از رویتر تا ایمیدرو
متولیان معادن کشور از دوران ناصری تا سازمان توسعه معادن
شاید یکی از مهم‌ترین رخدادهای دوران طولانی ناصری، عقد «قرارداد رویتر» باشد که بنیان آن بر پایه واگذاری معادن ایران به شخصی بیگانه صورت می‌گرفت که شرایطی نابرابر را بر ایران تحمیل می‌کرد، آن‌گونه که حتی لرد کرزن، وزیر امور خارجه مشهور بریتانیای کبیر هم از عقد آن بهت‌زده شده بود، اگرچه این قرارداد به دلیل اعتراضات روس‌ها، روشنفکران و روحانیون، پیش از اجرا فسخ شد اما در عوض رویتر توانست امتیاز بانک شاهنشاهی ایران را برای پسرش بگیرد که هیچ اعتراضی در برابر آن صورت نگرفت.
در دوره طولانی سلطنت ناصرالدین‌شاه، مناسبات فرامرزی و مدیریت کلان داخلی ایران دستخوش دگرگونی‌های فراوانی شد و شکل تازه‌ای از حکومت پیش روی مردم قرار گرفت. شاید یکی از مهم‌ترین رخدادهای دوران طولانی ناصری، عقد «قرارداد رویتر» باشد که بنیان آن بر پایه واگذاری معادن ایران به شخصی بیگانه صورت می‌گرفت که شرایطی نابرابر را بر ایران تحمیل می‌کرد، آن‌گونه که حتی لرد کرزن، وزیر امور خارجه مشهور بریتانیای کبیر هم از عقد آن بهت‌زده شده بود، اگرچه این قرارداد به دلیل اعتراضات روس‌ها، روشنفکران و روحانیون، پیش از اجرا فسخ شد اما در عوض رویتر توانست امتیاز بانک شاهنشاهی ایران را برای پسرش بگیرد که هیچ اعتراضی در برابر آن صورت نگرفت.
شاید هیچ حکومتی چنین حقوقی را که دولت ایران بر اساس امتیاز 25 ژوئیه 1872 به بارون ژولیوس رویتر واگذار کرد، به شخص حقیقی و حقوقی دیگری واگذار نکرده باشد و این امر در روزگار خود سبب شگفتی صاحب‌نظران سیاسی و اقتصادی شد به گونه‌ای که لرد کرزن، این امتیاز را کامل‌ترین و فوق‌العاده‌ترین امتیازی می‌دانست که سبب شد منابع یک کشور به دست شرکت‌های خارجی بیفتد. به موجب این قرارداد، امتیاز کشیدن راه‌آهن از دریای خزر تا خلیج فارس، دایر کردن تراموای شهری، اداره گمرکات، استخراج همه معادن از جمله زغال‌سنگ و نفت و آهن و سرب، با شرایط بسیار ساده برای 70 سال به شخصی حقوقی واگذار شد.
رویتر پس از گرفتن امتیاز نتوانست به تعهد خود عمل کند و این امتیاز بی‌اعتبار شد تا اینکه پسر و جانشین او، امتیاز تاسیس بانک شاهنشاهی و استخراج معادن را برای 60 سال به دست آورد. در این قرارداد دولت ایران امتیاز بهره‌برداری از معادن آهن، مس، سرب، زغال‌سنگ، نفت، منگنز و... را که به دیوان تعلق داشت و قبل از آن‌وقت به دیگران واگذار نشده بود به بانک داد. این واقعه یکی از نخستین رخدادهای دوران معاصر است که تولیت معادن کشور را به شخصی بیگانه می‌بخشید. اما در 100 سال گذشته چه سازمان‌هایی متولی معادن کشور بوده‌اند؟ مدیریت اقتصاد، صنعت، معدن و تجارت در طول 100 سال اخیر بارها تجمیع و تفکیک شده‌اند. امروزه وزارت صنعت، معدن و تجارت اصلی‌ترین متولی مدیریت بخش صنعت، معدن و تجارت کشور است که در سال 1390 با ادغام دو وزارتخانه صنایع و معادن و وزارت بازرگانی تشکیل شد و سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران: ایمیدرو، عهده‌دار مدیریت معادن و صنایع معدنی کشور است.
♦♦♦
وزارت تجارت
در دوران ناصری، شرایط جدید تجار از جمله تشکیل شرکت‌ها، سرمایه‌گذاری در صنایع، تلاش برای کسب امتیاز و رقابت با خارجی‌ها، موجب استحاله ساختار سنتی روابط تجار با خود و با حکومت بود. اصلاح‌طلبان دولت قاجاری نیز به ایجاد یک نهاد دولتی برای سامان دادن به امور تجارت و تجار واقف شدند و در سال 1263 هـ. ق. به پیشنهاد میرزاحسین‌خان سپهسالار «وزارت تجارت و فلاحت» تاسیس شد. این وزارتخانه وظیفه دفاع از حقوق گروهی تجار، جلوگیری از تعدیات دیوانیان، فراهم‌آوری وسایل توسعه تجاری و حمایت از منافع تاجران را بر عهده داشت اما در عمل به سازمانی برای سرکیسه‌کردن تجار بدل شد. وزارت تجارت در سال 1303 به وزارت فواید عامه تغییرنام داد که متولی امور معدن نیز محسوب می‌شد.
انقلاب مشروطیت و معادن
با وقوع انقلاب مشروطیت ایران، جمعیت‌ها و احزابی در کشور پدید آمدند که خواستار ملی شدن برخی منابع برای مردم بودند. از جمله حزب دموکرات عامیون که در سال 1287 شمسی رسمیت یافت، در بخش هفتم مرامنامه خود به عنوان اصول اقتصادی، نوشت که: «رودخانه‌ها، جنگل‌ها، چراگاه‌های عمومی و معادن باید متعلق به دولت باشد».
نخستین قانون معادن
در سال 1297 خورشیدی، نخستین قانون موقتی معادن مشتمل بر 24 ماده، در وزارت تجارت و فلاحت و فواید عامه به تصویب هیات وزیران وقت رسید، به موجب ماده اول این قرارداد: بدون اجازه دولت که بر طبق قوانین جاریه خواهد بود، هیچ‌کس حق استخراج معدن را ندارد به‌استثنای معادن مذکور در ماده 22، در ماده پنجم قرارداد قید شده بود «شخص وقتی کاشف معدن محسوب تواند بود که حق تفتیش معدنی را از دولت یا صاحب ملک تحصیل نموده عملیات و حفریاتی کرده، مواد معدنی را تجزیه و درجه ترکیب آن را معلوم داشته نقشه علمی ضمیمه کند. بر اساس ماده هشتم مالیاتی که به معدن تعلق می‌گرفت «دو قسم است اولاً مالیات نسبت، ثانیاً مالیات ثابت، مالیات نسبی در موقع اعطای امتیاز تعیین می‌شود و میزان این مالیات نسبت به مواد و درجه ترکیب و استعداد معدن و مخارجی که برای به دست آوردن و مصرف آن می‌شود معین می‌شود. مالیات ثابت عبارت است از یک تومان برای هر هزار زرع مربع که صاحب‌امتیاز در نقشه معین می‌کند. به موجب این قانون، مسوولیت ثبت، رسیدگی و اجرای امور معادن بر عهده وزارت فواید عامه بود.
به موجب ماده بیست و دوم این قانون، در استخراج سطح‌الارضی معادن ذیل صاحب ملک از تحصیل اجازه معاف بود ولی باید قبلاً وزارت فواید عامه را مطلع و نقشه با تعیین حدود ارسال داشته، مالیات و حقوق ماده هشتم و ماده بیستم را بپردازد. معدن سنگ از هر قبیل، معدن آهک، معدن گچ، معدن بورق، گل اخری، گل سفید، سنگ چخماق، بلورکوهی، مومیایی، خاک بوته، خاک چینی، گل رس، گل ارمنی، خاک شوره و کلیه معادنی که خاک آن مخصوص به بنایی و ظروف نقاشی است.
وزارتخانه‌های جدید
در تاریخ 19/11/1306 آیین‌نامه «استکشاف و استخراج معادن» در 22 ماده از سوی وزارت فواید عامه تهیه و تقدیم مجلس شورای ملی گردید و در اسفندماه 1308، نظر به لزوم توجه مخصوص به مسائل اقتصادی، برای وزارت فلاحت، تجارت و فواید عامه، دو وزارتخانه با عنوان وزارت طرق و شوارع و اقتصاد ملی تاسیس شد. وزارت اقتصاد ملی به محمدعلی فروغی واگذار شد.
در سال 1316، هنگام افتتاح دوره یازدهم مجلس شورای ملی، شاه از لزوم تقویت بنیه اقتصادی کشور سخن گفت و به دنبال آن هشتم مهرماه 1316، قانون تبدیل اداره کل تجارت و اداره کل صناعت وابسته به وزارت طرق و شوارع و وزارت اقتصاد ملی به وزارتخانه، از تصویب مجلس گذشت. وزارت تجارت به ریاست حسین علاء و وزارت صناعت و معادن به ریاست مهدی فرخ جایگزین ادارات پیشین شدند.
حق استخراج برای دولت
در تاریخ 16 بهمن‌ماه 1317 قانون معادن زیر نظر وزارت بازرگانی و پیشه و هنر در مجلس تصویب شد. به موجب این قانون، امتیازات معدن متعلق به صاحب ملک و در اراضی‌ای که تا تاریخ تصویب این قانون مالک خاصی ندارد، متعلق به دولت تایید شد اما «حق استخراج معادن نفت و مواد نفتی و سنگ‌های قیمتی از قبیل الماس و زمرد و یاقوت و غیره و فلزات قیمتی از قبیل طلا و نقره و پلاتین و غیره منحصر به دولت است و حقوق مالکین این معادن به موجب آیین‌نامه مخصوص با موافقت بین دولت و مالکان معین خواهد شد». به موجب این قانون، مواد معدنی موجود روی زمین یا زیر زمین از نظر اکتشاف و استخراج به دو دسته تقسیم شدند: «طبقه اول- مواد معدنی که معمولاً به مصرف کارهای ساختمانی یا زراعتی می‌رسند مانند سنگ‌گچ، سنگآهک، سنگ‌های ساختمان، سنگ‌مرمر، خاک رس، ماسه و امثال آن. طبقه دوم- عبارتند از مواد زیر: الف- معادن فلزات مانند آهن، کروم، منگنز، نیکل، کبالت، مس، آنتیموان، قلع، روی، جیوه، سرب و غیره؛ ب- نیترات‌ها، فسفات‌ها، نمک طعام، نمک‌های قلیایی، برات‌ها، مانیزی، نمک‌های نظیر آن و غیره؛ ج- سوخت‌های جامد از قبیل زغال‌سنگ، لینییت، تورب و امثال آن؛ د- مواد معدنی دیگری که در طبقات بالا نوشته نشده مانند خاک سرخ، گوگرد، پنبه نسوز، خاک نسوز و آب‌های معدنی.»
در خردادماه 1318 آیین‌نامه اکتشاف معادن توسط دولت تصویب و برای اجرا به اداره کل معادن وزارت پیشه و هنر ابلاغ شد و در اسفندماه 1319، آیین‌نامه کمیسیون معادن پیشنهاد شده توسط وزارت پیشه و هنر به تصویب هیات وزیران رسید.
آغاز عملیات جدی اکتشاف معادن در ایران را می‌توان از سال 1319 دانست که هر سال بر تعداد مراجعان و درخواست‌کنندگان اضافه می‌شد به طوری که تعداد درخواست‌های کشف معدن در سال 1319، سه درخواست بود و تا سال 1332 به 1616 درخواست و صدور 1186 پروانه منجر شد. تعداد پروانه‌های صادره در سال 1333 به حداکثر خود رسید. تعداد کل درخواست‌های واصله از سال 1319 تا سه‌ماهه سوم 1336 بالغ بر 10255 برگ و تعداد پروانه‌های صادره بالغ بر 6095 برگ بوده است که فقط از این تعداد 338 برگ آن منجر به صدور گواهی کشف شده است.
علی وکیلی و نخستین تلاش‌ها برای خصوصی‌سازی
علی وکیلی، عضو پیشین اتاق تجارت و نماینده مجلس پس از خروج رضاشاه از کشور، طی نامه‌ای به وزیر پیشه و هنر، در انتقاد از اقتصاد دولتی، از خصوصی‌سازی دفاع و اشاره کرد بنگاه‌های خصوصی در همه دنیا از نظر «حسن اداره و ترقی و سرعت عمل و خوبی محصول و کمی هزینه از کارخانه‌ها و بنگاه‌هایی که در دست دولت اداره می‌شوند، جلوترند. به همین دلیل در کشورهای بزرگ اروپا و آمریکا و ژاپن بیشتر صنایع و استخراج معادن و امور اقتصادی، مالی و بازرگانی در دست شرکت‌ها و اشخاص حقوقی بوده و دولت دخالتی در آن ندارد.» دولت بیشتر از نظر حقوقی و حمایت و راهنمایی آن شرکت‌ها و اشخاص دخالت می‌کند. وی در زمینه خصوصی‌سازی معادن موارد زیر را مطرح کرد:
1- بانک معادن ایران به طور مستقل تاسیس شود
2- تمام معادن به عنوان سرمایه به این بانک واگذار شود
3- بودجه‌ای از وزارت پیشه و هنر به این بانک اختصاص داده شود
4- بانک معادن فعلی را به شرکت‌ها و اشخاص بفروشد
5- عملیات این بانک منحصر به امور معادن و استخراج آنها خواهد بود
6- وزارت پیشه و هنر در این امر مداخله نکند بلکه اشخاص و شرکت‌ها را ترغیب کند.
پیشنهادهای علی وکیلی حاکی از آن بود که تجار و صاحبان صنایع به شدت تحت فشار محدودیت‌ها و بوروکراسی حاکم بر عملیات تجاری دوره رضاشاه بودند و با حذف اقتدار رضاشاهی، به دنبال مفری برای خود می‌گشتند و وزارت پیشه و هنر در سال 1326، به وزارت اقتصاد ملی تغییر نام داد.
معادن و اختیارات فوق‌العاده مصدق
با تصویب لایحه قانونی معادن بر مبنای اختیارات فوق‌العاده دکتر محمد مصدق در سال 1331، معادن کشور به سه دسته تقسیم شدند:
الف- مواد معدنی که معمولاً به مصرف کارهای ساختمانی می‌رسید، نظیر سنگ گچ، سنگآهک، سنگ‌های ساختمانی، سنگ مرمر، خاک رس، ماسه و ...
ب- مواد معدنی فلزی مانند آهن، کروم، منگنز، کبالت، مس، آنتیموان، قلع، روی، جیوه، سرب، وانادیوم، طلا، نقره، پلاتین، نیترات‌ها، فسفات‌ها، نمک طعام، نمک‌های قلیایی، برات‌ها، مانیزی و نمک‌های نظیر آن، آب‌های طبی و معدنی، سوخت‌های جامد مانند زغال‌سنگ، لینیت، تورپ، سنگ‌های بیتیومی، خاک سرخ، گوگرد، پنبه‌نسوز، خاک نسوز، سنگ‌های قیمتی نظیر الماس، زمرد، یاقوت و ...
پ) کلیه مواد نفتی و قیر و گازهای طبیعی، مواد رادیواکتیو مانند رادیوم، توریوم و اورانیوم و کلیه موادی که جهت استفاده نیروی اتمی به کار می‌روند.
برای انجام وظایف مذکور در این لایحه قانونی و نیز به منظور تنظیم و تصویب طرح‌های لازم جهت توسعه امور اکتشاف و استخراج معادن و اجرای روش واحد در استفاده از ذخایر معدنی کشور مقرر شد شورای عالی معادن مرکب از وزیر اقتصاد ملی یا قائم‌مقام او، رئیس‌کل اداره معادن یا قائم‌مقام او، یک نفر از روسا یا مستشاران دیوان کشور به معرفی وزارت دادگستری، یک نفر از استادان دانشگاه تهران در رشته مهندسی معدن، یک نفر مهندس و کارشناس معادن به معرفی وزیر اقتصاد ملی تشکیل شود و «شرکت سهامی کل معادن» برای نظارت بر شناسایی و بهره‌برداری از معادن کشور فعالیت خود را آغاز کرد. این شرکت تا زمان تاسیس ایمیدرو در سال 1379، به حیات خود ادامه داد.
دوران صنعتی‌شدن
پس از کودتا و الغای قوانین مصوب بر مبنای اختیارات فوق‌العاده مصدق در سال 1334، وزارت اقتصاد ملی به دو وزارتخانه بازرگانی و وزارت صنایع و معادن تقسیم شد و تمرکز بیشتری بر فعالیت معادن صورت گرفت. طبق لایحه قانون معادن مصوب اردیبهشت‌ماه 1336، مواد معدنی از نظر اکتشاف و بهره‌برداری به طبقات سه‌گانه زیر تقسیم می‌شود:
طبقه اول: مواد معدنی که معمولاً به مصرف ساختمانی و صنایع مربوطه می‌رسد مانند سنگ گچ، سنگآهک، سنگ‌های ساختمانی، سنگ مرمر، سنگ تراورتن، خاک رس و ماسه و گرانیت و ابسیدین و کوارتزیت و امثال آن.
طبقه دوم شامل:
الف- مواد معدنی فلزی مانند آهن، کروم، منگنز، کبالت، مس، نیکل، آنتیموان، قلع، روی، جیوه، سرب، وانادیوم، طلا، نقره، پلاتین و امثال آن.
ب- نیترات‌ها، فسفات‌ها، نمک طعام، نمک‌های قلیایی، برات‌ها، مانیزی و نمک‌های نظیر آن و آب‌های معدنی و امثال آن.
ج- سوخت‌های جامد مانند زغال‌سنگ، لینییت، تورب، سنگ‌های قیری و امثال آن.
د- خاک سرخ، گوگرد، پنبه نسوز، خاک نسوز و میکا و گرانیت و امثال آن.
هـ- سنگ‌های قیمتی مانند الماس، زمرد، یاقوت، فیروزه و امثال آن.
طبقه سوم: کلیه مواد نفتی، قیر، گازهای طبیعی و مواد رادیواکتیو مانند رادیوم، توریوم، اورانیوم و کلیه موادی که جهت استفاده نیروی اتمی به کار می‌رود.
معادن طبقه سوم در انحصار دولت بود اما برای اکتشاف معادن طبقه دوم، به موجب پروانه به موسسات و اشخاص واگذار می‌شد و معادن طبقه اول، در اختیار صاحب ملک قرار داشت.
در سال 1341، به دلیل رکود اقتصادی، دو وزارتخانه بازرگانی و صنایع و معادن بار دیگر در هم ادغام شدند و به وزارت اقتصاد تغییرنام یافتند. در دوران تثبیت انقلاب سفید، فعالیت‌هایی نظیر افزایش مدت پروانه بهره‌برداری معدنکاران حداکثر تا 50 سال، ایجاد تخفیف در هزینه‌های حمل‌ونقل سنگ‌های معدنی در راه‌آهن و کاهش هزینه حمل دریایی، جایزه صدور برای مواد معدنی که نرخ بین‌المللی آن پایین بود و تجهیز بنادر برای تسهیل صادرات مواد معدنی و برگزاری کنفرانس‌های گمرکی صورت پذیرفت و در اوایل دهه 1340 شرکت ملی ذوب‌آهن ایران با هدف سازماندهی اکتشاف معادن سنگ‌آهن و تجهیز آنها تاسیس شد. فعالیت‌های اکتشافی این شرکت منجر به اکتشاف معادن چغارت، چادرملو، چاه‌گز و سه چاهون گل‌گهر انجامید. به موازات رشد صنعت فولاد، اکتشاف معادن زغال‌سنگ نیز توسعه یافت. در سال 1344 موافقتنامه ایجاد کارخانه ذوب‌آهن بین ایران و شوروی به امضا رسید و در سال 1351 اولین شمش چدن در این کارخانه ریخته شد و تصمیماتی در زمینه احداث کارخانه فولاد مبارکه اصفهان در سال 1353 اتخاذ شد.
در سال 1352، با هجوم دلارهای نفتی، وزارت اقتصاد به سه وزارتخانه بازرگانی، صنایع و معادن و وزارت امور اقتصادی و دارایی تقسیم شد. دهه 1350 با اکتشاف معدن بزرگ مس سرچشمه توسط برادران رضایی و مصادره آن توسط حکومت وقت و تاسیس شرکت ملی صنایع مس ایران همراه بود. در سال 1351 صنعت آلومینیوم ایران با تاسیس کارخانه ایرالکو در اراک آغاز به کار کرد و متعاقب آن کارخانه آلومینیوم بندرعباس نیز احداث شد.
پس از انقلاب اسلامی
در سال 1360، وزارت صنایع و معادن به دو وزارتخانه معادن و فلزات و وزارت صنایع تفکیک شد. وزارت معادن و فلزات به منظور توسعه فعالیت‌های زمین‌شناسی و اکتشاف و تجهیز و بهره‌برداری از معادن و ایجاد و گسترش و بهره‌برداری از صنایع متالورژی (تولید فلز، ریخته‌گری و نورد) تاسیس شد و شرکت ملی فولاد ایران و واحدهای تابعه، شرکت ملی صنایع مس ایران، سازمان تحقیقات زمین‌شناسی و معدنی کشور، شرکت سهامی کل معادن و ذوب فلزات ایران، شرکت ملی اکتشاف معدنی و بخش‌های معدنی و متالورژی سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران و شرکت‌های تابعه آن و همچنین بخش‌های معدنی و متالورژی سازمان صنایع ملی ایران، قسمت معدنی وزارت صنایع و معادن و معاونت مواد اولیه و سوخت سازمان انرژی اتمی، زیر نظر وزارت معادن و فلزات قرار گرفتند. اگرچه این قانون به مدت دو سال آزمایشی اجرا شد اما با ایجاد تغییراتی در وزارت صنایع، تا سال 1379 که به موجب قانون بار دیگر این وزارتخانه‌ها با نام وزارت صنایع و معادن در هم تفکیک شدند و ایمیدرو تاسیس شد، به حیات خود ادامه داد. امروزه وزارت صنعت، معدن و تجارت اصلی‌ترین متولی مدیریت بخش صنعت، معدن و تجارت کشور است که در سال 1390 با ادغام دو وزارتخانه صنایع و معادن و وزارت بازرگانی تشکیل شد.
