نقشه تغییر مسیر بلندمدت اقتصاد ایران

طراحی و اجرای طرح مطالعات اقتصاد ایران، تلاشی در جهت تدوین یک بسته سیاستی جامع برای دستیابی به رشد اقتصادی پایدار، اشتغال‌زا و فراگیر در اقتصاد کشور است. سابقه کار به برگزاری اولین کنفرانس اقتصاد ایران، در سال 1393 بازمی‌گردد. کنفرانس اول، به شناسایی مسائل اساسی و چالش‌های اقتصاد ایران اختصاص داشت. در ادامه آن، یک مطالعه جامع و گسترده از سوی دکتر نیلی و همکارانشان طراحی شد و برای اجرای آن در 16 سرفصل مختلف تیم‌های پژوهشی متشکل از 118 اقتصاددان، پژوهشگر و کارشناس اقتصادی دعوت به کار شدند. مطالعه از میانه سال 1394 آغاز شد و پس از اتمام مطالعه و ارزیابی علمی نتایج، فرآیند تلفیق نتایج و استخراج نقشه راه به اجرا درآمد و در خرداد 1396 به سرانجام رسید. در آخرین گام، با برگزاری دومین کنفرانس اقتصاد ایران، نتایج مطالعه، برای اطلاع اقتصاددانان و مدیران ارشد دولت و همچنین دریافت نظرات صاحب‌نظران ارائه شد.

ضرورت انجام مطالعه

آنچه طراحان این امر را بر آن داشت تا با صرف وقت و همت بسیار، طرحی در این وسعت را به اجرا درآورند، ضرورتی بود که به‌شدت در اقتصاد کشور احساس می‌شد. اقتصاد ایران به شکل بی‌سابقه‌ای با انبوهی از مسائل و چالش‌های انباشته مواجه است که ریشه در چندین دهه خطاهای سیاستگذاری دارد. برآوردهای مختلف نشان می‌دهند که میانگین رشد اقتصادی ایران در سال‌های آینده از میانگین رشد اقتصادی بلندمدت کمتر خواهد بود. این مساله کشور را با مسائل و بحران‌های جدیدی مانند افزایش بیکاری و فقر و کاهش رفاه و افزایش فاصله با کشورهای جهان و منطقه مواجه خواهد کرد. در صورت ادامه شرایط موجود، رشد اقتصادی در میان‌مدت، رقمی در حدود 5 /2 تا 5 /3 درصد خواهد بود. این مساله موجب تداوم تقاضای پایین اقتصاد، وارد شدن لطمه به ظرفیت رشد بلندمدت، تداوم ضعف دولت در ارائه خدمات عمومی، تداوم نرخ بالای بیکاری و عدم بهبود در وضعیت رفاهی خانوارها خواهد شد. رشد اقتصادی حاصل‌شده از عملکرد اقتصاد ایران، رشدی پایین، ناپایدار، با اشتغال‌زایی کم و بهره‌مندی غیرقابل‌قبول اقشار فقیر است.

در چنین شرایطی، فقدان راهکارها و سیاست‌هایی سازگار برای افزایش پایداری اقتصاد و کاهش عدم‌تعادل‌های موجود در اقتصاد و دستیابی به رشد اقتصادی بالا، پایدار، اشتغال‌زا و فراگیر کاملاً احساس می‌شود. پیچیدگی چالش‌ها و مشکلات امروز اقتصاد کشور به حدی است که تحلیل و بررسی آن و تدوین مجموعه‌ای از سیاست‌های سازگار و قابل اجرا برای خروج از این شرایط، عملاً از توان کارشناسی دستگاه‌های اجرایی و برنامه‌ریزی کشور خارج است. از سوی دیگر، تداوم شرایط فعلی به تشدید مشکلات و افزایش ناپایداری‌های اقتصاد منجر می‌شود و برون‌رفت از این وضعیت را دشوارتر می‌کند. در شرایط فعلی اقتصاد کشور، تکرار خطاهای سیاستگذاری، با افزودن بر سرعت تحولات مخرب، در مقایسه با گذشته آثار زیانبارتری خواهد داشت.

این واقعیت را نمی‌توان انکار کرد که به‌رغم فعالیت تعداد زیادی از مراکز تحقیقاتی وابسته به نهادهای سیاستگذاری و اجرایی کشور و تعداد زیادی مراکز تحقیقاتی وابسته به دانشگاه‌های دولتی و باوجود برخورداری این مراکز از حمایت‌ها و امکانات مالی گسترده و اعتبارات هنگفتی که سالانه صرف فعالیت‌های پژوهشی این مراکز می‌شود، در اغلب موارد نتایج مطالعات و پژوهش‌های انجام‌شده در این‌گونه مراکز نقش موثری در شکل‌گیری راهبردهای بلندمدت و سیاستگذاری‌های کلان کشور ندارد. با نگاهی به تجربه چندین دهه سیاستگذاری اقتصادی در کشور، به جز چند استثنا، به ندرت می‌توان سیاستی را یافت که به پشتوانه مطالعات انجام‌شده در مراکز تحقیقاتی کشور، طراحی شده باشد.

در چنین شرایطی، لازم بود رویکرد جدیدی نسبت به طراحی یک مطالعه جامع با قابلیت استفاده در سیاستگذاری اتخاذ شود. بر این اساس، شرایطی فراهم شد که یک تیم مطالعاتی بزرگ با مهارت‌ها و تجربه‌های مختلف در یک چارچوب نظری معین، بر شناسایی مسائل و چالش‌های اقتصاد ایران متمرکز شوند و بر اساس یافته‌های پژوهش، نقشه راهی را تدوین کنند. طرح جامع مطالعات اقتصاد ایران و به تبع آن برگزاری دومین کنفرانس اقتصاد ایران، به نوعی یک نقطه عطف در مطالعات کاربردی با هدف کمک به اصلاح سیاستگذاری اقتصادی در کشور است. طرح جامع را به لحاظ ظرفیت تیم پژوهشی، تنوع و جامعیت مباحث، یکپارچگی و سازگاری محتوا و کاربردی بودن نتایج، می‌توان گامی بی‌سابقه دانست.

ویژگی‌ها و محتوای طرح جامع

اصلی‌ترین هدف طرح جامع مطالعات اقتصاد ایران، تدوین مجموعه‌ای از سیاست‌های سازگار و یکپارچه و در عین حال واقع‌بینانه و قابل اجرا، در جهت ارائه یک طرح برای «تغییر مسیر» بلندمدت اقتصاد ایران است. هدف نهایی این تغییر مسیر، بهبود وضعیت رفاهی خانوارهای ایرانی به لحاظ اشتغال، کاهش فقر و افزایش قدرت خرید از طریق افزایش کمیت و کیفیت رشد اقتصادی و ایفای نقش دولت در افزایش کیفیت زندگی و اجرای سیاست‌های ایجاد اشتغال و حمایت از فقراست. این طرح، حوزه‌های مختلف سیاستگذاری شامل سیاست‌های پولی، مالی، ارزی، مالیاتی و تجاری و همچنین شناخت ویژگی‌های اصلی اقتصاد ایران در زمینه‌های بازار کار، بازارهای مالی، بازار انرژی، بخش‌های اقتصادی، محیط کسب‌وکار، برون‌گرایی، وضعیت فقر و توزیع درآمد را ‌دربر می‌گیرد.

همچنین ویژگی دیگر این مطالعه، ارائه تصویری از تحولات متغیرهای کلیدی اقتصاد در سطح کلان با رویکردی آینده‌نگر است، به‌گونه‌ای‌ که در این طرح متغیرهای مذکور در چارچوب ادامه وضعیت موجود در افق میان‌مدت پیش‌بینی شده و همزمان نتایج حاصل از انجام سیاست‌های اصلاحی و آثار اجرای این سیاست‌ها نیز ارائه شده است.

از جمله نوآوری‌های این طرح نسبت به مطالعات قبلی، توجه به ابعاد اقتصاد سیاسی اصلاحات اقتصادی است که در چند دهه گذشته مانع از اجرای سیاست‌های صحیح اقتصادی از سوی دولت‌ها شده است. نوآوری دیگر این طرح پرداختن به مباحث نظام حقوقی مناسب برای رشد اقتصادی پایدار و همچنین توجه به حوزه اقتصاد غیررسمی ایران در کنار مباحث اصلی است. در طرح جامع، ابرچالش‌های اقتصاد ایران و ریشه‌های تاریخی شکل‌گیری آنها، با رویکردی علمی به تفصیل بررسی شده و ضمن ارائه راه‌حل‌های عملی برای هریک از آنها، در یک تصویر تلفیقی، رویکردی «جامع» برای حل مشکلات پیشنهاد شده است و از برآیند این نتایج، «نقشه راه» برای عبور از این ابرچالش‌ها ارائه شده است.

راهبرد کلانی که در این طرح برای تحقق رشد هشت درصد در نظر گرفته شده است مبتنی بر رفع عوامل تخریب‌کننده رشد و بهبود عوامل تضعیف‌کننده رشد است.

را‌هکارهای اصلی برای رفع سازوکارهای مخرب رشد در اقتصاد ایران شامل اصلاح مدیریت درآمدهای نفتی به‌عنوان هسته اصلی مجموعه اصلاحات پیشنهادی و شرط لازم موفقیت سایر اصلاحات ساختاری و سیاستی، اصلاح سیاست‌های مالیاتی، اصلاح سیاست‌های پولی و هدف‌گذاری تورم، اصلاح سیاست‌های ارزی، حذف تدریجی قیمت‌گذاری‌ها، اصلاح بازارهای مالی (نظام بانکی و بازار سرمایه)، اصلاح بازار انرژی، کاهش تدریجی تعرفه‌ها و موانع غیرتعرفه‌ای و اصلاح رویه تامین مالی زیرساخت‌هاست. بر اساس برآوردهای انجام‌گرفته، در صورت رفع سازوکارهای مخرب رشد، رشدی پایدار با میانگین حدود پنج درصد در میان‌مدت حاصل خواهد شد.

در صورت رفع سازوکارهای تضعیف‌کننده رشد و بهبود تعامل پایدار و متوازن با جهان و همچنین بهبود بنگاهداری خصوصی، امکان دستیابی به رشد اقتصادی هشت درصد نیز دور از تصور نیست. در این طرح علاوه بر بررسی‌ها و تحلیل‌های کلان، تحلیل بخشی نیز وجود داشته است. در برش بخشی این طرح، به طور جداگانه هر یک از بخش‌های اقتصادی مورد آسیب‌شناسی قرار گرفته و ظرفیت‌ها و مزیت‌های موجود در هر یک از آنها و ظرفیت‌هایی که می‌تواند به تحقق رشد اقتصادی بالا و پایدار کمک کند، مورد بررسی قرار گرفته است. در بخش کشاورزی، رویکردهای اصلی عبارت از تغییر ساختار حمایت‌ها ضمن حفظ سطح آنها، تغییر تدریجی ساختار غیرمتشکل، افزایش تدریجی مقیاس کشاورزی و بازار آب هستند.

در بخش نفت، سیاست‌های پیشنهادی در جهتی است که نقش نفت را در اقتصاد ایران در سال‌های آتی در جهت تامین منابع برای رشد، کمک به بودجه، تامین زیرساخت‌ها، توسعه بخش خصوصی، جذب سرمایه‌گذاری خارجی و تامین انرژی ترسیم می‌کند. این نقش با قید ثبات اقتصاد کلان و عدم ایجاد بیماری هلندی، به عنوان هسته اصلی سیاست‌های اصلاحی دیده شده است.

در بخش مسکن، طی چند دهه گذشته انباشت دارایی‌ها شکل گرفته است و از این‌رو سیاست‌های توصیه‌شده مبتنی بر اصلاح سیاست‌های بخش مسکن در جهت رفع سرمایه‌گذاری مازاد در بخش مسکن است. در سیاست‌های پیشنهاد‌شده، نقش بخش مسکن و ساختمان در اقتصاد ایران در سال‌های آتی به عنوان تامین مسکن خانوارها و تبدیل مسکن به یک کالای مصرفی بادوام و نه جایگزین بازارهای مالی دیده شده است.

در بخش سیاست‌های صنعتی و معدنی، بنگاه‌های صنعتی خرد به عنوان محور ایجاد اشتغال و بنگاه‌های بزرگ، پیشران رشد ارزش افزوده در نظر گرفته شده است. در بخش خدمات نیز، اصلاح سیاست‌ها در جهت توسعه گردشگری، توسعه زیرساخت‌ها و خدمات ICT و توسعه حمل‌ونقل است.

علاوه بر سیاستگذاری برای افزایش رشد اقتصادی و اشتغال، سیاست‌هایی نیز برای اصلاح پایدار نظام «بازتوزیع» درآمد در نظر گرفته شده است که عبارتند از: جهت‌گیری نظام مالیاتی برای تغییر پایه مالیات‌ستانی از بنگاه به خانوار، افزایش اشراف اطلاعاتی سازمان مالیاتی و دسترسی به همه اطلاعات مودیان، اخذ مالیات تصاعدی از ثروتمندان و پرداخت حمایتی به نیازمندان به‌صورت مابه‌التفاوت از خط فقر و نه مستمری ثابت.

در این مطالعات، ابعاد مختلف اقتصاد سیاسی اصلاحات اقتصادی نیز مورد بررسی قرار گرفته است. از این زاویه، سیاست‌های اصلاحی اقتصاد، از یک سو منتفع‌شوندگانی محتمل و در آینده دارد و از سوی دیگر، متضررشوندگانی قطعی و در زمان حال دارد. در این مطالعه موضوعاتی مانند تداوم سیاست‌های نادرست و شکل‌گیری ذی‌نفعان طی زمان، علل حمایت سیاستگذار از سیاست نادرست، عملگرا نبودن طراحی اصلاحات اقتصادی فارغ از ذهنیت سیاستگذار در نظر گرفته شده است. برای موفقیت اصلاحات اقتصادی لازم است انگیزه سیاستمدار در کنار انگیزه خانوار و بنگاه در نظر گرفته شود و به منظور بهبود و ارتقای استحکام سیاسی، انگیزه سیاستگذار در اصلاحات اقتصادی وارد شود. در تدوین خروجی‌های این مطالعه، مبانی سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی مدنظر بوده است.

در نهایت به منظور افزایش قابلیت اجرای نتایج این مطالعه، توالی سیاست‌های اصلاحی مشخص شده است و برای بازه زمانی 1396 تا 1400، نقشه راهی مشتمل بر اقتصاد کلان، برنامه‌های فرابخشی و برنامه‌های بخشی پیشنهاد شده است.

کاربرد نتایج طرح جامع

نتایج طرح جامع، محتوای لازم برای اصلاح سیاست‌های اقتصادی را فراهم می‌سازد. در واقع، خروجی نهایی طرح جامع مطالعات اقتصاد ایران و به‌ تبع آن مطالب ارائه‌شده در کنفرانس اقتصاد ایران، مجموعه‌ای از راهکارها و توصیه‌های سیاستی سازگار و به هم‌پیوسته است که قابلیت تبدیل شدن به یک بسته سیاستی قابل اجرا را دارد. بنابراین مخاطب و کاربر اصلی طرح جامع، دولت و تصمیم‌گیرندگان کلان کشور هستند. البته با توجه به لایه‌های مختلف این طرح و تنوع موضوعات آن، هر یک از اجزای آن نیز جداگانه قابل استفاده برای مخاطبان مختلف خواهد بود. به عنوان مثال بخش شناخت وضع موجود، محتوای مناسبی برای مطالعات پژوهشی در حوزه اقتصاد ایران است یا بخش آسیب‌شناسی سیاست‌ها، در هر یک از بخش‌های مختلف، می‌تواند برای دستگاه‌های مختلف مورد استفاده و بهره‌برداری قرار گیرد. با این حال، با توجه به اینکه ساختار طرح از ابتدا با هدف تدوین بسته‌های سیاستی جامع و قابل اجرا طراحی شده است، از این‌رو این طرح، بیش از هر کاربرد دیگری، قابلیت تبدیل شدن به یک نقشه راه جامع برای اصلاحات اقتصادی در ایران را دارد. البته باید در نظر داشت که محتوای علمی و بسته‌های سیاستی پیشنهاد‌شده در طرح جامع، برای آنکه به مرحله اجرا و تاثیرگذاری برسند باید فرآیندهای مختلفی را در نهادهای اجرایی، برنامه‌ریزی و قانونگذاری طی کنند و در نهایت به مجموعه‌ای از اسناد بالادستی و قوانین و مقررات و آیین‌نامه‌های اجرایی تبدیل شوند. چنین فرآیندی، در عمل با انواع موانع مواجه است و کاربردی شدن نتایج طرح جامع و اثربخشی آن در تغییر مسیر اقتصاد،‌ نیاز به رفع این موانع و فراهم شدن مقدمات و الزامات آن دارد.

پیش‌نیازها و مقدمات اثربخشی طرح جامع

همان‌طور که گفته شد نتایج طرح جامع مطالعات اقتصاد ایران، محتوای لازم برای اصلاح سیاست‌های اقتصادی و تغییر مسیر اقتصاد را فراهم کرده است. با این حال، تبدیل کردن محتوای علمی به سیاست‌ها و برنامه‌هایی که بتواند منجر به تغییر مسیر اقتصاد شود، به مجموعه‌ای از مقدمات و الزامات نیاز دارد که به آن اشاره می‌شود.  اولین پیش‌نیاز، دستیابی به یک اجماع و اراده سیاسی در سطوح بالای تصمیم‌گیری کشور نسبت به لزوم تغییر مسیر اقتصاد و پذیرش لوازم و مقدمات آن است. تغییر مسیر اقتصاد و اصلاح بسیاری از سیاست‌های جاری، در گام نخست نیازمند دستیابی به یک توافق و همگرایی در سطح هیات دولت و در گام‌های بعدی، قانع کردن و جلب اعتماد سایر سطوح تصمیم‌گیری و سیاستگذاری کلان کشور است. بدون شکل‌گیری چنین اجماع و اراده سیاسی، نمی‌توان نسبت به پیشبرد برنامه‌ها در جهت تغییر مسیر اقتصاد، امید داشت.

دومین پیش‌نیاز، اجرای کامل و غیرگزینشی بسته‌های سیاستی و اجتناب از بخشی‌نگری و جزئی‌نگری در اصلاحات اقتصادی است. همان‌طور که تجربه چند دهه گذشته کشور نیز نشان می‌دهد، موفقیت دولت در تغییر مسیر اقتصاد از وضعیت فعلی به سوی شرایط مطلوب، مستلزم تدوین راه‌حل‌های جامع و اجرای کامل آن راه‌حل‌هاست. تجربه نشان داده است که سیاستگذاری اقتصادی در کشور، به طور تاریخی دچار مشکل بخشی‌نگری و جزئی‌نگری است. این نقصان جدی، موجب شده است که غالباً سیاست‌های بخش‌های مختلف، بدون توجه به آثار کلان و عوارض جانبی، تدوین و اجرا شود. این مساله، نه‌تنها اثربخشی سیاست‌های اقتصادی را کاهش داده است بلکه حتی نتایجی بر ضد اهداف اصلی داشته است. بخشی‌نگری و غفلت از آثار کلان سیاست‌ها در حوزه‌هایی مانند حمایت از بنگاه‌های صنعتی، سیاست‌های بازار کار، موانع تجاری، سرکوب نرخ ارز، پرداخت یارانه، حمایت از کشاورزی، رونق‌بخشی به بازار مسکن و نظایر آن، به بهانه حمایت از یک بخش اقتصاد، هزینه‌های بسیاری را بر کل اقتصاد تحمیل کرده است. تغییر عادت نظام برنامه‌ریزی و اجرایی کشور و اصلاح رویه آنها، به سادگی میسر نیست و انتظار می‌رود در عمل، تغییر مسیر اقتصاد با یک نگاه فراگیر و جامع، با مخالفت بدنه کارشناسی دستگاه‌های دولتی مواجه شود. باید پذیرفت که هر سناریو و راهبردی که بخشی از اصلاحات اقتصادی را هدف قرار دهد ولی از سایر حوزه‌ها غافل باشد، تضمینی برای موفقیت آن وجود ندارد. بنابراین، دستیابی به اهداف پیش‌بینی‌شده در طرح جامع مطالعات اقتصاد ایران، بستگی به اجرای کامل و جامع توصیه‌های سیاستی دارد.

سومین پیش‌نیاز، همراه کردن یا حداقل اتخاذ تدابیری برای مدیریت آثار کارشکنی و مخالفت گروه‌های ذی‌نفع است. بدون تردید، اصلاح سیاست‌های فعلی و ایجاد هرگونه تغییر در مسیر اقتصاد، با مخالفت و ممانعت گروه‌های مختلف مواجه خواهد شد. گروه اول، کسانی هستند که به انواع رانت‌ها و امتیازات ویژه دسترسی دارند یا به اشکال مختلف از انواع پرداخت‌های انتقالی دولت بهره می‌برند و در نتیجه با اصلاح سیاست‌ها، بخشی از منافع اقتصادی خود را از دست خواهند داد. اصلاحاتی مانند کاهش انحصارات، کاهش موانع تجاری، تک‌نرخی و شناور کردن نرخ ارز، اصلاح سیاست‌های حمایتی، افزایش شفافیت مالی و اصلاح نظام بانکی، منافع برخی گروه‌ها را مورد تهدید قرار خواهد داد از این‌رو با مخالفت و کارشکنی آنان مواجه خواهد شد. این افراد ذی‌نفع، از پشتیبانی سیاسی و رسانه‌ای برخوردارند از این‌رو با هرگونه اصلاح مسیر اقتصاد، مقابله خواهند کرد. گروه دوم، اقشار مختلف مردم به ویژه دهک‌های پایین درآمدی هستند، که نوعاً منافع کوتاه‌مدت حاصل از سیاست‌های توزیعی فعلی و منافع حاصل از فضای رانتی و غیرشفاف موجود را به منافع بلندمدت احتمالی حاصل از اصلاحات اقتصادی ترجیح می‌دهند. گروه سوم، جناح‌های سیاسی رقیب هستند که موفقیت دولت فعلی در اصلاحات اقتصادی را موجب تقویت دولت در موازنه‌های سیاسی می‌دانند و لذا تمایلی به پیشبرد اصلاحات اقتصادی از سوی دولت فعلی ندارند.

چهارمین پیش‌نیاز، چاره‌جویی برای افزایش ظرفیت‌های اداری و اجرایی و کارشناسی دستگاه‌های دولتی است. حتی با فرض شکل‌گیری اراده سیاسی در سطوح بالای تصمیم‌گیری، باز هم یکی از موانع اصلی پیشبرد اصلاحات اقتصادی، ضعف در توان اجرایی بدنه دولت است که یک محدودیت جدی برای تغییر مسیر اقتصاد و پیشبرد اصلاحات اقتصادی محسوب می‌شود. بسیاری از اصلاحات اقتصادی توصیه‌شده در طرح جامع مطالعات اقتصاد ایران، مستلزم افزایش توان کارشناسی و اجرایی دستگاه‌های مختلف دولتی و به‌کارگیری همه ظرفیت‌های موجود در کشور و اقداماتی از قبیل تجدید ساختار برخی دستگاه‌ها، استقرار فناوری‌های جدید، آموزش کارکنان دستگاه‌ها، طراحی بانک‌های اطلاعاتی مختلف و نظایر آن است.