هفت چالش معدنی
اقتصاد معدن در ایران با چه مشکلات عمده‌ای دست‌به‌گریبان است؟
طبق آمارها، ایران با داشتن حدود یک درصد جمعیت جهان نزدیک به هفت درصد از ذخایر معدنی کشف شده را داراست و بررسی‌های انجام‌شده در سال‌های گذشته از وجود تقریباً ۶۸ نوع ماده معدنی (غیرنفتی) و ۳۷ میلیارد تن ذخایر قطعی و ۵۷ میلیارد تن ذخایر احتمالی معدنی در کشور خبر می‌دهد.
طبق آمارها، ایران با داشتن حدود یک درصد جمعیت جهان نزدیک به هفت درصد از ذخایر معدنی کشف شده را داراست و بررسی‌های انجام‌شده در سال‌های گذشته از وجود تقریباً ۶۸ نوع ماده معدنی (غیرنفتی) و ۳۷ میلیارد تن ذخایر قطعی و ۵۷ میلیارد تن ذخایر احتمالی معدنی در کشور خبر می‌دهد. با وجود این، سهم بخش معدن در تولید ناخالص داخلی ایران در مقایسه با کشورهای دارای وضعیت مشابه نسبتاً پایین است و این بخش تنها حدود یک درصد از ارزش تولید در کشور را به خود اختصاص می‌دهد. علاوه بر این، بررسی‌های انجام‌شده نیز بیانگر این است که بخش متوسط بازدهی بخش معدن در ایران طی دهه‌های گذشته کمترین نرخ را در بین بخش‌های زیرمجموعه اقتصاد کشور (کشاورزی، صنعت، معدن و خدمات) داشته است. موضوعی که از وجود چالشهای آشکار و پنهان بسیاری در این بخش خبر می‌دهد: چالش‌هایی که موجب شده این بخش نه بازدهی بالا یا سهم متناسبی در تولید ناخالص داخلی داشته باشد، به‌رغم مالکیت عمدتاً دولتی از مضراتی همچون وضعیت نامطلوب رفاهی نیروی کار برخوردار باشد و همزمان دغدغه‌های محیط‌زیستی از ناحیه فعالیت معادن بین گروه‌های اجتماعی مطرح باشد، بخش معدن با زنجیره تولید صنعتی در کشور و نیز شبکه حمل‌ونقلی زیرساخت‌های کشور نامرتبط بوده و به شکل جزیره‌ای به فعالیت خود ادامه دهد و مسائلی از این دست.
یک موضوع مهم در خصوص بخش معدن که به شکل عجیبی در گزارش‌ها و بررسی‌های رسمی پیرامون این بخش به‌طور جدی مورد توجه قرار نگرفته؛ حساسیت شدیدی است که فضای اجتماعی و افکار عمومی از دو جنبه به این بخش دارد: نخست وضعیت نیروی کار ساکن در معدن، دوم نگرانی عمومی نسبت به دارایی‌های معادن به عنوان اموال عمومی در معرض تاراج. در خصوص مساله اول به‌ویژه رخدادهایی که در کشور در چند ماه گذشته به وقوع پیوسته و با حوادث جانی برای کارگران، اعتصاب معدنکاران و اعتراضات مردم اطراف برخی از مناطق برای استخدام در معدن‌ها همراه بوده؛ باعث تشدید حساسیت عمومی به این حوزه شده است. در چنین شرایطی، منطقی است که یک انتظار عمده از دولت این باشد که با همکاری وزارت کار و وزارت صنعت، استانداردهای لازم برای دستمزد و شرایط حقوقی کار در معادن را تدوین کرده و در کنار این موضوع، از مدیران منابع بخواهد در قالب فعالیت‌هایی مانند مسوولیت اجتماعی، به توسعه اجتماعی و رفاهی جوامع ساکن در همسایگی معادن کمک کند. مساله دوم یعنی نگرانی از پایمال شدن دارایی‌های ملی نیز بدون شفاف شدن کسب‌وکار معادن، چگونگی واگذاری سهم مالکیت از معادن و مقایسه با استانداردهای جهانی در این زمینه برای افکار عمومی امکان‌پذیر نخواهد بود.
علاوه بر این، در خصوص چالشهای محیط زیستی معادن نیز به‌رغم پژوهش‌های صورت‌گرفته و تجارب بین‌المللی، اقدامات قابل اقناعی صورت نگرفته و استانداردهای دقیقی تدوین نشده است. در شرایطی که محیط زیست و منابع طبیعی در کشور به یک دغدغه عمومی تبدیل شده و سیر شدید تخریب آن نیز نگرانی‌های عمده‌ای در خصوص آینده شرایط زیستی در کشور ایجاد کرده است، اقدامات ناسنجیده در حوزه معدنی -با توجه به حساسیت شدیدی که روی این حوزه وجود دارد- می‌تواند بخش معدن را به عنوان مقصر اصلی تخریب محیط‌زیست جلوه دهد و در کنار چالشهای عدیده این بخش در حال حاضر، یک مشکل بزرگ یعنی مخالفت افکار عمومی را نیز به چالشهای کنونی اضافه کند.
به باور کارشناسان، کشور در صورتی که بخواهد متناسب با پتانسیل‌های معدنی خود، بخش معدن و صنایع معدنی را ارتقا دهد باید نخست نسبت به تلاش و تصویب استراتژی معدن و صنایع معدنی اقدام کند. سپس حمایت‌های موثر و هدفمند از بخش معدن را در دستور کار قرار دهد. در کنار اینها، برای رقابت‌پذیر کردن بخش معدن، اقدامات جدی برای حضور شرکت‌های معظم و شناخته‌شده در صنعت معدنکاری به عمل آورد و در نهایت در جهت اکتشاف و استخراج معادن در مقیاس جهانی اقدامات جدی و در‌خور توجهی انجام دهد.
برای شناسایی چالشهای موجود در بخش معدن، در این متن از پژوهش‌های بازوی فکری مجلس استفاده شده است و دیدگاه‌های ارگان‌هایی مثل کمیسیون معادن و صنایع معدنی اتاق ایران نیز مورد توجه قرار گرفته است. این کمیسیون در گزارش‌های خود از چالشهای بخش معدن، اظهار کرده که 44 درصد از مشکلات مربوط به قوانین و دولت است؛ 33 درصد مربوط به سوء‌مدیریت و مشکلات خود معدن‌داران است، 13 درصد مربوط به معضل‌های طبیعی است و تنها 10 درصد مربوط به مشکلات بین‌المللی است. دسته‌بندی‌ای که به نظر می‌رسد شاید تا حدی در راستای جریان روز در کشور یعنی تاکید بر ریشه داخلی مشکلات و نادیده گرفتن اثرات محدودیت‌های بین‌المللی صورت گرفته و به جای شناسایی مشکلات به شکل جزئی و مشخص، از عناوینی کلی برای انداختن توپ در زمین دولت و سیاستگذار کمک گرفته است.
۱- نبود نقشه‌راه معدنی
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش‌های خود پیرامون بخش معدن در ایران، به‌طور متناوب «بزرگ‌ترین چالش فراروی بخش معدن» را «نبود استراتژی مشخص و مدون و نقشه راه برای پیشبرد اهداف و سیاستگذاری» معرفی و اضافه می‌کند که این موضوع باعث سوء‌رفتار وزارت صنعت، معدن و تجارت در عملکرد این بخش شده است. به باور این نهاد، با نبود استراتژی مشخص، جهت‌گیری زیرساخت‌ها و به تبع آن سرمایه‌گذاری‌ها در بخش معدن مشخص نبوده و نقشه راهی برای حاکمیت و بخش خصوصی برای معدن قابل تصور نیست. بر این مبنا، با نگاهی به جایگاه قانونی و روند تدوین استراتژی توسعه معدنی در کشور می‌توان دریافت که دولت در سال‌های اخیر (گزارش‌های مورد اشاره در سال‌های ۱۳۹۵ و ۱۳۹۶ منتشر شده‌اند) در انجام وظایف قانونی خود در زمینه تصویب و عملیاتی کردن سند راهبردی توسعه بخش صنعت و معدن و به تبع آن اتخاذ سیاست‌های معدنی خاص، به‌کارگیری سیاست‌های گزینشی و کارکردی ناموفق بوده است. البته در ماه‌های اخیر (قاعدتاً باید منظور از این بازه زمانی، تیرماه سال ۱۳۹۴ باشد که سند مورد اشاره از سوی وزارت صنعت، معدن و تجارت منتشر شد) سند اولیه استراتژی بخش معدن نهایی شده ولی برای تصویب و اجرایی شدن آن اقدامی صورت نگرفته است و همین موضوع به‌عنوان یکی از اصلی‌ترین چالشهای این بخش مطرح است. تاکید بر ضرورت اجرای سند راهبردی توسعه صنعت و معدن از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس به عنوان اقدامی که می‌تواند این «بزرگ‌ترین چالش بخش معدن» را منتفی کند در حالی است که خود این مرکز در سال ۱۳۹۴ و پس از انتشار سند مورد بحث، با انتشار تحلیلی ارزیابی خود از این سند را چنین عنوان کرده بود: «در مجموع بر اساس یافته‌های این بررسی، سند مذکور فاقد استانداردها و مبانی لازم برای اطلاق سند راهبردی و نیز عملیاتی شدن است. همچنین با توجه به در پیش بودن ارائه لایحه برنامه ششم توسعه، این سند نمی‌تواند مبنای سیاستگذاری در این برنامه قرار گیرد و مد نظر قرار دادن توصیه‌های این سند می‌تواند تبعات منفی فراوان را برای توسعه کشور در سال‌های آتی دربرداشته باشد.»
این در حالی است که در بخش غالب این سند دولت (سند راهبردی توسعه صنعت و معدن)، به راهبردهای توسعه صنعتی می‌پردازد و به ندرت حوزه معدن را به‌طور مشخص مورد تمرکز قرار می‌دهد. در بخش‌هایی از این سند نیز که از بخش معدن ذکری به میان می‌رود، رویکرد سیاستگذار در قالب‌هایی آشنا و شاید کلیشه‌ای مانند «لزوم پرهیز از خام‌فروشی و صادرات مواد خام معدنی»، «نامناسب بودن فضای کسب‌وکار و رقابت‌پذیری و در نتیجه عدم جذابیت سرمایه‌گذاری» و مانند اینها قابل ردیابی است.
با توجه به این موضوع، شاید بتوان گفت نه در حوزه دولت (وزارت صنعت، معدن و تجارت) و نه در حوزه مجلس (بازوی فکری مجلس یعنی مرکز پژوهش‌ها) سیاست منسجم بالادستی برای بخش معدن که چالشهای اصلی این بخش را شناسایی کرده و رویکردهای ممکن به آنها را مورد توجه قرار دهد، وجود ندارد.
۲- محرومیت از سرمایه و فناوری جهانی
بازوی پژوهشی مجلس در گزارش‌های خود پیرامون چالشهای بخش معدن، به‌طور متناوب تاکید کرده که یکی از مهم‌ترین مسائل در بخش معدن، توجه به تکنولوژی روز دنیا در اکتشاف ذخایر و استخراج منابع معدنی است؛ زیرا با حساس شدن مباحث مربوط به محیط زیست و استخراج بهینه منابع معدنی، همچنین افزایش هزینه‌های استخراج، لزوم توجه به تکنولوژی برتر بیش از پیش احساس می‌شود. در ایران عدم توجه به جلب سرمایه‌گذاری خارجی با توجه به‌دلایل مختلف از جمله تحریم‌های غیرمنصفانه، منجر به رسوب تکنولوژی قدیمی و عدم توجه به تکنولوژی‌های مرسوم دنیا شده و نقش سیاستگذار در این بین بسیار پررنگ است. به‌طوری که این موضوع یکی از مسائل مهم بخش معادن در رقابت‌پذیری محسوب شده و در صورت عدم تحقق منجر به اتلاف بیشتر منابع در این بخش خواهد شد.
این موضوع باعث شده هم بهره‌وری استخراج در معادن ایران پایین باشد و هم اکتشافات غیراصولی به کاهش عمر معادن دامن بزند. به عنوان مثال، در زمینه معادن سنگ تزیینی، در کشور نزدیک به پنج درصد کل ماده استخراجی استفاده می‌شود، در حالی که کشورهای پیشرفته معدنی به سمت استفاده 45درصدی حرکت کرده‌اند. به صورتی که در همین بخش از معادن با ایجاد کارخانه‌های صنایع تبدیلی، محصولاتی با ارزش افزوده بالاتر مثل گلدان، وسایل تزیینی یا حتی با استفاده از خاک‌سنگ، کاشی و سرامیک تولید می‌کنند.
۳- بی‌توجهی به اکتشافات پایه و تفصیلی
ذخایر احتمالی و قطعی موجود در کشور که در آمارهای مختلف بیان می‌شود، حاصل اکتشاف کمتر از 25 درصد عرصه کشور است؛ که بخش عظیمی از آن طی سالیان بسیار دور صورت گرفته و حاکمیت بخش معادن، اقدامات جدی در جهت اکتشاف ذخایر جدید حداقل در حلقه‌های ابتدایی زنجیره اکتشاف انجام نداده است. درباره پهنه‌های معدنی، گفته می‌شود به غیر از دو پهنه بسیار بزرگ اصلی معدنی، اکنون در کشور 117 پهنه وجود دارد که بین 700 تا 15 هزار کیلومتر مربع وسعت دارند و بقیه هم زیر یک هزار کیلومتر مربع هستند. با یک حساب سرانگشتی قابل مشاهده است که مجموعه این پهنه‌ها 462 هزار کیلومتر مربع، یعنی تقریباً یک‌چهارم وسعت کشور است.
این در حالی است که اساسی‌ترین بخش در معدنکاری، اکتشاف بوده که در بخش پایه، در تمامی نقاط جهان، توسط دولت و حاکمیت صورت می‌گیرد. توجه به این بخش، ریسک سرمایه‌گذاری در معدن و استخراج را به‌طور قابل ملاحظه‌ای کاهش داده و منجر به رونق معدن و صنایع معدنی می‌شود. ولی مطابق آمار در دسترس، یکی از مغفول‌ترین بخش‌ها در بودجه‌های سنواتی، عدم تخصیص منابع کافی در اکتشاف ذخایر معدنی است؛ به‌طوری که در بودجه‌های سنواتی و در میان برنامه‌های مختلف فصل صنعت و معدن (شامل برنامه زیرساخت‌های صنعتی و معدنی، برنامه ایجاد و توسعه صنایع، برنامه زمین‌شناسی، برنامه اکتشاف و راه‌اندازی معادن، برنامه ارتقای تولیدات صنعتی، برنامه ارتقای تولیدات معدنی و برنامه مقاوم‌سازی ساختمان‌ها) کمترین بودجه اختصاصی طی سالیان مختلف، مربوط به برنامه زمین‌شناسی و برنامه اکتشاف و راه‌اندازی معادن بوده است. در صورتی که در سایر کشورهای پیشرو معدن‌خیز جهان، یکی از مهم‌ترین اقدامات دولت، توجه به اکتشاف ذخایر جدید و معرفی آن به سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی جهت استخراج و فرآوری معدنی است.
۴- ناهماهنگی با قوانین بالادستی
یکی از مهم‌ترین شاخصه‌های موفقیت حاکمیت در بخش‌های مختلف، توجه جدی به اسناد بالادستی و برنامه‌ریزی برای اجرایی کردن آنهاست؛ به‌طوری که دولت نه در مقام برنامه‌ریز بلکه در مقام مجری خوب باید با برنامه‌های از پیش تعیین‌شده در جهت توسعه این بخش، اقدامات اساسی انجام دهد. ماده ۱۵۷ قانون برنامه پنجم توسعه، یکی از مهم‌ترین اقدامات حاکمیت در بخش معدن در جهت کاهش ریسک و افزایش جلب سرمایه‌گذاری در بخش معدن محسوب می‌شود. مطابق این حکم، دولت موظف است تا پایان برنامه پنجم توسعه، کلیه اطلاعات پایه زمین‌شناسی را تهیه کند و در اختیار عموم سرمایه‌گذاران قرار دهد. دلیل وجودی این حکم نیز به نبود اطلاعات پایه زمین‌شناسی و عدم توجه به بخش اکتشاف پایه در کشور در سالیان گذشته معدنکاری در ایران برمی‌گردد. توجه به این حکم که باید در بودجه‌های سنواتی متبلور شود؛ باید یکی از مهم‌ترین اقدامات دولت در بخش معدن و یکی از مهم‌ترین اهداف نظارتی مجلس باشد که تاکنون در هر دو بخش اقدامات جدی در اجرای آن صورت نگرفته است.
مساله دیگر مرتبط با این حوزه، این موضوع است که تاکنون بسیاری از سرمایه‌گذاران و اهالی فن با استفاده از سرمایه‌های شخصی و امتیازهای فردی اقدام به اکتشاف و تعیین پهنه‌های مستعد کرده‌اند، اما درست هنگامی که به دنبال ثبت و دریافت پروانه بهره‌برداری رفته‌اند، تازه متوجه مشکلات عمده در زمینه منابع طبیعی، محیط زیست، معارضین محلی یا مواردی از این دست شده‌اند. این روند در هیچ یک از کشورهای مطرح در صنعت معدنداری دیده نمی‌شود و به‌طور کلی این روند تاکنون در کشور باعث از بین رفتن سرمایه‌های هنگفتی در بخش خصوصی یا حتی خود دولت شده است.
۵- سیاستگذاری جزیره‌ای در صادرات معدنی
سرمایه‌گذاری در هر بخش اقتصادی مستلزم وجود محیط مناسب کسب‌وکار و امنیت سرمایه‌گذاری است که یکی از شاخص‌های اصلی آن، ثبات سیاستگذاری است که متاسفانه در بخش معدن، این مهم رعایت نمی‌شود. در سالیان اخیر تعدد سیاستگذاری در بخش‌های مختلف معدن منجر به سردرگمی عمیقی در سرمایه‌گذاران این بخش شده است. به‌طور مثال در حوزه صادرات مواد معدنی به دلیل تعدد سیاستگذاری در زمان بسیار کوتاه، عملاً بخش بزرگی از بازار صادراتی مواد معدنی، به‌ویژه در بخش سنگ‌های تزیینی، از دست رفته است که متخصصان این حوزه معتقدند اگر همین رویه ادامه داشته باشد، بخش معدن ایران جایگاه خود را در بازارهای جهانی از دست خواهد داد. علاوه بر این، در حوزه مربوط به پرداخت حقوق دولتی معادن، در سال گذشته به دلیل تعدد احکام و بخشنامه‌های مربوط به پرداخت حقوق دولتی، حاشیه سود بسیاری از معادن و سرمایه‌گذاران تحت‌الشعاع قرار گرفت. همچنین در حوزه قوانین بعضاً مشاهده شده که سیاست‌های نه‌چندان مناسب صادراتی بدون در نظر گرفتن نظر کارشناسی و موقعیت بخش معدن در ایران و جهان به تصویب مجلس رسیده است.
این پراکندگی، به سوءتفاهم‌هایی نیز در این حوزه منجر شده است. به‌عنوان مثال، این تلقی در کشور شکل گرفته که اکتشاف‌کننده معدن لزوماً باید با بهره‌بردار از آن یکی باشد. مشاهدات نشان می‌دهد این وضعیت به گونه‌ای است که شرکت‌هایی که به اکتشاف اقدام می‌کنند از سوی مسوولان به عنوان بهره‌بردار نیز شناخته می‌شوند و این انتظار از آنها می‌رود که پهنه مشخص شده را خودشان بهره‌برداری کنند؛ در حالی که این روند کاملاً غیراصولی است چون لزوماً یک شرکت اکتشافی امکانات و تجربه بهره‌برداری را نداشته و ممکن است باعث منفعل شدن یک پهنه از نظر اقتصادی باشد که البته برخی از کارشناسان معتقدند نمونه این اتفاقات در کشور نسبتاً زیاد بوده است.
۶- نیاز به رفع تداخلات قانونی
بخش معدن در کلیه نقاط جهان، به‌طور ذاتی در همپوشانی با حیطه فعالیت‌های سازمان‌هایی نظیر محیط زیست، جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری، میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری و... قرار دارد که بدون تعامل سازنده هر یک از این ارگان‌ها با یکدیگر، عملاً سرمایه‌گذاری در بخش معدن از رشد کافی برخوردار نخواهد بود. دلیل این امر هم به ماهیت طبیعی بودن معدن بازمی‌گردد که ممکن است یک ماده معدنی در هر جایی از یک پهنه و عرصه طبیعی قرار داشته و به صورت همزمان مزاحم دیگر بخش‌ها باشد. نگاه بخشی هر یک از ارگان‌ها به منافع خود در کشور، که از قانون‌های مربوط به حوزه‌های خود نشات می‌گیرد، در بسیاری از موارد، معدنکاری در ایران را دچار مشکل عمده کرده است. به‌طور مثال تداخلات قانونی منابع طبیعی و قانون معادن، در برخی موارد منجر به تعطیلی معادن و در برخی موارد نیز منجر به تخریب منابع طبیعی می‌شود و این مسائل دقیقاً از وجود قوانین متعارض نشات می‌گیرد که هر یک از ارگان‌ها در اقدامات خود به قوانین و بعضاً به بخشنامه‌های داخلی خود استناد می‌کنند که اگر در کوتاه‌مدت نسبت به همسان‌سازی قوانین و همسوسازی نگاه‌ها به منافع ملی در بخش‌های مختلف مرتبط با بخش معادن اقدام لازم صورت نگیرد، مشکلات گسترده‌ای در این بخش به وجود خواهد آمد.
۷- بی‌توجهی به مهارت و آموزش
یکی از فرصت‌های موجود در بخش معدن کشور، وجود پتانسیل نیروی جوان و تحصیلکرده در این بخش است که می‌تواند منشأ بسیاری از تحولات اساسی در معدنکاری کشور شود. ولی با توجه به سنتی بودن معدنکاری در ایران، بسیاری از فارغ‌التحصیلان این بخش در بازار کار مرتبط با تحصیل خود فعالیت نکرده و معدنکاران نیز از نیروهای متخصص در تولید خود استفاده نمی‌کنند و این با افزایش میزان فارغ‌التحصیلان، به یکی از معضلات اساسی بخش تبدیل شده است. این مساله از دو جنبه مشکل‌ساز است؛ از یک طرف هزینه‌های عمومی برای آموزش جوانان در بخش معدن به سرمایه مولد تبدیل نشده و به نوعی اتلاف منابع صورت می‌گیرد و از طرف دیگر در بخش معدن به واسطه عدم بهره‌گیری از نیروهای متخصص، روزآمدی و کارآمدی لازم برای عبور از مزیت نسبی به مزیت رقابتی به دست نخواهد آمد.
