع و ویژگی‌های نیروی کار جدید از جمله نسل Z  تغییر کند زیرا مشاغل نوظهور و جدیدی برای آنها در حال تعریف شدن است. این موضوعاتی است که جای کار دارد و دولت چهاردهم باید به آنها توجه کند. حمایت‌های تامین اجتماعی و بیمه بیکاری نیز نیازمند بازنگری است و نمی‌شود گفت اشتغال‌زایی را جدی بگیریم اما بیمه را نه. زیرا موضوعاتی چون سهم بالای اشتغال غیررسمی و فقر و عدم تامین معیشت مردم، چیزهایی است که نیاز به توجه خاص دارد. و همه این موضوعات نشان می‌دهد ما نیازمند طراحی یک الگو و بسته جامع برای بازار کار هستیم که تمام این موارد با هم دیده شوند، هماهنگ باشند و یکجا دیده شوند. نمی‌شود اشتغال را دید اما تامین اجتماعی و بیمه بیکاری را ندید یا تعیین دستمزد را در نظر نگرفت. پس برنامه‌ای که تهیه می‌شود باید با در نظر گرفتن همه گروه‌های هدف باشد اگرنه ما نارضایتی کارگران را مانند این روزها می‌بینیم که در نهایت سیستم را با مشکل مواجه می‌کند.  به نظر می‌رسد مسعود پزشکیان به ایجاد نظام تامین اجتماعی کارآمد برای کنترل و مدیریت فقر و محرومیت علاقه دارد. باور او بر رفع زمینه‌ها و عوامل ایجاد فقر و محرومیت است اما همزمان برای مواجهه با فقر و محرومیت وجود یک نظام تامین اجتماعی کارا و اثربخش را ضروری می‌داند.