واگذاری مدیریت یا مالکیت؟

قرار گرفتن در مسیر خط متالوژنی آلپ هیمالیا این فرصت را فراهم آورده است تا ایران جزو 10 کشور نخست جهان و اولین کشور خاورمیانه به لحاظ ذخایر معدنی باشد. گرچه آمار کاملاً دقیقی از حجم ذخایر معدنی در ایران وجود ندارد، اما طبق گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس هفت درصد از ذخایر معدنی دنیا متعلق به ایران است که از این حیث کشور ما یکی از غنی‌ترین مناطق جهان از نظر توانایی تامین مواد اولیه مورد نیاز صنعت است و این مساله مزیت و فرصت بسیار بزرگی است که به‌زعم بسیاری از کارشناسان می‌تواند سرآغازی بر جایگزینی تدریجی ذخایر معدنی کشور به جای نفت باشد. دارا بودن 70 نوع ماده معدنی، 37 میلیارد تن ذخایر کشف‌شده و 57 میلیارد تن ذخایر بالقوه، پتانسیل و ظرفیت بسیار خوبی برای کشور است. به‌رغم این مزیت اما تولیدات معدنی در ایران تنها 1 /1 تا 5 /1 درصد از تولید ناخالص داخلی کشورمان را شکل می‌دهد و برای کشور پهناوری که روی یکی از کمربندهای اصلی کوهزایی جهان واقع شده و ذخایر بسیار زیاد معدنی دارد، بسیار کم است و شکاف بزرگی میان ظرفیت‌ها و پتانسیل بخش معدنی و عملکرد این بخش وجود دارد. تکنولوژی‌ها و فناوری‌های قدیمی، مدیریت ناصحیح بر معادن، مشکلات تامین مالی و سرمایه در گردش و همچنین سرمایه‌گذاری ضعیف در امور زیربنایی معدن‌کاری و... موجب شده است تا انتظاری که از بخش معدن در توسعه، اشتغال‌زایی و ازدیاد رشد اقتصادی وجود دارد، برآورده نشود. بخشی از مسائل و مشکلات بخش معدن همان‌طور که بیان شد به نحوه مدیریت و نحوه فعالیت بخش خصوصی و دولتی در این بخش برمی‌گردد. در این یادداشت درصددیم تا بررسی کنیم چه سهمی از فعالیت‌های معدن در ایران در دست بخش خصوصی است و چه بخشی در دست دولت است؟ مرز میان فعالیت‌های این دو چگونه است؟ و در نهایت ورود هر کدام از این بخش‌ها به حوزه معدن چه پیامدهای مثبت و منفی دارد؟ در ابتدا به جهت تبیین هرچه بیشتر اهمیت بخش معدن در کشور، جزئیاتی از منابع و تولیدات معدنی در کشور ارائه شده است و در ادامه تلاش شده است تا پاسخی مبسوط به سوالات مطروحه داده شود.

منابع معدنی ایران

ایران با دارا بودن قریب به 70 نوع محصـول معـدنی متفـاوت در بـین کشـورهای جهـان در رتبـه دهم کشورهای دارای منابع معدنی غنی قرار گرفته است که این منابع شامل کروم، زغال‌سنگ، مس، سنگ‌آهن، سرب، منگنز، روی و... هستند. مطابق با آمارهای رسمی و غیررسمی، هشت درصد ذخایر روی، سه درصد ذخایر سرب دنیا و چهار درصد ذخایر مس دنیا در ایران قرار دارد. همچنین رتبه دهم دنیا به لحاظ سنگ‌آهن و رتبه چهارم تولیدکننده سنگ‌های تزیینی در دنیا پتانسیل و ظرفیت مناسبی برای کشور ایران است، که تنها 01 /0 درصد از کل جمعیت جهان را شامل می‌شود. بررسی‌های زمین‌شناسی نشان می‌دهد، ایران روی کمربند آهن، روی، سرب، مرمریت، مس و طلا قرار داشته و دست‌کم برای 100 سال مواد معدنی برای تولید و استخراج دارد. همچنین ایران به دلیل داشتن ذخایر اورانیوم، زغال‌سنگ و سنگ‌آهن جایگاه بالایی در فهرست جهانی دارد. با این حال، ایران با 394 میلیون تن برداشت سالانه از ذخایر معدن کمتر از 4 /0 درصد از ذخایر خود را استخراج می‌کند، در حالی که استاندارد برداشت از ذخایر معدنی در جهان یک درصد از حجم کلی ذخایر در سال است که این مساله همان شکاف بین ظرفیت و عملکرد و چالش‌های موجود در این بخش را به خوبی نشان می‌دهد.

عملکرد منابع مدنی

مطابق با گزارش کمیته بین‌المللی برگزاری کنگره معدن جهانی1 در سال 2015 کشور ایران در بین تولیدکنندگان محصولات و سوخت‌های معدنی در مجموع با تولید حدود 394 میلیون تن محصولات معدنی و با در اختیار داشتن 2 /2 درصد از تولیدات کل جهان در رتبه دهم و از نظر ارزش با 6 /2 درصد از کل ارزش تولیدات جهان باز هم در رتبه دهم قرار دارد. در اختیار داشتن تنها 2 /2 درصد از کل تولیدات جهان در حالی است که ایران هفت درصد از ذخایر دنیا را در اختیار دارد و این مساله کم‌کاری و مشکلات موجود بر سر راه این بخش را گوشزد می‌کند. مقایسه روند تولیدات معدنی در سال 2015 نسبت به سال 2011 هم ممکن است خالی از لطف نباشد. در سال 2011 ایران در مجموع با تولید 362 میلیون تن محصولات معدنی 3 /2 درصد از کل تولیدات جهان را در اختیار داشته است. هشت درصد رشد تولید سال 2015 نسبت به سال 2011 و سقوط یک‌رتبه‌ای در این بازه زمانی و همچنین کاهش 01 /0درصدی سهم این بخش در کل تولیدات معدنی دنیا نشان از عملکرد نامطلوب و چالش‌های موجود در این بخش دارد. مطابق با گزارش موسسه مذکور تولیدات معدنی به پنج زیربخش2، سوخت‌های معدنی3، کانی‌های صنعتی4، فلزات گرانبها5، آهن و آلیاژهای فولادی6 و فلزات غیرآهنی7 تفکیک می‌شود که سهم هرکدام از این بخش‌ها از کل تولید محصولات معدنی در نمودار یک آمده است.

مطابق با نمودار، سوخت‌های معدنی (شامل زغال‌سنگ، زغال کک، زغال‌سنگ چوب‌نما8، اورانیوم و ...) با 85 درصد از کل میزان تولیدات معدنی ایران در رتبه نخست قرار دارد. همچنین نمودار 2 سهم تولید محصولات معدنی در ایران را بر حسب ارزش در سال 2015 نشان می‌دهد که بیشترین ارزش‌افزوده با 4 /92 درصد متعلق به سوخت‌های معدنی است و بعد از آن آهن و آلیاژهای فولادی با 99 /2 درصد و فلزات غیرآهنی با 50 /2 درصد کل ارزش تولیدات معدنی به ترتیب در رده دوم و سوم جای دارد.

مالکیت در منابع معدنی

با توجه به اینکه معادن جزو ثروت ملی است، در شمار انفال قرار می‌گیرد و مالکیت آن مطابق با قانون در اختیار حکومت اسلامی است. بنابراین از نظر قانونی و شرعی واگذاری معادن در ایران به افراد حقیقی و حقوقی وجاهت قانونی ندارد و تنها واگذاری منافع، اجاره مدت‌دار، جعاله، صلح یا اباحه این معادن از سوی دولت به افراد دیگر مقدور است. البته این مساله هم تنها برای معادن کوچک و متوسط صادق است و بهره‌برداری از معادن بزرگ صرفاً در اختیار دولت بوده و با روش‌های فوق‌الذکر هم نمی‌توان بهره‌برداری از آن را به بخش خصوصی یا تعاونی سپرد. مساله دیگر به مرحله اولیه اکتشاف برمی‌گردد. چنانچه متقاضی در مراحل اولیه اکتشاف، خودش کارهای اکتشافی را انجام دهد، بعد از پایان مراحل اکتشاف می‌تواند درخواست پروانه بهره‌برداری را صادر کند. مطابق با طرح و نقشه‌ای که ارائه می‌شود، به مدت محدودی معدن در اختیار او قرار می‌گیرد و دولت هم مطابق با میزان پروانه بهره‌برداری که سالانه مشخص شده است و اصطلاحاً ظرفیت اسمی خوانده می‌شود، حقوق دولتی تعیین می‌کند. گرچه آمار دقیقی درباره اینکه چه میزان از معادن تحت فعالیت بخش خصوصی و چه میزان مستقیماً در اختیار دولت است، در دسترس نیست اما محمدرضا بهرامن، رئیس خانه معدن ایران، گفته است که اصولاً 95 تا 97 درصد معادن کشور خصوصی هستند و تنها سه درصد در اختیار بخش دولتی است. و از آن 97 درصد حدود شش تا هفت درصد در دست خصولتی‌هاست که البته معادن بزرگ کشور را در اختیار دارند. به دیگر بیان با این سهم اندک حدود 25 درصد از تولید معادن کشور در دست خصولتی‌هاست.

تقابل دو ایده

ضرورت توجه و اهمیت بیشتر به بخش معدن، باعث شد تا چندی پیش، پیشنهاد تشکیل وزارتخانه مستقل معادن و صنایع معدنی مطرح شود. ایده‌ای که البته موافقان و مخالفان بسیاری دارد. مخالفان این ایده، تشکیل وزارتخانه مستقل را گامی در جهت افزایش بوروکراسی و تورم قوانین در بخش معدن دانسته و معتقدند که بخش معدن بیشتر از آنکه نیاز به مقررات و قوانین جدید داشته باشد، نیازمند مقررات‌زدایی، حذف قوانین مخل و دست و پاگیر و نیازمند واگذاری مدیریت معادن یا اجاره آنها به بخش خصوصی است، چرا که افراد و فعالان بخش خصوصی به راحتی نمی‌توانند وارد فعالیت‌های معدنی شوند و همچنین سابقه گذشته نشان می‌دهد حضور دولت در فعالیت‌هایی که از عهده بخش خصوصی برمی‌آید، جز تحمیل ضایعات و هدررفت وقت و هزینه، دستاورد قابل توجه دیگری در پی ندارد و از این‌رو لازم است تا مدیریت و اجرای پروژه‌های بخش معدن و به خصوص معادن بزرگ کشور از چنبره دولتی‌ها و خصولتی‌ها خارج و به بخش خصوصی واقعی و پیمانکاران مجرب سپرده شود. از طرفی موافقان حضور پررنگ‌تر دولت در بخش معدن و تشکیل وزارتخانه مستقل نیز دلایل خاص خود را برای حمایت و توجه بیشتر به بخش معدن دارند. آنها معتقدند شکاف بین ظرفیت‌ها و عملکرد در بخش معدنی، شکافی پررنگ است و با توجه به پتانسیل‌های موجود در این بخش، در صورت اهتمام دولت برای رفع مشکلات موجود و تکمیل زنجیره تولید، بخش معدن و محصولات معدنی یکی از بهترین و مناسب‌ترین حوزه‌ها برای رونق اقتصادی کشور است. بنابراین توجه ویژه و تشکیل وزارتخانه مستقل در کنار ذخایر معدنی قابل توجه در کشور، می‌تواند منبع خلق ثروت و خلق ارزش‌افزوده بیشتر باشد. اینکه حق با کدام طیف است، سوالی است که باید در فضای کنونی اقتصاد ایران به آن پاسخ داد.

دولت یا بخش خصوصی-مرزبندی

 در پاسخ به ایده موافقان تشکیل وزارتخانه مستقل معدن و صنایع معدنی باید گفت، در اینکه بخش معدن با توجه به پتانسیل‌هایی که دارد، نیازمند توجه ویژه و بیشتری است، هیچ شکی نیست. اما توجه ویژه به این بخش به چه معناست؟ ورود دولت یا بخش خصوصی چگونه و از چه مکانیسمی باید صورت بگیرد و پیامد حضور آنها در بخش معدن چیست؟

در برهه کنونی کسری بودجه دولت طی سالیان اخیر، بر زمین ماندن پروژه‌های عمرانی و مساله مبارزه با تروریسم منطقه‌ای و رکود حاکم بر صنایع کشور، تا حدودی دولت را با تنگنای اعتباری درگیر کرده است. با این حال با در نظر داشتن تنگنای اعتباری و مالی موجود، بحث ورود جدی دولت به بخش معدن تا حدی منتفی است و لازم است تا با ارائه مکانسیم‌های دقیق‌تر و حذف قوانین مخل و دست و پاگیر، زمینه حضور فعال‌تر بخش خصوصی و استفاده از آورده‌های این بخش قوت بگیرد. در کنار این مساله، دیپلماسی قوی‌تر برای جذب سرمایه‌گذار خارجی از وظایف دولت و از الزامات توجه بیشتر به بخش معدن است. علاوه بر این دو، دولت موظف است با تسهیل مسیر سرمایه‌گذاری و سوق دادن بازارهای پولی و مالی داخل کشور به بخش معدن از ظرفیت‌های موجود در این بخش حداکثر بهره‌برداری را بکند. بنابراین حضور مستقیم دولت به جهت بهره‌برداری از معادن به هیچ‌وجه توصیه نمی‌شود، چرا که تجربه تاریخی و حافظه اقتصاد ایران به خوبی گواه این نکته است که ورود و رقابت دولت و نهادهای شبه‌دولتی به زمینه‌های سرمایه‌گذاری و تصدی‌گری با هدف کسب سود و منافع، رویه پسندیده‌ای در اقتصاد کشور نبوده و تنها به اتلاف منابع ملی منجر شده است. و اما در مقام رتبه‌بندی این سه مورد، باید اذعان داشت که مساله تسهیل قوانین ورود فعالان بخش خصوصی به دو دلیل از همه مهم‌تر است. دلیل اول اینکه واگذاری فعالیت‌های بخش معدن به بخش خصوصی در ایران با مشکلاتی روبه‌روست و قوانین پیچیده‌ای دارد و همچنین معادن بزرگ بیشتر در سیطره خصولتی‌هاست. بنابراین سرمایه‌گذار خارجی وقتی چنین مشاهده‌ای از محیط داخلی داشته باشد، رغبتی برای حضور ندارد و دوم اینکه تورم و انباشت قوانین و بوروکراسی دست و پاگیر، فضای کسب و کار در کشور را مخدوش و مغشوش کرده است که در چنین فضایی حضور سرمایه‌گذاران خارجی بیشتر به یک آرمان و آرزو شباهت دارد. اما مساله به همین‌جا ختم نمی‌شود و نباید گفت که حضور دولت در بخش معدن تنها باید محدود به سه مورد بالا باشد. چراکه نبود زیرساخت‌های حمل و نقل ریلی و مسائل مربوط به سرمایه‌گذاری زیربنایی معدن‌کاری و فرسوده بودن ناوگان، ماشین‌آلات و تجهیزات معدنی و... از چالش‌های اساسی بخش معدن است که بخش خصوصی به دلایلی از پس آنها بر نخواهد آمد و این موضوع حضور قوی دولت در این عرصه را دوچندان می‌کند. آنچه مبرهن است، تسهیل قوانین واگذاری پروژه‌های بخش معدنی به پیمانکاران و شرکت‌های سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی، بهبود فضای فعالیت در این بخش، رایزنی به جهت جذب سرمایه‌گذاری خارجی و توسعه حمل‌ونقل ریلی و سرعت‌بخشی به سرمایه‌گذاری‌های زیربنایی در بخش معدن است که از وظایف اساسی دولت به شمار می‌رود و بیشتر آنها در چارچوب کالای عمومی معنا و مفهوم پیدا می‌کند و تولید آنها به معنای ایجاد اشتغال بیشتر و خلق ثروت و ارزش‌افزوده بالاتری در بخش معدن و فعالیت‌های معدنی قلمداد می‌شود. مساله دیگری که در این میان نیازمند تبیین و توضیح بیشتری است، بحث مالکیت معادن و مدیریت معادن است. با توجه به آنکه معادن کشور جزو انفال است مالکیت معادن و حق انتفاع آن طبق قوانین برای همه مردم است، مگر اینکه دولت به کلی معادن مشخصی را به بخش خصوصی بفروشد و درآمد آن را صرف تولید کالاهای عمومی در کشور کند. شرایط موجود حکایت از آن دارد که بعید است، بخش خصوصی آنقدر توانمند باشد که مالکیت معادن را در اختیار داشته باشد، چرا که خرید معادن نیازمند سرمایه و ثروت بالایی است. بنابراین مساله اصلی بحث مدیریت معادن است و مشکل اصلی بخش معادن هم آن طور که پیداست، در همین مدیریت ناصحیح و غلط بخش دولتی است. روشن است که مالکیت می‌تواند همچنان در اختیار دولت باشد، اما واگذاری مدیریت آنها به بخش خصوصی قطعاً نتایج و پیامدهای بهتری دارد. چرا که بخش خصوصی در این صورت به دنبال حداکثر کردن منفعت خود، کاراترین و بهینه‌ترین روش‌های موجود را در پیش خواهد گرفت و مدیریت صحیح‌تری در این بخش برقرار خواهد شد و دیگر شاهد تضییع منافع و اموال عمومی نخواهیم بود. به جد می‌توان گفت این نحوه واگذاری باعث می‌شود، شکاف بین ظرفیت و عملکرد در بخش معدن به حداقل ممکن تقلیل یابد و این بخش را به یکی از بخش‌های پیشرو در اقتصاد کشور تبدیل خواهد کرد.