درس‌های تجربه جهانی ضدآلودگی

آلودگی هوا در کلانشهرهای ایران در هفته‌های گذشته در کنار خبرهای دیگری که از تخریب تدریجی محیط زیست کشور خبر می‌دهد، این پرسش را مطرح می‌کند که مابه‌ازای اقتصادی این روند ویرانگر چگونه قابل احصاست و افراد -اعم از شهروند و سیاستگذار- برای مقابله و معکوس کردن این روند منفی چه ابزارهایی در دست دارند و به چه تغییر گفتمان‌هایی نیاز دارند؟

خسارات آشکار و پنهان محیط زیستی

در نظریات جریان اصلی اقتصاد حفظ محیط زیست به عنوان یکی از مصادیق شکست بازار معرفی شده و مسوولیت آن نیز به دولت به عنوان نماینده اراده و خیر عمومی واگذار می‌شود. چراکه گفته می‌شود بدون مداخله دولت، منطق منفعت‌جویی عاملان اقتصادی و مبادله در بازارها، به بیشینه‌سازی مصرف هر چه بیشتر منابع و نیز بی‌توجهی به تبعات جمعی انتشار آلودگی‌ها -یا اثرات خارجی منفی، به تعبیر ادبیات اقتصادی معاصر- منجر می‌شود. البته در کارایی این ایده نیز بحث‌هایی مطرح شده و عده‌ای از شکست دولت در مداخله، به دلیل ناتوانی یا بی‌میلی آن، سخن گفته‌اند و گروهی دیگر، ریشه مشکل را به شکل بنیادی‌تری واکاوی کرده و نوع نگرش به طبیعت و محیط زیست در تفکر حاضر را به عنوان منشأ بحران، هدف گرفته‌اند. با این همه، یکی از راه‌حل‌های پرکاربرد در حال حاضر، ایجاد بازار برای محیط زیست و استفاده از ابزارهای قیمتی برای حفظ محیط زیست بوده است. به عنوان مثال، در سطح جهانی و درون کشوری، برای کنترل انتشار گازهای گلخانه‌ای، از سیاست مالیات اکولوژیکی یا به طور عام‌تر مالیات‌های پیگویی، به شکل ایجاد سقف برای انتشار گازهای گلخانه‌ای و تعیین قیمت برای مازاد انتشار استفاده شده که تا حدودی در کاهش انتشار این گازها موثر بوده است. اما یکی از نخستین چالش‌هایی که در اینجا به طور خاص و در بررسی مساله آلودگی‌ها به طور عام پیش می‌آید، دشواری و پیچیدگی سنجش تبعات تغییرات محیط زیستی است.

با وجود این مسائل، گزارش‌ها و پژوهش‌هایی وجود دارد که برآوردهایی از میزان خسارت و هزینه آلودگی و تخریب محیط زیست ارائه می‌کند و می‌تواند برای داشتن درکی نزدیک‌تر از ابعاد مساله به کار آید. به عنوان نمونه، بانک جهانی در یکی از گزارش‌های سال 2016 خود «هزینه آلودگی هوا» بیان کرده بود که اکنون، آلودگی هوا چهارمین عامل مرگ‌ومیر و علت 10 درصد مرگ‌ها بوده است. البته این گزارش نیز اذعان کرده که تخمین کل هزینه‌های ناشی از آلودگی دشوار است و در نتیجه، توجه خود را تنها به خسارات بیماری‌ها و مرگ‌ومیرهای ناشی از آلودگی معطوف کرده است. طبق تخمین این گزارش، در سال 2013 در اثر مرگ‌ومیرهای ناشی از آلودگی هوا به میزان 225 میلیارد دلار هزینه به نیروی کار و به میزان 11 /5 هزار میلیارد دلار هزینه به رفاه عمومی کشورها وارد شده است، رقمی که برابر با مجموع اندازه اقتصاد هند، کانادا و مکزیک است. اما نکته‌ای که در این گزارش هم به آن اشاره شده این است که آلودگی هوا در همه جای جهان یکسان نیست و در نتیجه، فشار این هزینه‌ها نیز به نقاط مشخصی، شدیدتر وارد می‌شود. این گزارش می‌گوید میزان آلودگی در مناطق شهری کمتر توسعه‌یافته در جهان که شاهد تغییرات بزرگ‌تری در مقایسه با مناطق دیگر هستند، بیشتر است. طبق این تخمین‌ها که بر اساس داده‌های مربوط به سال 2013 انجام شده، 93 درصد مرگ‌ومیرها و بیماری‌های ناشی از آلودگی هوا در سطح جهان، در کشورهای در حال توسعه رخ داده است. به عنوان مثال، کودکان زیر پنج سال در کشورهای با درآمد پایین در مقایسه با کشورهای با درآمد بالا، 60 مرتبه بیشتر در خطر مرگ ناشی از تنفس هوای آلوده هستند.

طبق جدول‌های مربوط به این گزارش در ایران در سال 2013 حدود 22 هزار مرگ ناشی از آلودگی ثبت شده که در مقایسه با حدود 17 هزار مورد سال 1990، از تشدید بحران خبر می‌دهد. علاوه بر این، در نتیجه این آلودگی در ابتدای بازه مورد بررسی یعنی حدود 28 سال پیش، حدود 9 /13 میلیارد دلار خسارت به رفاه عمومی کشور وارد شده که این خسارت، در پایان این دوره یعنی حدود پنج سال پیش، به بیش از دو برابر افزایش یافته و به رقم 6 /30 میلیارد دلار افزایش یافته است.

پس از آلودگی هوای تهران طی روزهای گذشته، راه‌حل‌های ضربتی مانند تعطیلی مدارس و برخی ارگان‌ها، محدودیت ترافیک و تعطیلی موقت برخی از واحدهای تولیدی به اجرا گذاشته شد که به نظر می‌رسد نهایتاً، حاصلی جز کاهش جزئی آلودگی یا مقابله با افزایش شدیدتر آن نداشت و سرانجام، رویدادی طبیعی مانند باد و باران بود که هوای شهر را عوض کرد. میزان بالای خسارات آلودگی هوا، بحرانی شدن تعداد روزهای آلوده در سال و کنترل‌ناپذیر بودن آن و سرعت تخریب هوای پاک طی چند دهه گذشته، از ضرورت یک اتخاذ برنامه جامع برای کنترل آلودگی حکایت می‌کند.

مولفه‌های اختصاصی کنترل آلودگی

یک برنامه جامع برای کنترل آلودگی هوا، نخست سهم عاملان مختلف ایجاد آلودگی هوا و رسیدن آن به وضع کنونی را ارزیابی می‌کند و سپس با توجه به هدف‌گذاری خود، اقدامات ممکن برای کاهش اثرات هر یک از این عوامل را شناسایی کرده و به اجرا می‌گذارد. نگاهی به راه‌حل‌های به اجرا گذاشته در سطح شهرهای جهان و مثال‌های موفق در این زمینه طی دهه‌های گذشته، الگوهای تکرارشونده‌ای را برجسته می‌کند که به کاهش انتشار آلودگی از طریق تغییر در مصرف انرژی، سیاستگذاری‌های ترافیکی، جداسازی تاسیسات تولیدی آلاینده از بافت‌های شهری و مواردی از این دست منجر شده‌اند. ابزارهای سیاستگذار برای رسیدن به این اهداف نیز متعدد بوده و از تعیین جریمه و پاداش با استفاده از قیمت‌گذاری گرفته تا سهمیه‌بندی و ممنوع‌سازی را شامل شده است.

با این همه، به نظر می‌رسد برای مثال خاص شهر تهران، علاوه بر این‌گونه راه‌های عام، نیاز به مواردی اختصاصی نیز وجود دارد که با مشخصات خاص این شهر از قبیل تمرکز جمعیتی آن سازگار باشد. به عنوان مثال، یک نتیجه قطعی برنامه جامع احتمالی ارزیابی و کنترل آلودگی هوا در کشور می‌تواند این الزام سیاستی باشد که جمعیت تهران، از ظرفیت مجاز بیشتر است و سیاستگذار در کنار سایر بایدهای اجتماعی و برنامه‌های آمایش جمعیتی خود، به تنظیم راهبردهایی ملموس برای کاهش جمعیت و تغییر در جغرافیا یا تمرکز آن، بیندیشد. مولفه‌های چنین برنامه‌ای، که باید قید عملی بودن نیز به طور جدی در آن لحاظ شود، می‌تواند از انتقال جذابیت‌های مختلف فرهنگی، اقتصادی و آموزشی زندگی در تهران به دیگر مناطق شهری کشور، سیاست‌های بازتوزیعی مانند قیمت‌گذاری متناسب با امکانات در کلانشهر در زمینه عوارض و تسهیلات زندگی و استفاده از منابع حاصل از این قیمت‌گذاری برای اجرای راهبردهایی مشخص و قابل رصد در توسعه مناطق هدف برای انتقال جمعیت و نیز؛ کاهش واحدهای مسکونی در تهران از طریق یک سیاست دومرحله‌ای -نخست ممانعت از هر گونه افزایش تعداد جواز مسکونی یا مناطق مسکونی تازه و سپس، کاهش تعداد جوازهای مسکونی از طریق تملک بافت‌های فرسوده (با استفاده از بخشی از درآمدهای قیمت‌گذاری جدید در کلانشهر) را شامل شود. روشن است که در صورت وجود چنین برنامه جامعی، راه‌حل‌های کوتاه‌نگرانه و مخربی مانند ایجاد مناطق شهری و شهرک‌های جدید در اطراف کلانشهرها که عملاً به تشدید گره ترافیکی، محبوس شدن کلانشهر در یک منطقه مسکونی بزرگ‌تر و تشدید معضل آلودگی هوا و نیز اضافه شدن یک حاشیه ‌شهر تازه به کلانشهر به همراه مشکلات متعدد اجتماعی ناشی از این مساله می‌انجامد، به اجرا گذاشته نمی‌شد.

موضوع دیگری که می‌تواند به عنوان یک راهبرد اختصاصی و بلندمدت نگریسته شود، توجه به نوآوری‌های در حال وقوع و در حال اجرا در سال‌های اخیر و به ویژه روند جهانی تغییر در سوخت مصرفی خودروها و جایگزینی الکتریسیته به جای سوخت‌های فسیلی است که سال‌هاست آغاز شده و اخیراً نیز به پیشرفت‌های چشمگیری دست یافته است. به طوری که برخلاف شک و تردیدهای جاری در سال‌های اخیر، اکنون کمتر ناظری است که بر این باور نباشد که تا پایان قرن، خودروهای با سوخت فسیلی به یک خاطره در سطح کلانشهرها تبدیل خواهند شد و شهرهای بسیاری نیز از همین اکنون، برنامه‌ها و چشم‌اندازهای زمانی خود را برای این جایگزینی اعلام کرده‌اند. با این روند، پرسشی که مطرح می‌شود این است که نهادهای متولی در ایران چه برنامه‌ای برای جا نماندن از این حرکت جهانی در دستور کار دارند و با توجه به مزایای بی‌شمار خودروهای الکتریکی برای کنترل آلودگی هوا، آیا نیاز به طرح ویژه‌ای حداقل برای جایگزینی ناوگان حمل‌ونقل عمومی در گام اول وجود ندارد؟ با توجه به هزینه بالایی که طبق تخمین‌ها آلودگی هوا به رفاه عمومی وارد می‌کند، آیا دولت به عنوان نماینده اراده عمومی، اطلاعات، اختیار و تمایل کافی را برای مقابله با این هزینه‌ها با ایجاد سرمایه‌گذاری در ابزارهای جایگزین داراست؟

راهبردهای معطوف به ترافیک و خودرو

علاوه بر برنامه‌های جامع و بلندمدت، یک طرح جامع آلودگی هوا می‌تواند با الگوبرداری ساختاری از برنامه‌های مشابه و موفقی که در دیگر کشورها به اجرا گذاشته شده‌اند، طراحی و عملی شود. یک مثال خوب در این زمینه، برنامه‌های متعدد و متوالی است که در بریتانیا برای کنترل آلودگی هوا به اجرا گذاشته شده و طی چند دهه، به بهبود اساسی کیفیت هوا در این منطقه منجر شده است. متاخرترین این برنامه‌ها، «استراتژی کیفیت هوا برای انگلستان، اسکاتلند، ولز و ایرلند شمالی» بوده که در بخش‌های مختلف، راهبردهای مشخصی را برای رصد و کنترل آلودگی معرفی می‌کند.

بخش مهمی از برنامه‌های کنترل آلودگی هوا، به مقررات تنظیم ترافیکی و نیز هدف‌گذاری برای کنترل تردد وسایل نقلیه آلاینده مرتبط می‌شود. چراکه خودروها به شکل عام و نیز خودروهای فرسوده به شکل خاص، سهمی عمده در ایجاد آلودگی هوا دارند و برخی برآوردها، آنها را مسوول حدود 80 درصد از آلودگی هوا قلمداد کرده است. با این حال، به نظر می‌رسد مصوبات و مقررات کافی برای کنترل، گران‌سازی تردد و متوقف کردن تولید خودروهای فرسوده یا با مصرف سوخت بالا اتخاذ نشده و برخی از گام‌های برداشته شده (مانند مصوبه مردادماه سال گذشته برای کنترل تولید خودروهای پرمصرف و الزام خودروسازان به خارج کردن خودروهای فرسوده در صورت تولید خودروهای پرمصرف) نیز یا به شکل ناقص بوده یا تحت فشار خودروسازان و با حمایت وزارت صنعت، معدن و تجارت متوقف شده است. مشابه چنین سرنوشتی نیز برای برخی دیگر از مصوبات مانند الزام به خروج بیش از یک میلیون خودرو فرسوده فعلی در کشور -که البته آمار دقیقی از آنها موجود نیست و برخی از تردد بیش از 500 هزار خودرو فرسوده در تهران سخن می‌گویند- از طریق درگیر کردن خودروسازان در این سیاست، می‌توان سراغ گرفت. سردرگمی و نبود برنامه‌ای روشن تحت حمایت یک نهاد متولی قدرتمند در این حوزه، به آشفتگی کنونی در تدوین مقررات آلایندگی خودروها منجر شده است. علاوه بر این، به گفته رئیس سازمان حفاظت از محیط زیست، استاندارد نبودن سوخت‌های مصرفی و به ویژه گازوئیل، سهم عمده‌ای در تشدید آلاینده‌ها داشته است. این مساله، نیاز به سیاستگذاری‌های پیچیده‌ای ندارد و با توجه به شدت آسیبی که سوخت‌های نامرغوب در پی دارد، نیازمند یک برنامه فوری برای تغییر در زیرساخت‌های تامین سوخت -اعم از گازوئیل و بنزین- است. همچنین می‌توان به بی‌برنامگی کنونی در رابطه با موتورسیکلت‌ها در کلانشهرها اشاره کرد که مشکلات متعددی را در پی داشته است. در ارتباط با بحث کنونی یعنی آلودگی، گفته می‌شود که هر موتورسیکلت کاربراتوری حدود سه برابر یک خودرو می‌تواند آلاینده منتشر کند که با توجه به تعداد بسیار بالای این موتورسیکلت‌ها در کلانشهرها و رشد سریع آنها در شرایطی که برنامه‌های اجرا‌شده مثل طرح ترافیک مختص موتورسیکلت‌ها نیز که در دوره قبلی شهرداری تهران به اجرا گذاشته شد، ظاهراً به شکست انجامیده است، از ضرورت گنجاندن فصلی مختص به موتورسوارها در هر برنامه کنترل آلودگی هوا در کلانشهرها پرده برمی‌دارد.

در کنار راهبردهای لازم برای کنترل خودروهای آلاینده و هدف‌گذاری برای مصرف سوخت و انتشار آلودگی آنها، به صورت همزمان باید یک برنامه ترافیکی جامع با هدف انتقال سفرهای درون‌شهری به نظام جامع حمل‌ونقل عمومی به اجرا گذاشته شود و میزان آن از سطح پایین فعلی که گفته می‌شود کمتر از نصف کل سفرهای درون شهری است، افزایش یابد. این امر، نیاز به توجه همزمان به گسترش حمل‌ونقل عمومی از طریق افزایش زیرساخت‌ها -خطوط، واگن‌ها، اتوبوس‌ها و سایر ابزارهای قابل اجرا- دارد و از سوی دیگر، با استفاده از ابزارهای کنترلی به منظور کاهش استفاده از خودروهای شخصی و گران کردن سفر با استفاده از خودرو شخصی یا تاکسی، قابل اجراست. در این زمینه می‌توان به یک راه‌حل شناخته‌شده اشاره کرد که بعضاً تحت عنوان «مالیات سبز» در کشور از آن یاد می‌شود و با وجود اجرای موفق در بسیاری از کشورها، تاکنون در کلانشهرهای ایران به کار گرفته نشده است. این عدم اجرا را تا حدودی می‌توان به پای سیاست‌های رضایت‌طلبانه دولت‌های وقت نوشت که افزایش قیمت‌ها را در تضاد با حفظ پایگاه اجتماعی رای خود می‌دانند و تا حدودی نیز، بی‌اعتمادی نسبی افکار عمومی به کارایی، شفافیت و هزینه‌کرد صحیح منابع اخذشده در نهادهای اجرایی و عمومی؛ به این معضل و بی‌رغبتی دامن زده است. شاید یک راه‌حل برای غلبه بر این بی‌اعتمادی، بی‌رغبتی و جلوگیری از تخریب رضایت عمومی؛ ملزم کردن دولت به افزایش قیمت‌ها به شرط گسترش راه‌حل‌های جایگزین باشد. با این حال، درجه‌ای از افزایش قیمت سوخت به گونه‌ای که در اکثر کشورها به اجرا گذاشته شده، ناگزیر به نظر می‌رسد. با اعلام شفاف هزینه‌های عمومی انجام‌شده از ناحیه منابع این طرح و سایر منابع به منظور کاهش آلودگی نیز، می‌توان تا حدودی به تبعات اجتماعی این گران‌سازی فائق آمد.

مالیات بر سوخت و مالیات سبز

در بسیاری از شهرهای جهان، صاحبان وسایل نقلیه آلوده ملزم به پرداخت عوارض بیشتری هستند و در نتیجه، انگیزه کافی برای تعویض وسیله خود و نیز استفاده از وسایل حمل‌ونقل عمومی را پیدا می‌کنند. در واقع نه‌تنها خودروها، بلکه تمام صنایع ملزم به پرداخت عوارضی تحت عنوان مالیات سبز هستند و هر چه آلاینده‌های بیشتری تولید کنند، ملزم به پرداخت عوارض بیشتر خواهند بود. این راهکارها سیاست‌هایی برای درآمدزایی بیشتر نیستند؛ به این معنا که خودروها یا صنایع آلاینده بتوانند صرفاً با پرداخت جریمه همچنان به آلوده‌سازی محیط زیست ادامه بدهند. این جرایم به‌صورت پلکانی افزایش یافته و در صورت بی‌توجهی می‌تواند محرومیت‌هایی در زمینه حقوق شهروندی برای آنها در پی داشته باشد.

به گفته متخصصان این حوزه، مالیات‌های زیست‌محیطی دارای مزایای مهمی مانند اثربخشی محیط زیستی، بهره‌وری اقتصادی، توانایی افزایش درآمد عمومی و شفافیت هستند. همچنین مالیات‌های زیست‌محیطی برای رسیدگی به طیف گسترده‌ای از مسائل از جمله دفع زباله و انتشار آلودگی‌های آب‌وهوا به کار می‌روند. صرف نظر از حوزه سیاستی وضع مالیات‌ها، به نظر می‌رسد طراحی مالیات‌های محیط زیستی و رعایت ملاحظات اقتصاد سیاسی، عواملی تعیین‌کننده در پیاده‌سازی موفق سیاست‌های مالیاتی است. مالیات بر آلاینده‌های زیست‌محیطی یکی از پایه‌های مالیاتی جدید است که در بسیاری از کشورهای جهان در حال اجراست. در واقع، استفاده از مالیات‌های زیست‌محیطی روشی نوین برای تخصیص بهینه منابع در راستای افزایش رفاه اجتماعی است. مالیات‌های سبز نسبت به انواع فرآیندهای آلوده‌کننده محیط زیست وضع می‌شوند؛ از جمله این مالیات‌ها می‌توان به مالیات سبز در بخش کشاورزی، حمل‌ونقل، صنعت و معدن اشاره کرد. مالیات سبز در بخش حمل‌ونقل یکی از مالیات‌های زیست‌محیطی است که می‌تواند نگرانی‌ها را در حوزه آلاینده‌های هوا مرتفع کند. انواع مالیات‌های حمل‌ونقل شامل مالیات بر میزان دودهای خروجی از اگزوز اتومبیل‌ها، هواپیماها، قطارها و کشتی‌ها، مالیات بر میزان سوخت ناقص حاصل از نوع و عملکرد موتور وسیله نقلیه، مالیات بر حجم موتور و میزان سوخت مصرفی، مالیات بر نوع سوخت مصرفی و درجه کیفیت سوخت مصرفی، مالیات بر میزان آلایندگی صوتی و لرزشی وسایل نقلیه و مالیات بر ساخت و درجه فرسودگی وسیله نقلیه هستند. همچنین در این حوزه، مالیات‌های سبز در بخش صنعت و معدن قابل توجه است: مالیات بر میزان گازها و بخارات خروجی از دودکش کارخانه‌ها، مالیات بر میزان گازها و بخارات خروجی از دودکش کارخانه‌ها و پالایشگاه‌ها، مالیات بر تخریب و تغییر محیط زیست منطقه‌ای و مالیات بر نوع مواد و ذرات جامد خروجی از دودکش کارخانه‌ها از جمله مهم‌ترین این مالیات‌ها محسوب می‌شوند. افزایش مصرف سوخت، تولید گازهای مضر، تولید صدای ناهنجار و کاهش ایمنی از مهم‌ترین عوارض وسایل نقلیه فرسوده است که در چنین شرایطی می‌توان با اعمال این نوع مالیات، به کارگیری وسایل نقلیه فرسوده را نیز کاهش داد. به ویژه آنکه مالیات سبز می‌تواند به‌عنوان یک مشوق برای واحدهای اقتصادی و حتی تشویق خودروسازان به تغییر خطوط تولید عمل کند. ضمن اینکه به این ترتیب که این واحدها برای کاهش بار مالیاتی، روش‌های جدید تولید، حمل‌ونقل و استفاده از انرژی و مصرف آن را به کار خواهند گرفت، این موضوع هم از نظر توسعه پایدار و هم از نظر رقابت‌پذیری بین‌المللی اثرات مفیدی را ایجاد خواهد کرد. مالیات زیست‌محیطی می‌تواند اقدامی در جهت هماهنگ‌سازی سیاست‌های مالیاتی با فرآیند توسعه پایدار به شمار آید. مشروط بر آنکه نظام با پیگیری سیاست اصلاحی در حوزه خودروها از جمله ارتقای کیفیت خودروها، کیفیت سوخت و نیز تسهیل استفاده از خودروهای کم‌مصرف برقی و هیبریدی گام اجرایی اول را در این خصوص بردارد.