بوروکراسی علیه توسعه
نسبت توسعه و نظام اداری در گفت‌وگو با علینقی مشایخی
تله توسعه‌نیافتگی، عبارتی است که علینقی مشایخی معتقد است ساختار نظام اداری ما دچار آن شده است. او می‌گوید مشکل نظام اداری ایران از زمانی آغاز شد که دولت مداخله خود در اقتصاد را بیشتر کرد و برای این مداخله تمام‌عیار، به وضع قوانین و مقررات ایجاد ساختارهای بزرگ و پیچیده روی آورد. این اقتصاددان معتقد است، دولت بزرگ و بوروکراسی پیچیده، خود ضد مانع بزرگ توسعه است. اما آیا ناکارآمدی مانع توسعه است یا فساد؟ استاد اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف می‌گوید این دو هم‌ذات هم هستند و با هم پیش می‌روند. این اقتصاددان می‌گوید دلیل توسعه‌نیافتگی در کشور ما این نیست که مسوولان و سیاستمداران ما توسعه را نمی‌خواهند. مساله این است که راهی که آنها برای توسعه انتخاب می‌کنند با راهی که به توسعه ختم می‌شود تفاوت دارد. آنها توسعه را می‌خواهند اما فکر می‌کنند برای رسیدن به توسعه همه‌چیز باید در کنترل دولت باشد. اما غافل از این‌اند که توسعه دستوری و از بالا نیست. مشروح این گفت‌وگو را در ادامه می‌خوانید.
♦♦♦
سخنگوی دولت هفته گذشته در سخنانی عنوان کرده نظام بوروکراسی ایران آمادگی توسعه را ندارد. اصولاً نظام‌های بوروکراسی و اداری در دنیا با چه هدفی شکل می‌گیرد؟
اصولاً نظام‌های اداری در رابطه با اقتصاد به دو منظور تشکیل می‌شوند؛ یکی اینکه سیاست‌ها، قوانین و مقررات فعالیت‌های اقتصادی را مشخص کنند و دوم آنکه مجوزها و مسیرهایی را که برای فعالیت‌های اقتصادی باید طی شود صادر و بر رعایت آن مقررات نظارت کنند. به عبارتی ساختارهای اداری شکل می‌گیرند که با انجام دو اقدام بالا مسیر رشد و توسعه یک کشور در ابعاد مختلف را فراهم کنند. اما میزان رسیدن به این هدف، دقیقاً به اندازه و کارکرد همین نظام اداری یا بوروکراتیک بازمی‌گردد. هرچقدر این نظام اداری بزرگ‌تر و پیچیده‌تر شود، عبور از مقررات و قواعد آن مشکل‌تر و کار توسعه دشوارتر خواهد شد. چراکه این نظام و پیچیدگی‌ها به موانعی برای حرکت ساختارها و سیستم‌های اجتماعی و اقتصادی تبدیل می‌شود و حرکت و سرعت امور را تند می‌کند. از طرف دیگر، یک نظام اداری بزرگ، با ساختارهای متعدد، قوانین و مقررات بسیار و مجوزهای بی‌پایان آفت دیگری هم دارد. آن هم ایجاد رانت و فساد است. وقتی در نظام اداری مجوزهای مختلف وجود داشته باشد زمینه رانت و فساد ایجاد می‌شود و در این حالت نظام بوروکراسی به جای هموار کردن مسیر توسعه، خود به عامل کند شدن توسعه تبدیل می‌شود.
اما اگر بعد منفی را کنار بگذاریم و بگوییم بوروکراسی روندهای اصلی فعالیت‌ها و قوانین لازم را وضع می‌کند به خودی‌خود مانع توسعه نیست.
بله، دولت‌ها اتفاقاً باید حداقل‌هایی از قوانین و مقررات را وضع کنند تا منافع عمومی حفظ شود و آسیبی به اموال و منافع عمومی وارد نشود. مثلاً فعالیت‌های اقتصادی موجب آلودگی فضای زندگی مردم نشود یا منابع طبیعی کشور از بین نرود. این حداقل‌ها در همه جوامع لازم است. منتها مشکل وقتی به وجود می‌آید که این قوانین زیاد می‌شود.
در چه زمان یا چه اقتصادهایی قوانین و مقررات زیاد می‌شود؟
دقیقاً زمانی که دولت بخواهد کنترل خود بر اقتصاد و بازار را افزایش دهد. در کشورهای دارای اقتصاد آزاد که مکانیسم بازار حاکم است، قوانین و مقررات کم می‌شود و بوروکراسی به حداقل خود می‌رسد. در این حالت، دولت‌ها به مکانیسم بازار میدان می‌دهند. کنترل‌های دولتی کم می‌شود و دولت به جای تدوین قوانین و مقرراتی که مربوط به تخصیص منابع و دادن مجوزهای خاص به افراد یا گروه‌های خاص است، به تنظیم‌گیری و حکمرانی روی می‌آورد. اما عکس این شرایط را در اقتصادهای کاملاً دولتی مشاهده می‌کنیم. در اقتصادهای دولتی، دولت از نقش تنظیم‌گری خارج می‌شود و سعی می‌کند همه‌چیز را در کنترل خود درآورد. تخصیص منابع و کنترل اقتصاد، به سازمان‌های عریض و طویل، قوانین و مقررات بسیار و مجوزهای زیادی نیاز دارد. به عبارتی دولت در این شرایط به جای حکمرانی وارد حوزه تخصیص منابع، تصمیم‌گیری اقتصاد، مدیریت بازار و کنترل آن می‌شود. همه این موارد نیاز به قوانین و مقررات خاص خود دارد. قوانین و مقررات و افزایش مجوزها، خودبه‌خود زمینه تخصیص رانت و امضاهای طلایی را ایجاد می‌کند و جامعه درگیر فساد می‌شود. در این حالت دو مانع عمده و ترمز در مسیر توسعه وجود دارد؛ یکی ساختار بزرگ با قوانین و مقررات پیچیده و زیاد آن و دیگری فسادی که مانع توسعه و تحرک اقتصادی است. ممانعت از توسعه، سرآغاز مشکل است. چراکه وقتی توسعه رخ نمی‌دهد و آهنگ آن کند می‌شود، دولت گمان می‌برد، برای ایجاد توسعه باید دخالت خود در اقتصاد را بیشتر کند. در نتیجه سعی می‌کند با تخصیص منابع و وضع قوانین و مقررات دستوری، توسعه را ایجاد کند. اما دخالت بیشتر دولت، به وضع قوانین بیشتر می‌انجامد. قوانین بیشتر، رانت بیشتر خلق می‌کند. رانت بیشتر فساد بزرگ‌تری ایجاد می‌کند و آهنگ توسعه کندتر از قبل می‌شود. در این حالت ما در تله توسعه‌نیافتگی می‌افتیم. چرخه‌ای که مدام فساد و ناکارآمدی را بیشتر و روند توسعه را کندتر می‌کند.
نظام اداری و ساختار بوروکراسی ما مهم‌ترین مانع توسعه است. آیا در ادوار گذشته، نظام اداری و قوانین و مقررات ما با هدف توسعه اقتصادی شکل گرفته بود یا هدفی دیگر؟
اگر به دهه‌های قبل هم بازگردیم، می‌بینیم قوانین نظام اداری ما با هدف ایجاد یک اقتصاد دولتی تدوین شده است. بسیاری از ساختارها و قوانین و مقررات ما زمانی ایجاد شد و شکل گرفت که ما در شرایط ویژه‌ای بودیم. مانند دوران جنگ یا شرایط خاص اقتصادی و... در آن شرایط اصولاً دولت‌ها گمان می‌کنند باید برای کنترل شرایط و بهبود امور، سازمان‌هایی تاسیس و قوانینی را وضع کنند. انتظار می‌رود وقتی آن شرایط ویژه برطرف شد، سازوکارهای آن هم حذف شود. اما ما در کمتر دوره‌ای با حذف مقررات قبلی مواجه شده‌ایم. شرایط تغییر کرده، اما قوانین و ساختارها بر جا می‌ماند. با تغییر شرایط، قوانین جدیدتری وضع و به قوانین و مقررات قبلی اضافه شده است و به این ترتیب ما در گذر زمان، با مجموعه‌ای بزرگ از ساختارها و قوانین و مقررات دولتی مواجه شده‌ایم که کاربردی ندارند اما مانعی جدی در مسیر توسعه و حرکت هستند. انباشت مقررات مشکلاتی برای فعالیت‌های توسعه‌ای ایجاد و روند آن را کند می‌کند. از طرف دیگر نقش دولت برای گره‌گشایی و حرکت به سمت توسعه را افزایش می‌دهد.
پس باید گفت این عوامل خود مانع توسعه شده‌اند؟
سه عامل را می‌توان به عنوان موانع توسعه‌نیافتگی و عدم آمادگی ساختار نظام اداری برای توسعه نام برد: اولین مورد دیدگاه اقتصاد دولتی و اقتصاد مبتنی بر دخالت دولت در تخصیص منابع است. دومین مورد مقررات اضافه‌ای است که در گذر زمان ایجاد و انباشت می‌شود و پالایش و مقررات‌زدایی نمی‌شود. نکته سوم نقش وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی است. هر سه مورد به هم مرتبط هستند. دو مورد اول را توضیح دادم. اما مورد سوم؛ اگر بررسی دقیقی صورت بگیرد، نقش بسیاری از وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها با شرایط حال کشور، سازگار و هماهنگ نیست. بگذارید مثالی بزنم. مثلاً زمانی که وزارت کشاورزی ایجاد شد، نرخ سواد بین کشاورزان، ساختار اقتصادی و آگاهی مردم در شرایط عقب‌افتاده‌ای بود. پس ماموریت و رسالت این وزارتخانه بر اساس آن شرایط تعریف شد. اما پس از آن تغییرات زیادی در شرایط جامعه ایجاد شده. اما وظایف این سازمان چقدر با شرایط فعلی و توانمندی‌های کشاورزان و بخش خصوصی فعال در کشاورزی و قوانینی چون سیاست‌های کلی اصل 44 بازتعریف شده است؟ یا هیچ یا تغییر قابل توجهی نکرده است.
گویا به مرور زمان نظام بوروکراتیک ما نه‌تنها کوچک نشده که مدام بزرگ‌تر شده است. می‌توان نتیجه گرفت هدف از نظام اداری ما حمایت از اقتصاد دولتی است؟
وقتی نگاه ما به اقتصاد، نگاه اقتصاد دولتی و اعمال کنترل و تخصیص منابع توسط دولت باشد، باید مدام قوانین جدید وضع کرد. دستورالعمل صادر کرد و ساختارهایی برای اجرای آنها ساخت. اما وقتی نگاه ما نگاه اقتصاد بازار آزاد است و دولت در تخصیص منابع نقش چندانی نداشته باشد، ساختارها کوچک‌تر و قوانین کمتر می‌شود. پس از انقلاب، دیدگاه غالب دیدگاه اقتصاد دولتی بود و اندیشه‌های چپ، ساختار اقتصاد را تغییر بسیار داد. اما از دهه 80 تاکنون که سیاست‌های اصل 44 مطرح شده است، چه تغییراتی انجام شده و ساختار چقدر تغییر کرده است؟ پیاده‌سازی سیاست‌های اصل 44 مستلزم بازنگری اساسی در نقش سازمان‌های دولتی بود. نگرشی که در آن دولت کمتر به تصدی‌گری بپردازد و بیشتر به سیاستگذاری و حکمرانی مشغول باشد. اما این بازنگری هیچ‌گاه اتفاق نیفتاد. ما در بوروکراسی وسیعی گرفتاریم و این بوروکراسی به بندی برای توسعه تبدیل و خود به بستری برای ایجاد رانت و فساد تبدیل شده و مانع توسعه است. آقای ربیعی راست می‌گوید که نظام اداری ما آمادگی توسعه را ندارد. ما اقتصادمان را بر اساس شرایط حال حاضر بازسازی نکردیم. اگر ما نقش دولت را بازتعریف کنیم، ممکن است به وزارتخانه‌های بسیار کوچک‌تر و قوانین کمتری برسیم. دولت چابک‌تر و کوچک‌تر با فرآیندهای سریع‌تر و روان‌تر.
دلیل چیست که چنین کاری را انجام نمی‌دهیم؛ ساختار ما ایراد دارد یا بوروکرات‌های ما از انجام این کار ناتوانند؟
هر دو. مساله این است که ما در یک چرخه معیوب گرفتار شده‌ایم. به مرور زمان بدنه دولت و ساختار اداری ما بزرگ و بزرگ‌تر شد. دولت بزرگ، منابع بسیار زیادی می‌خواهد. اما وقتی توسعه رخ نمی‌دهد، منابع کم و کمتر می‌شود و بوروکراسی و نظام اداری فقیرتر می‌شود. یعنی به هر واحد از بدنه بزرگ دولت، منابع کمتری می‌رسد. در نتیجه، افرادی جذب این سیستم می‌شوند که توانایی کمتری دارند. چون افراد ماهر و توانمند که می‌توانند منابع بیشتری را به دست آورند از بدنه دولت خارج می‌شوند. این مساله بدنه سیستم دولتی را ضعیف و ناتوان می‌کند. این ساختار دیگر توان و دانش بازسازی و بازطراحی خود را ندارد. چراکه اولاً باید دانش و درکی از شرایط وخیم ساختار وجود داشته باشد که در یک بدنه ضعیف معلوم نیست چقدر وجود دارد، دوماً این ساختار باید اصلاح شود. اما یک ساختار ضعیف و کارنابلد، توان اصلاح خود را هم ندارد. در این حالت کوچک کردن بدنه دولت و تسریع امور کار بسیار دشواری می‌شود. از طرفی یکباره نمی‌توان شرایط را تغییر داد. باید بر اساس اولویت، وظایف و ماموریت‌های سازمان‌ها و وزارتخانه‌های دولتی بازتعریف شود و نیروهای دولتی بازسازی شوند. باید به ترتیب اولویت سازمان‌ها و گام‌به‌گام جلو رفت. برای این کار هم اگر لازم است باید از نیروهای خبره و متخصص داخلی و حتی از نیروهای خارجی هم استفاده کرد.
شما هم به مساله ناکارآمدی اشاره کردید هم فساد موجود. . فکر می‌کنید ناکارآمدی و نابلدی نظام اداری مانع تغییر است یا فساد گسترده سیستم؟
این دو همزاد و در تخریب همراه هستند. دولت‌های بزرگ، اصولاً فقیرند. منابع مالی دست دیگران است و امضاها و قوانین و مقررات دست بخش دولتی. این خود زمینه‌ساز فساد است. بوروکراسی فقیر افراد را گیر می‌اندازد و با توزیع رانت، فساد ایجاد می‌کند. اگر بخواهیم این مشکل را حل کنیم باید یک حمله چندجانبه صورت بگیرد. هم نگرش‌های مدیران ارشد باید عوض شود، هم کنترل دولتی کاهش یابد و اجازه داده شود تا مکانیسم بازار فعالیت کند. از طرف دیگر باید با کاهش بدنه دولت، نیروهای کیفی را به‌کار گرفت و درآمد بیشتری به آنها پرداخت. نمی‌توان گفت من فساد را هدف می‌گیرم و بقیه موارد از این طریق کنترل می‌شوند. این شدنی نیست. بقیه موارد مانع کاهش فساد می‌شود. بوروکراسی بزرگ و گسترده در دل خود فساد ایجاد می‌کند. بوروکراسی فقیر و گسترده با حذف فساد مبارزه می‌کند و وقتی فساد باشد توسعه ایجاد نمی‌شود. توسعه نباشد، شغل و درآمد ایجاد نمی‌شود. درآمد نباشد فقر توسعه می‌یابد و... این چرخه‌ها می‌چرخد و جامعه را در دام نامطلوبی گیر می‌اندازد و نمی‌گذارد جامعه حرکت کند. اما این به آن معنا نیست که ما نمی‌توانیم از دام توسعه‌نیافتگی رها شویم. باید کار را از چند جهت پیش برد. تا بتوان مشکل را حل کرد. واگرنه منابع هدر می‌رود و بهره‌وری کاهش می‌باید.
نگاه سیاستگذاران ما به توسعه چیست؟ آنها چقدر موافق یا مخالف توسعه‌اند؟
بعید است که سیاستگذاران و مسوولان یک کشور توسعه را نخواهند. مساله این نیست که سیاستگذاران ما مخالف توسعه‌اند. آنها توسعه را می‌خواهند. اما درباره اینکه توسعه چگونه باید رخ دهد، اختلاف‌نظر وجود دارد. ممکن است راهی که آنها برای توسعه انتخاب می‌کنند با راهی که به توسعه ختم می‌شود تفاوت داشته باشد.
گویا آنها توسعه را از منظر اقتصاد دولتی می‌خواهند؟
آنها توسعه را می‌خواهند اما فکر می‌کنند برای رسیدن به توسعه همه‌چیز باید در کنترل دولت باشد. در نتیجه حس می‌کنند باید کنترل دولت را افزایش دهند و به سمت اقتصاد دولتی می‌روند. غافل از اینکه باید سازوکارهای توسعه را در کشور ایجاد کنند تا خود آن سازوکار مانند موتور محرک، توسعه را پیش ببرد. یک نفر از بالا نمی‌تواند ساختارهای توسعه را مدیریت و کنترل کند. سازوکارهای توسعه باید ایجاد شود و کشور به سمت توسعه برود. این دو دیدگاه مختلف است. که هر دو هم توسعه را می‌خواهند. اما یکی کار می‌کند و یکی نه. مسوولان و تصمیم‌گیران ما باید از تجربیات دنیا استفاده کنند. ما تنها کشوری نیستیم که در سیکل توسعه‌نیافتگی افتاده‌ایم. کشورهای دیگری قبل از ما همین شرایط را داشته‌اند. اما با اقداماتی موتور توسعه آنها روشن شد و راه افتادند. یک نمونه آن چین است، یک کشور کمونیستی که با برخی اصلاحات، موتور توسعه خود را روشن کرد. مطالعه کنیم که چین چه کرد. چین از زمانی حرکت کرد که مکانیسم‌های تخصیص منابع و اقتصاد را از دست دولت آزاد کرد. ببینیم ترکیه چگونه حرکت کرد؟ کره جنوبی و مالزی چه کردند؟ کشورهای بسیاری وجود دارند که به سرعت در مسیر توسعه‌اند. مطالعه کنیم که آنها چه کردند. ما تنها جامعه موجود در دنیا نیستیم که بخواهیم راه‌های توسعه را کشف کنیم. این سوال که دیگران چگونه به توسعه رسیدند و ما چگونه باید به توسعه برسیم، باید سوال جالبی برای مسوولان ما باشد.
آنها به راهکارهای علمی روی آوردند. اما گویا در بدنه تصمیم‌سازی ما اعتقادی به راهکارهای علمی وجود ندارد. نمونه آن اظهارات آقای روحانی درباره علم اقتصاد است.
ایشان نمی‌تواند فقط بگوید فلان پیشنهاد بد است و فلان پیشنهاد خوب است. باید با دلیل و داده علمی سخن بگوید که چرا با راهکاری موافق یا مخالف است. اگر ایشان می‌گوید راهکار اقتصاددانان به درد نمی‌خورد، راهی هم که ایشان تاکنون رفته و نسخه‌ای که برای اقتصاد پیچیده هم به کار نیامده. چهار دهه است در مسیری هستیم و نتوانستیم به جایی برسیم. حالا باید ببینیم چه چیزی می‌تواند شرایط را تغییر دهد. اگر ایشان می‌گوید متناسب با شرایط ما باشد. چه کسی و به چه پشتوانه علمی قضاوت می‌کند که این راهکار متناسب شرایط ما هست یا نه؟ بر اساس کدام مستندات می‌گوییم. باید دقیق‌تر و عملی‌تر صحبت کرد.
شما به عنوان یک اقتصاددان گمان می‌کنید ناتوانی نظام بوروکراسی برای خلق توسعه، چه پیامدها و تبعات اجتماعی و اقتصادی دارد؟
مردم، شرایط خود را با دیگر کشورها و جوامع مقایسه می‌کنند. شاخص‌هایی مانند بهداشت، آموزش، اشتغال، بیکاری، وضعیت مالی و اقتصادی شاغلان و بازنشستگان و سلامت جسمی جامعه. یک جامعه توسعه‌یافته در همه این شاخص‌ها شرایط بهتری از دیگر جوامع دارد. اگر توسعه رخ ندهد و این شاخص‌ها نسبت به همسایه‌ها عقب و عقب‌تر باشد، مردم شک می‌کنند که آیا نظام اجتماعی و سیاسی آنها، توانایی توسعه را دارد یا نه. اگر جامعه به این نتیجه برسد که دولت توان توسعه ندارد، ممکن است دچار تنش‌های اجتماعی شویم. این تنش‌ها هم سرمایه اجتماعی جامعه را متزلزل می‌کند و هم سرمایه‌های مالی و انسانی را فراری می‌دهد. سرمایه‌ها و نخبگان از کشور می‌روند و جامعه باز فقیر و فقیرتر می‌شود. از طرفی فراموش نکنیم که جوامع توسعه‌یافته مستقیم و غیرمستقیم از طریق الگو دادن به مردم به جوامع توسعه‌نیافته فشار وارد می‌کنند. باید این مشکلات را حل کرد. حتی معنویات هم در چارچوب توسعه حفظ می‌شود و اشاعه می‌یابد. اگر توسعه و پیشرفت رخ ندهد و بیکاری و فقر و اختلاف طبقاتی و تخریب منابع و ضعف و فقر نظام آموزشی وجود داشته باشد معنویات هم ضعیف و از بین می‌رود. شکی نیست که باید توسعه پیدا کنیم، فقط باید گیرها و مشکلات را حل کنیم. از توسعه‌یافته‌ها یاد بگیریم و متناسب با شرایط خودمان پیش برویم.
