نمای عمومی بودجه

وظیفه بودجه دولت تخصیص منابع، توزیع ثروت و درآمد و تثبیت اقتصاد کشور است. وظیفه تثبیت و ایجاد ثبات از طریق بودجه از اینکه برای ارائه خدمات ضروری به مردم به‌ویژه در حوزه‌های اجتماعی منابع کافی وجود دارد، تضمین می‌شود. همچنین بودجه معیاری برای ارزیابی عملکرد و توانایی دولت در ایفای این وظایف است. گاهی کسری بودجه و نیاز به استقراض گریزناپذیر است. در این صورت تصمیم‌گیری در مورد آن، مشروط به مسئولیت و پاسخگویی دولت در قبال مخارج مازاد یا کمبود منابع و همچنین تایید این سیاست از سوی مجلس است. در مورد بودجه دولت ایران هم به‌طور تاریخی و هم بودجه سنوات اخیر نشان می‌دهد که از عهده وظیفه ایجاد ثبات در اقتصاد برنمی‌آید و تامین خدمات در حوزه‌های اجتماعی با کمیت و کیفیت بسیار پایین همراه است، ضمن اینکه برای همین خدمات نیز منابع کافی تجهیز نمی‌شود و بودجه با کسری‌های گسترده‌ای مواجه است، به‌طوری که حتی بخش زیادی از یارانه‌ها و حمایت‌های اجتماعی از طریق نرخ‌های بالای تورم خنثی می‌شود.

در این گزارش تنها منابع و مصارف عمومی دولت مورد توجه قرار گرفته است، منابع و مصارف عمومی دولت بخشی از پازل بزرگ‌تر منابع عمومی اقتصاد است که شامل شرکت‌های (و بانک‌های) دولتی، شهرداری‌ها، صندوق‌های تامین اجتماعی و بنیادها و نهادهای انقلاب اسلامی است. بنابراین برای درک تاثیر واقعی منابع و مصارف عمومی (به‌طور عام) بر اقتصاد و زندگی عموم مردم باید همه این نهادها را در نظر گرفت. در مقیاس کوچک‌تر منابع و مصارف شرکت‌های دولتی از جهت آثار منفی آن بر اقتصاد شامل استفاده ناکارآمد از منابع اقتصادی، رقابت ناعادلانه در دسترسی به بازار، بهره بردن از رانت‌هایی مانند نرخ ارز ترجیحی و تسهیلات بانکی ارزان بسیار واجد اهمیت است. اما به دلیل محدودیت‌های موجود برای این یادداشت تمام آن نهادها و ازجمله شرکت‌های دولتی کنار گذاشته شده‌اند.

در جدول منابع و مصارف عمومی دولت در لایحه بودجه 1404 بر اساس ماهیت آنها طبقه‌بندی شده است. استخراج برخی شاخص‌ها از ارقام این جدول گواه ساختار معیوب بودجه‌ریزی کشور است. بر اساس اطلاعات جدول، سهم درآمدهای مالیاتی از منابع عمومی دولت 28 درصد و از هزینه‌ها (جاری) 57 درصد است. حتی با اغماض و با اضافه کردن سایر درآمدها (حقوق گمرکی، سود شرکت‌های دولتی و...) سهم‌های فوق به ترتیب 38 درصد و 48 درصد است. به ‌عبارت‌ دیگر، دولت برای تامین هزینه‌های جاری خود به ۲,442 همت (هزار میلیارد تومان) منابع دیگر نیاز دارد که سعی کرده از فروش ثروت طبیعی (نفت و فرآورده‌های نفتی) و اوراق بدهی تامین کند.

 در مورد تقویت بنیه دفاعی ذکر چند نکته ضروری است: 1- تاثیر مخارج نظامی بر رشد اقتصاد در کشورهای مختلف (بر اساس مطالعات) متفاوت است (در برخی مثبت و در برخی منفی)؛ 2- معمولاً برای کشورهایی که کسری بودجه بالا دارند، یکی از توصیه‌ها کاهش مخارج نظامی است؛ 3- مخارج نظامی ایران فقط از محل منابع عمومی تامین نمی‌شود، بنابراین حجم واقعی آن مشخص نیست؛ 4- هرچند با تعریف جدید نظام حساب‌های ملی مخارج نظامی در ماشین‌آلات (و تجهیزات) و ساختمان، جزو سرمایه ثابت تلقی می‌شود، اما با ملاحظات فوق و شرایط ایران، جمع کردن رقم تقویت بنیه دفاعی با طرح‌های عمرانی دولت گمراه‌کننده است.

 به نظر می‌رسد طرح‌های خاص ماهیت حمایتی دارد و ذی‌نفع آن عمدتاً خانوارهاست، بنابراین در زمره هزینه‌ای قرار می‌گیرد.

از آنجا که بودجه 1404 اولین بودجه دولت چهاردهم محسوب می‌شود، نگاهی به شعارها و برنامه‌های انتخاباتی رئیس‌جمهور و تیم اقتصادی ایشان و انعکاس آنها در بودجه تقدیمی، سنجه قابل اتکایی از عمل به وعده‌ها و چشم‌اندازی از سیاست‌های چهار سال آتی دولت به دست می‌دهد. بنابراین یادداشت حاضر در دو قسمت تهیه شده است. (1) انطباق وعده‌ها و شعارهای اقتصادی رئیس‌جمهور محترم با جهت‌گیری‌های بودجه، (2) بررسی نسبت لایحه بودجه با برخی از مهم‌ترین مشکلات و معضلات اقتصادی پیش‌روی کشور.

انطباق وعده‌ها و شعارهای اقتصادی رئیس‌جمهور محترم با جهت‌گیری‌های بودجه

رئیس‌جمهور محترم در ایام انتخاباتی وعده‌هایی داد و از مردم و فعالان مدنی خواست با نظارت بر دولت پیگیر وعده‌های داده‌شده باشند. برخی از مهم‌ترین وعده‌هایی که رئیس‌جمهور در ایام انتخاباتی مطرح کرد، به شرح زیر است:

- اجتناب از رفتار تورم‌زای دولت

ایشان ضمن دادن وعده نسبت به اجتناب از رفتار تورم‌زای دولت، رفتارهای تورم‌زای دولت را «تدوین لایحه بودجه سنواتی با کسر بودجه»، «چاپ اسکناس»، «بزرگ شدن دولت»، «بنگاه‌داری بانک‌ها» و «نبود نظارت بر وام‌های کلان و تامین مالی دولت از جیب بانک‌ها» اعلام کرد.

برخی از این وعده‌ها هم‌اکنون و با تقدیم لایحه و برخی هنگام اجرای بودجه قابل راستی‌آزمایی است. آنچه هم‌اکنون قابل راستی‌آزمایی است، وعده‌های «تدوین لایحه بودجه سنواتی با کسر بودجه»، «بزرگ شدن دولت» و «بنگاه‌داری بانک‌ها»ست. چنان‌که می‌بینیم بودجه نه‌تنها بدون کسری بسته نشده، بلکه نسبت به سال قبل از خود کسری بیشتری دارد و به طریق اولی با افزایش هزینه‌های جاری (افزایش 54درصدی نسبت به سال قبل از خود) شاهد بزرگ شدن دولت هستیم. در مورد بنگاه‌داری بانک‌ها نیز با افزایش 33درصدی بودجه آنها نسبت به سال جاری، به نظر نمی‌رسد دست از بنگاه‌داری برداشته باشند.

- افزایش حقوق متناسب با نرخ تورم

دکتر پزشکیان با اعلام اینکه «این ظلم به کارمند و کارگر است که حداقل حقوق مطابق نرخ تورم افزایش نمی‌یابد»، بر افزایش حقوق متناسب با نرخ تورم تاکید کرد.

فروض لایحه بودجه نشان می‌دهد که  نرخ رشد ضریب حقوق کارکنان 20 درصد و نرخ رشد ضریب حقوق بازنشستگان 28 درصد افزایش یافته است. این در حالی است که نرخ تورم از سال 1398 تا آخر امسال (1403: پیش‌بینی) به‌طور متوسط بیش از 40 درصد در سال بوده، در حالی ‌که در شش سال گذشته حقوق کارکنان دولت 6 /17 درصد در سال افزایش یافته است. به ‌عبارت ‌دیگر هر سال 23 درصد از قدرت خرید کارکنان کاسته شده است.

- حل مشکلات معیشتی بازنشستگان

حل مشکلات معیشتی بازنشستگان یکی دیگر از وعده‌های دکتر پزشکیان بود. در لایحه بودجه 1404 ضریب افزایش حقوق بازنشستگان 28 درصد اعلام شده و مبلغ 104 همت نیز برای متناسب‌سازی حقوق آنها در نظر گرفته شده است. این اقدامات هرچند مثبت ارزیابی می‌شود اما نه عقب‌افتادگی‌های سال‌های قبل را جبران می‌کند و نه تناسبی با سبد هزینه خانوار دارد.

- هدفمند کردن یارانه‌ها به نفع دهک‌های پایین 

مسعود پزشکیان گفت: «یارانه‌ها را به نفع دهک‌های پایین هدفمند می‌کنم.» مبلغ هدفمندی نسبت به ارقام سال قبل از خود 12 درصد افزایش یافته است، اما در احکام لایحه حکمی که نشان بدهد قرار است دولت حداقل در مورد یارانه‌های نقدی تغییراتی بدهد، دیده نمی‌شود.

- آزاد کردن واردات خودرو

وعده دیگر دکتر پزشکیان آزاد کردن واردات خودرو بود. در لایحه بودجه به میزان دو میلیارد یورو از محل ارز صادراتی اجازه واردات خودرو داده شده است. با فرض قیمت هر خودرو به میزان 18 هزار یورو، حدود 111 هزار خودرو وارد می‌شود، این میزان 10 درصد تولید خودرو داخلی است. در صورت تحقق این وعده، هرچند گام مثبتی است اما به معنی آزاد کردن واردات خودرو نیست. از طرف دیگر با وضع تعرفه گمرکی و پیش‌بینی 264 همت منابع از محل عوارض و حقوق گمرکی که بخش عمده آن مربوط به واردات خودرو است، در صورت عدم تحقق بودجه با کسری بیشتری مواجه خواهد شد.

- کاهش سهم بیمار از هزینه درمان به زیر ۳۰ درصد

دکتر پزشکیان وعده داد تا وفق قانون سهم بیمار از هزینه درمان از 30 درصد تجاوز نکند. تحقق این وعده مستلزم افزایش اعتبارات بخش سلامت و همچنین اعتبارات حوزه اجتماعی است. هرچند هزینه‌های جاری 54 درصد افزایش یافته اما مشخص نیست این افزایش در کدام‌یک از بخش‌ها و هزینه‌ها اتفاق افتاده است، بنابراین فعلاً این وعده قابل راستی‌آزمایی نیست.

بررسی نسبت لایحه بودجه با برخی از مهم‌ترین مشکلات اقتصادی

- نرخ بالای تورم

چنان‌که در قسمت قبلی گفته شد، میانگین سالانه نرخ تورم در شش سال گذشته، بیش از 40 درصد بوده است. آثار منفی نرخ‌های بالای تورم بر رشد اقتصاد، سرمایه‌گذاری و قدرت خرید خانوارها غیرقابل انکار است. هدف‌گذاری برنامه هفتم نیز رسیدن به نرخ تورم یک‌رقمی (زیر 10 درصد) در پایان سال برنامه است. کسری بودجه بالای دولت در سال 1404 که حداقل بخش زیادی از آن از طریق منابع بانک مرکزی تامین مالی خواهد شد، در کنار بی‌انضباطی شرکت‌های دولتی و بانک‌ها زمینه‌ساز تداوم نرخ‌های بالای تورم در سال بعد خواهد بود. یکی از مهم‌ترین الزامات کاهش تورم، اجتناب از کسری بودجه از طریق کاهش هزینه‌های جاری و به‌ویژه هزینه‌های غیرمولد و غیرمرتبط با وظایف اصلی دولت است. افزایش مالیات دانه‌درشت‌ها و جلوگیری از فرار مالیاتی نیز روش دیگر برای کاستن از کسری بودجه است. تصویر کلی بودجه (چه کسری عملیاتی بودجه و چه کسری بودجه قابل ‌انتظار در مرحله اجرای بودجه) به‌رغم کاهش ارزش حقیقی حقوق کارکنان دولت نشان نمی‌دهد که دولت اهتمامی برای کاهش نرخ تورم داشته باشد.

گفتنی است نرخ‌های بالای تورم همیشه دولت‌ها را بر آن داشته تا بخشی از آن را از طریق سرکوب قیمتی و انتقال آن به سال‌های بعد پنهان کند. نتیجه آن انحراف منابع از مسیر تولید و کاهش تولید و سرمایه‌گذاری است. به‌طور مشخص در لایحه بودجه همچنان نرخ ترجیحی با دو نرخ (برای کالاهای اساسی و کالاهای دیگر) در نظر گرفته شده که فاصله زیادی از نرخ‌های بازار دارد.

- پیشی گرفتن استهلاک از میزان سرمایه‌گذاری

سرمایه‌گذاری‌های بالا در سال‌های رونق نفتی در ایران و سپس افت شدید عواید نفتی در دهه 1390 به بعد موجب پیشی‌گرفتن استهلاک سرمایه‌گذاری از میزان سرمایه‌گذاری شده است. رشد موجودی سرمایه از سال 1390 تا 1402 کاملاً نزولی بوده است. به‌طوری‌که از حدود سه درصد رشد در سال 1390 به 2 /1 درصد در سال 1402 (بیش از نصف) کاهش یافته است. میزان استهلاک نیز طی همین مدت روند صعودی داشته به‌طوری‌ که تشکیل سرمایه ثابت ناخالص در این سال‌ها جبران استهلاک سرمایه را نکرده و خالص تشکیل سرمایه ثابت (به قیمت‌های ثابت 1390) از سال 1398 به بعد منفی شده است. لایحه بودجه 1404 با سهم 9درصدی مخارج عمرانی از مصارف عمومی نشان نمی‌دهد که دولت اراده‌ای برای تغییر این وضعیت داشته است.

- رشد اقتصادی پایین

اقتصاد کشور در سال‌های 1402-1400 به‌تبع برطرف شدن شرایط بحرانی کرونا، رشد چهار تا پنج‌درصدی را تجربه کرد، اما با تخلیه آثار ناشی از خروج کشور از اپیدمی کرونا، اقتصاد به وضعیت بلندمدت خود یعنی رشد حدود یک تا دودرصدی بازگشت. با توجه به اینکه موتور اصلی محرکه رشد اقتصادی ایران عواید فراوان نفتی و موجودی سرمایه بوده، با کاهش شدید عواید نفتی و کاهش سرمایه‌گذاری‌های دولتی، رشد اقتصادی نیز فروکش کرده است. هرچند انتظار معجزه از بودجه سالانه با شرایط حاکم بر آن نمی‌رود، اما ظاهراً تلاشی برای حذف هزینه‌های غیرمولد و افزایش مخارج عمرانی نیز در لایحه بودجه دیده نمی‌شود.

در مجموع لایحه بودجه 1404 دولت تغییر جهت خاصی نسبت به سال‌های قبل نشان نمی‌دهد. از منظر مطالبات مردم وعده‌های رئیس‌جمهور محترم از قبیل «اجتناب از رفتار تورم‌زای دولت»، «افزایش حقوق متناسب با نرخ تورم» و «هدفمند کردن یارانه‌ها به نفع دهک‌های پایین» لایحه دولت اقدام مثبتی در این جهت نشان نمی‌دهد، هرچند برای «حل مشکلات معیشتی بازنشستگان» و «آزاد کردن واردات خودرو» تمهیداتی پیش‌بینی شده است. از منظر اقتصاد کلان نیز جهت‌گیری لایحه بودجه در جهت کاهش تورم، افزایش سرمایه‌گذاری و تقویت رشد اقتصاد نیست.