نابرابری در ایران منشأ ساختاری دارد، نه سیاستگذاری

جواد صالحی‌اصفهانی برخی سیاست‌های دولت‌های ایران در زمینه عدالت اجتماعی را «موفق» ارزیابی می‌کند و از جمله از «سیاست فقرزدایی به‌خصوص در دهه 80» و «طرح بازپس دادن یارانه انرژی تحت عنوان یارانه نقدی» نام می‌برد، اما در عین حال با اشاره به وجود «نابرابری‌های غیرمنصفانه در توزیع درآمد ملی» می‌گوید: «بسیاری از نابرابری‌های موجود در ایران منشأ ساختاری دارد، نه سیاستگذاری.» به اعتقاد این استاد اقتصاد دانشگاه «ویرجینیا تک»، «عدم شفافیت باعث شده شرایط اقتصاد از آنچه واقعاً هست، نابرابرتر به نظر برسد.»

♦♦♦

ایده اولیه ما در این پرونده این بوده که اقتصاد ایران گرفتار یک چرخه معیوب شده است: ساختار سیاسی با سیاستگذاری‌های نادرست، نابرابری را تشدید می‌کند و بعد برای پر کردن شکاف ایجادشده و با هدف (یا ادعای) حمایت از اقشار ضعیف، تصمیم خطای دیگری می‌گیرد که اگرچه در کوتاه‌مدت گشایش‌هایی ایجاد می‌کند، در میان‌مدت و بلندمدت نابرابری را بیشتر می‌کند. به عنوان سوال نخست می‌خواهم بپرسم آیا با این گزاره موافقید که در اقتصاد ایران، نابرابری عمدتاً منشأ سیاستگذاری دارد که آن هم غالباً تحت لوای عدالت اجتماعی صورت می‌گیرد؟

با این گزاره موافق نیستم و فکر نمی‌کنم تشدید نابرابری در اقتصاد ایران «عمدتاً» منشأ سیاستگذاری داشته باشد؛ به‌خصوص با تاکیدی که شما روی «سیاستگذاری‌هایی که تحت لوای عدالت اجتماعی صورت می‌گیرد» داشتید. به نظر من بسیاری از سیاست‌های دولت ایران در زمینه عدالت اجتماعی موفق بوده است؛ سیاست فقرزدایی به‌خصوص در دهه 80 درصد فقر را پایین آورد و موفق بود، طرح بازپس دادن یارانه انرژی تحت عنوان یارانه نقدی نیز نابرابری درآمدی را کم کرد. تنها سیاستی که می‌توانم بگویم با فرضیه شما سازگار است، پرداخت یارانه به انرژی است.

از نظر من، بسیاری از نابرابری‌های موجود در ایران منشأ ساختاری دارد، نه سیاستگذاری. مثلاً وقتی مقدار زیادی از درآمد کشور از صادراتی به دست می‌آید که توسط دولت انجام شده و پول آن در اختیار دولت قرار می‌گیرد، توزیع این پول توسط بودجه دولت طبیعتاً نابرابری ایجاد خواهد کرد. زیرا دسترسی به دولت و بهره‌مندی از منابع آن نابرابر است. دولت نتوانسته درآمدهای نفتی- چه دو سه میلیون بشکه‌ای که صادر می‌شود، چه پنج میلیون بشکه‌ای که در داخل مصرف می‌شود- را به صورت مساوی بین مردم تقسیم کند، ولی من اسم این را سیاستگذاری نمی‌گذارم. این بیشتر یک مساله ساختاری است. دسترسی نابرابر به دولت برای اخذ وام، پروژه‌های عمرانی، مجوزها و پاداش‌های گوناگون به ساختار جامعه بستگی دارد. شاید پرداخت یارانه انرژی را بتوان سیاستگذاری نامید. چون دولت در ایران از ابتدا در نقش تعیین‌کننده قیمت انرژی ظاهر شده، بالا بردن قیمت آن برایش هزینه سیاسی دارد. باید راهی پیدا کرد که هر افزایش قیمت انرژی، نارضایتی مردمی و هزینه سیاسی برای دولت ایجاد نکند.

گذشته از این، بخشی از ماجرا مربوط به احساسی است که مردم از نابرابری دارند و بخشی از آن واقعیت است. تشخیص واقعیت نابرابری درباره هزینه‌هایی که دولت برای توسعه انجام می‌دهد، در برخی حوزه‌ها بسیار دشوار است. مثلاً به جرات می‌توان گفت اغلب کسانی که در باکیفیت‌ترین و گران‌ترین دانشگاه‌های ایران (از حیث هزینه دولتی) درس می‌خوانند، از طبقات پایین نیستند. چون سیستم آموزشی ما طوری است که هرکه درآمد بیشتری داشته باشد و بتواند کیفیت آموزشی بیشتری خریداری کند یا معلم خصوصی استخدام کند، شانس بیشتری برای حضور در این دانشگاه‌ها دارد؛ اما درباره بهداشت و حوزه زیرساخت‌ها، واقعیت نابرابری در دسترسی به این خدمات دولتی را نمی‌دانیم و چون برنامه‌ای برای توضیح شفاف پرداخت‌های دولت در این بخش‌ها وجود ندارد، اگر از مردم بپرسید پول نفت چگونه هزینه می‌شود، ممکن است ارزیابی‌شان از واقعیت موجود هم بدتر باشد.

نکته دیگر اینکه اقتصاد ایران به طور نسبی یک اقتصاد بازار آزاد است و اقتصاد بازار آزاد در بطن خود نابرابری اقتصادی را دارد. بهای آزادی اقتصاد -که امر مطلوبی است- سطحی از نابرابری است، ولی باید سیستمی داشته باشیم که اگر این نابرابری از حدی بالاتر رفت، آن را اصلاح کند. این نقش حمایتی‌ای است که دولت باید ایفا کند: کنترل نابرابری و جلوگیری از فقر شدید، در زمانی که بازارها کار خود را می‌کنند.

 ساختار سیاسی در ایران معمولاً خود را طرفدار ضعفا معرفی کرده و بسیاری از سیاست‌های خود را با لباس حمایت اجتماعی عرضه می‌کند. با این حال برخی اقتصاددانان معتقدند هدف واقعی دولت‌ها در اعمال این‌گونه سیاست‌ها، تضمین مصرف افرادی بوده که ممکن است از نظر سیاسی و اجتماعی برایش مشکل ایجاد کنند؛ یعنی طبقه متوسط شهری. من در مصاحبه قبلی شما با «تجارت فردا» هم رد پای نوعی تحلیل طبقاتی درباره سیاستگذاری‌های اقتصاد ایران را دیده‌ام. آنجا که گفته‌اید گویی طبقات مرفه نگرانی‌ای درباره کیفیت زندگی طبقات کم‌درآمد ندارند...

ممکن است نگرانی هم داشته باشند، اما یک بازیگر بزرگ و قدرتمند به نام دولت وارد این بازی شده که می‌گوید حمایت از طبقات کم‌درآمد فقط وظیفه من است. مثلاً درباره یارانه نقدی، دولت نمی‌گوید «به شما یارانه می‌دهم و توصیه می‌کنم خودتان آن را به طبقات کم‌درآمد بدهید»، بلکه می‌گوید «به شما یارانه نمی‌دهم، چون می‌خواهم آن را به طبقات کم‌درآمد بدهم تا آنها بدانند کسی که کمکش می‌کند، دولت است». نتیجه این رفتار، قطبی کردن جامعه است. در مصاحبه‌ای که با شماره 319 «تجارت فردا» داشتم، گفتم که در کشورهای اسکاندیناوی، بسیار اتفاق می‌افتد که طبقات بالادست در انتخابات به کاندیدایی رای می‌دهند که به فکر طبقات پایین هم باشد. ولی اگر سیاستمداران بگویند «لازم نیست شما وارد این کار شوید» نوعی انحصار در ارتباط با طبقه تهیدست ایجاد می‌شود که از نظر توسعه اجتماعی مشکل‌ساز است.

 پس با این دیدگاه موافق نیستید که دولت ایران چندان به فکر طبقه محروم نیست و فقط می‌خواهد طبقه متوسط سروصدادار را راضی نگه دارد؟

فکر نمی‌کنم این‌طور باشد و دولت هم با دولت فرق می‌کند. البته در دنیای سیاست محذوراتی وجود دارد که باید آنها را درک کرد، اما اینکه بگوییم سیاستمداران علاقه‌ای به رشد همه طبقات جامعه ندارند، درست نیست. همه سیاستمداران تا حدودی ترجیح می‌دهند این اتفاق بیفتد. به ویژه در جامعه ما که هنوز سیاست از نظر طبقاتی آنقدرها قطبی نشده است.

 به نظر می‌رسد افزایش نابرابری و ضریب جینی همبستگی معناداری با نرخ تورم دارد؛ اما واکنش دولت به تورم در دوره اخیر -مثل خیلی دوره‌های گذشته- سیاست‌هایی مثل سرکوب قیمت‌ها در سطح خرد یا تخصیص دلار 4200تومانی برای کالاهای اساسی بوده که در عمل به کاهش تولید و کمیابی بیشتر محصولات و در نتیجه بالاتر رفتن قیمت‌ها انجامیده است. شما از خیرخواهی نسبی سیاستمداران صحبت کردید، اما چقدر محتمل است که ایجاد و حفظ زمینه‌های رانتی که در برخی از این سیاست‌ها وجود دارد، زمینه‌ساز ایجاد و حفظ آنها در چارچوب‌های سیاستگذاری باشد؟

به نظر من پشت دلار 4200تومانی دو منطق وجود داشت. اول اینکه دولت فکر می‌کرد با یارانه دادن به واردات، می‌تواند قیمت کالاها را مستقیماً کنترل کند -که البته نتوانست، چون کنترل لازم را روی مسیر کالاها از واردات تا شبکه توزیع برای مصرف‌کننده نداشت. منطق دوم -که من به آن بهای بیشتری می‌دهم- این بود که دولت نمی‌توانست نرخ بازار آزاد دلار را مبنای تعیین قیمت ارز خود قرار دهد. چون این نرخ منطق اقتصادی قوی‌ای نداشت. اگر ما درآمد نفتی نداشتیم و تمام عرضه دلار از طریق صادراتی بود که مستقیماً با بهره‌وری نیروی کار مرتبط بود، می‌شد آن نرخ را پذیرفت و اجازه داد که در تمام سطوح اقتصاد اثرگذار باشد. ولی نرخ بازار آزاد در ایران ارتباط بسیار کمی با بهره‌وری نیروی کار دارد. علاوه بر این، وقتی جریان خروج سرمایه‌ای وجود دارد که کنترلی روی آن نداریم -مثلاً از طریق حواله‌هایی که از سلیمانیه یا دوبی انجام می‌شود- نرخی که آنجا درمی‌آید، احتمالاً با متغیرهای اساسی اقتصاد ایران بی‌ارتباط است. اگر در شرایط نابرابری درآمد در ایران گروهی از طبقات مرفه جامعه به دلیلی فکر کنند شرایط برای نگهداری پولشان در ایران مناسب نیست و بخواهند پول‌هایشان را از کشور خارج کنند، این کار باعث بالا رفتن شدید نرخ ارز در دوبی و سلیمانیه می‌شود. ولی آیا می‌توان انتظار داشت که تمام تولیدات اقتصاد ایران با نرخی که این گروه اندک -به خاطر انتظارات خاص خودشان- تعیین کرده‌اند، کار کند؟

دولت به درستی به دلیل جریان خروج سرمایه و عدم ارتباط نرخ ارز با بهره‌وری، قیمت بازار آزاد را قبول ندارد. ضمن اینکه خودش تولیدکننده مهم ارز و به دلیل آن نرخ‌ساز است، بنابراین با خود فکر کرده است که باید چه نرخی در نظر بگیرد؟ به نظر من دلار 4200تومانی از اینجا آمده که دولت در واقع به دونرخی بودن بازار ارز معتقد است؛ چراکه نرخ بازار آزاد را «بهینه» نمی‌شناسد. مکرراً شنیده‌ایم که سیاستمداران می‌گویند کسانی که دلار را با قیمت‌های بالا می‌خرند، اشتباه می‌کنند. ما البته نمی‌دانیم که آنها اشتباه می‌کنند یا نه. مهم این است که آیا بقیه مردمی که زندگی عادی خود را می‌گذرانند، باید به سیگنالی که از بازار ارز دوبی یا سلیمانیه می‌آید، توجه کنند؟ ارزیابی دولت این بوده که «یک عده ترسیده‌اند و می‌خواهند پول‌هایشان را از اقتصاد خارج کنند، اما فردا پشیمان خواهند شد؛ بنابراین باید نرخ ارز مدنظر برای تولید را در همان روال عادی حفظ کرد». اینکه این نرخ 4200 تومان باشد یا 10 هزار تومان، بحث دیگری است، ولی فکر می‌کنم ما در دنیایی هستیم که دونرخی بودن ارز جزو شرایط داده‌شده اقتصاد ایران به حساب می‌آید و صحبت از تک‌نرخی کردن ارز به معنای آنکه دولت همیشه دنباله‌رو نرخ ارزی باشد که کسانی می‌خواهند با آن پولشان را از کشور خارج کنند، منطقی نیست و من هم به آن اعتقاد ندارم.

 ولی قبول دارید که فاصله بین این دو نرخ، رانت عجیب و غریبی ایجاد کرده است؟

بله، این فاصله واقعاً زیاد است و فکر می‌کنم دولت در تعیین نرخ اشتباه کرده است. من بارها گفته‌ام و کسان دیگری هم بر این نکته تاکید کرده‌اند که قیمت 3500 تا 3800تومانی برای دلار چندین سال حفظ شده بود و با نگاهی به نرخ تورم می‌شد فهمید که حتی بدون خروج ترامپ از برجام، قیمت دلار در سال 97 باید در محدوده 4800 تا 5000 تومان نوسان می‌کرد. وقتی ترامپ از برجام خارج شد و درآمد نفتی کشور پایین آمد، طبیعی بود که نرخ 5000تومانی هم نمی‌توانست تداوم پیدا کند و باید مثلاً به محدوده 7000 تومان می‌رسید. اما دولت به اشتباه بر نرخ 4200تومانی اصرار کرد.

 اجازه بدهید کمی راجع به تبعات تداوم وضع موجود صحبت کنیم. به نظر می‌رسد علاوه بر خود نابرابری، «احساس نابرابری» و عقب ماندن از دیگران در جامعه امروز ایران حتی در شهر برخورداری مثل تهران رو به تشدید است. در حالی که گروهی از ثروتمندشدگان کم‌سن‌وسال با خودروهای لوکس چندده میلیاردی در خیابان‌ها ویراژ می‌دهند، گروه دیگری در موعد تمدید اجاره مسکن خود ناچار می‌شوند به حومه شهر مهاجرت کنند و مهم‌تر اینکه چشم‌اندازی هم برای خروج از این شرایط - مثلاً با خرید خانه- پیش چشمشان نیست. فکر می‌کنید این احساس نابرابری چه اثراتی بر جامعه ایران خواهد گذاشت؟

توجه داشته باشید که محاسبات ضریب جینی که از داده‌های بودجه خانوار به دست می‌آید درآمدهای بسیار بالا (top income) را مدنظر قرار نمی‌دهد و معمولاً به شکل «کران پایین» اندازه‌گیری می‌شود. یعنی کسانی را که مثلاً 10 واحد مسکونی در فرمانیه تهران دارند و آنها را اجاره می‌دهند، شامل نمی‌شود. اما مردم این ساختمان‌های گران‌قیمت را می‌بینند و احساس آنها دقیق‌تر از ضریب جینی‌ای است که آمار یک درصد بالای درآمدی در آن غایب است.

 این یک درصد اثر معناداری روی میانگین کلی ضریب جینی می‌گذارد؟

بله، من یک‌بار با این فرض که تعداد معقولی وجود داشته باشند که چنین درآمدهایی داشته باشند (مثلاً هر کدام 10 واحد مسکونی در نقاط بالاشهر تهران داشته باشند) ضریب جینی را محاسبه کردم که از محدوده 40 /0 فعلی به محدوده 50 /0 رسید. محاسبات توماس پیکتی با پیش‌فرض‌هایی مشابه نیز همین نتیجه را درباره اقتصاد ایران گرفته است.

هنگامی که مردم مسکن‌های لوکس شمال شهر را می‌بینند که به ابزاری برای انباشت ثروت تبدیل شده، نابرابری را با شدت بیشتری احساس می‌کنند. هیچ کشوری با وجود چنین احساس نابرابری فزاینده‌ای نمی‌تواند مردم را حول یک هدف ملی جمع کند؛ به‌خصوص اینکه این ملت به خاطر نابرابری انقلاب کرده باشد. اینجا مساله وفاداری به اصول انقلاب مطرح است. نکته دیگر اینکه برای مردم «نابرابری فرصت» مهم‌تر از نابرابری مقطعی و استاتیک ارزیابی‌شده با ضریب جینی است. به این معنا که حتی اگر امروز وضع اقتصادی فردی بد باشد، آیا فرزندش شانسی برای زندگی بهتر دارد؟ در یک مطالعه با استفاده از داده‌های بین‌المللی TIMSS، ما دانش‌آموزان مقطع کلاس هشتم 16 کشور خاورمیانه را هدف قرار داده و معلومات آنها در ریاضیات و علوم را با اطلاعاتی درباره تحصیلات و درآمد خانواده آنها تطبیق دادیم و متوجه شدیم در ایران (همانند ترکیه و تونس) شانس پیشرفت نسلی در آموزش نسبت به سایر کشورها کمتر است.

مساله بعدی این است که احساس نابرابری خیلی به احساس غیرمنصفانه بودن نزدیک است. اگر در یک بازی فوتبال تیمی با نتیجه شش بر صفر شکست بخورد، این نتیجه برای تیم بازنده ناراحت‌کننده و نابرابر است، اما لزوماً غیرمنصفانه نیست. ولی اگر داور به نفع تیم برنده تصمیم گرفته باشد یا تیم بازنده به دلیل فقر، کفش مناسب بازی نداشته باشد، دیگر بازنده‌ها آن نتیجه را غیرمنصفانه می‌دانند و قبول ندارند. اصولاً هیچ‌کس دوست ندارد چنین بازی‌ای را تماشا کند.

 نقش سیاستگذاری‌های دولت را در نابرابر و غیرمنصفانه بودن شرایط امروز اقتصاد ایران چه می‌دانید؟ مثلاً آیا توزیع رانت دلار 4200تومانی بر احساس غیرمنصفانه بودن نابرابری‌ها دامن نمی‌زند؟

صد درصد می‌زند. تمام نابرابری موجود در توزیع درآمد ملی -که متعلق به همه افراد ملت است- غیرمنصفانه است. یکی از مشکلات پا گرفتن نظام بازار در ایران این است که اگر کسی ثروتمند شد، معلوم نیست حاصل توانایی و کوشش یا حتی شانس خودش بوده، یا دستش به کیسه بزرگ‌تر دولت وصل شده است. اینجاست که شفافیت درآمدها و هزینه‌های دولت اهمیت می‌یابد؛ چون اطمینان مردم به منصفانه بودن سیستم را بالا می‌برد و می‌تواند به جا انداختن ارزش ایجاد ثروت کمک کند. عدم شفافیت باعث می‌شود شرایط اقتصاد از آنچه واقعاً هست، نابرابرتر به نظر برسد.

 اگر بخواهید راهکارهایی عملیاتی برای کاهش نابرابری پیشنهاد بدهید، چه می‌گویید؟ شما پرداخت یارانه انرژی را عامل نابرابری می‌دانید و طرفدار پرداخت یارانه نقدی هستید. تقسیم مساوی یارانه نقدی به‌جای یارانه انرژی چگونه به بهبود معنادار وضعیت نابرابری خواهد انجامید؟

باید نابرابری در توزیع منابع انرژی داخلی را از بین برد و اولین قدم در این راه، برداشتن این یارانه است. اما برداشتن این یارانه امکان ندارد، مگر آنکه دست‌کم بخشی از آن به صورت نقدی توزیع شود. منطق پرداخت یارانه نقدی این است که اگرچه پولدارها بهره بیشتری از یارانه انرژی می‌برند، اما سهم مصرف انرژی در بودجه خانوارهای فقیر بیشتر است. با این حال، تمرکز بیش از حد روی اینکه به چه کسی یارانه بدهیم و به چه کسی ندهیم، حدود 10 سال ما را از کار اصلی که برداشتن یارانه انرژی است، بازداشته است.

ابزار دیگر برای کاهش نابرابری مالیات است، به‌خصوص مالیات بر درآمد. در کشورهای پیشرفته، مالیات مهم‌ترین سیاست در ایجاد برابری است. باید مثل همه کشورهای پیشرفته دنیا نظام مالیات تصاعدی ایجاد کنیم. البته ساختن این نظام وقت و سرمایه‌گذاری لازم دارد، اما هم برای دولت ایجاد درآمد می‌کند و هم نابرابری را کاهش می‌دهد. سومین و آخرین راهکار شفاف‌سازی هزینه‌های دولت به‌خصوص هزینه‌های زیرساختی است. از آنجا که دولت ایران از محل درآمدهای ملی برای زیرساخت‌ها هزینه می‌کند، باید بتواند به مردم اطمینان دهد که این پول را درست تقسیم کرده است. ضمن اینکه شفاف‌سازی به بخش‌های مختلف دولت انگیزه می‌دهد که منابع ملی را بهتر از قبل توزیع کنند.