مخمصه

بودجه 571 هزار میلیاردتومانی دولت با کسری 282 هزار میلیاردتومانی روبه‌رو است (اصطلاحاً کسری بودجه غیرنفتی). بناست که این کسری از طریق صادرات نفت (57 هزار میلیارد تومان)، فروش اموال (5 /49 هزار میلیارد تومان)، فروش انواع اوراق مالی (88 هزار میلیارد تومان)، فروش شرکت‌های دولتی (12 هزار میلیارد تومان) و استفاده از منابع صندوق توسعه ملی (42 هزار میلیارد تومان) و سایر منابع (5 /33 هزار میلیارد تومان) تامین مالی شود. در ارتباط با تامین مالی بودجه ایران همزمان دو مشکل وجود دارد1: مشکل ساختاری کسری بودجه و نحوه تامین مالی آن؛ دقیق نبودن برآوردها (که تحت تاثیر مشکل اول به دلیل وابستگی به نفت و در نتیجه وابستگی به نوسانات قیمت و مقدار صادرات نفت نیز قرار دارد). در حال حاضر مشکل اصلی بودجه تراز نبودن منابع و مصارف بودجه به دلیل بیش‌برآورد منابع و عدم تحقق بالای آن است. در سال قبل نیز بارها گفته شد که پیش‌بینی صادرات 5 /1 میلیون‌بشکه‌ای نفت در بودجه 1399 واقع‌بینانه نیست اما بروز بحران کرونا و کاهش قیمت و تقاضای جهانی نفت محاسبات نیم‌بند دولت را به هم ریخت؛ زیرا هم صادرات نفت از مقدار معمول سال قبل کمتر شد و هم قیمت‌های نفت به شدت سقوط کرد. با فرض صادرات نفت 300 هزاربشکه‌ای در روز و متوسط قیمت 35 دلار در سال حدود 86 درصد عواید نفتی پیش‌بینی‌شده در بودجه محقق نخواهد شد (49 هزار میلیارد تومان سهم دولت). فروش اموال نیز با توجه به عملکرد آن در سال‌های قبل با عدم قطعیت بالایی همراه است. با توجه به تحریم‌های نفتی سال‌های اخیر و برداشت‌های مکرر از صندوق توسعه ملی بعید است منابع واقعی و دردسترسی در این صندوق وجود داشته باشد. از این‌رو با فرض خوش‌بینانه واگذاری اوراق مالی و سایر منابع، دولت همچنان با عدم تحقق منابع 100 هزار میلیاردتومانی مواجه است (حداقل 30 درصد درآمدهای عمومی (یعنی مالیات‌ها و عوارض) نیز محقق نخواهد شد که با عدم تخصیص مخارج می‌توان از محاسبات کنار گذاشت). در این شرایط سوال این است که برای تراز کردن بودجه در سال جاری چه راهکاری وجود دارد؟ در پاسخ به این سوال راهکارهایی مانند استفاده از منابع سپرده‌گذاری‌شده مردم نزد بانک‌ها یا مالیات بر سود این سپرده‌ها از سوی برخی کارشناسان و صاحب‌نظران مطرح شده است. آیا این روش‌ها معقول است و اساساً حقوق مردم در مواجهه با این موضوع چیست؟

ریسک بودجه

رشد اقتصادی منفی در سه سال پیاپی (با فرض سال جاری)، آثار منفی بحران کرونا بر اقتصاد کشور و تشدید بیکاری، نیمه تعطیل شدن پروژه‌های عمرانی کشور در سال‌های اخیر و رو به پایان بودن عمر دولت فشار مضاعفی را بر دولت وارد می‌کند. در این شرایط حذف هزینه‌ها و مخارج دولت هم از نظر سیاسی و هم اقتصادی تبعات منفی سنگینی دارد و هم تامین مالی این مخارج به هر نحو ممکن می‌تواند با ریسک‌های سیاسی، اجتماعی و اقتصادی همراه باشد. بنابراین تامین منابع با کمترین هزینه (از نظر دولت) در دستور کار قرار خواهد گرفت.

در ادبیات امروزی از بودجه‌ریزی به‌عنوان یکی از شقوق حکمرانی خوب یاد می‌شود. تصمیمات مربوط به تامین مخارج بودجه زندگی مردم را تحت تاثیر قرار می‌دهد؛ از این نظر این تصمیمات باید معقول باشد نه دلبخواه. این اصل مترقی برای همه تصمیمات مهم سیاسی، از جمله گزینه‌های بودجه‌ای صدق می‌کند. اصول مردم‌سالاری و پاسخگویی مردم‌سالارانه اقتضا می‌کند که تصمیمات دولت برای مردم قابل توجیه بوده و آنها آن را بپذیرند. بنابراین دولت‌ها ملزم می‌شوند تا با ارائه توضیحاتی درباره اقدامات خود که قاعدتاً باید معقول و منطقی باشد، به شهروندان خود احترام بگذارند. اینکه چه اقداماتی معقول و منطقی است می‌تواند علاوه بر جریان پیدا کردن در نهادهای دموکراتیک در فضای عمومی (از طریق رسانه‌ها، شرکت مردم عادی در جلسات بررسی بودجه سالانه دولت، انتشار عام گزارش نهادهای نظارتی مانند دیوان محاسبات و...) و حتی از طریق دادگاه‌های قانون اساسی مورد قضاوت قرار گیرد. تصمیم‌هایی از قبیل کسری بودجه و نحوه تامین آن، کاهش مخارج، حذف برخی از مخارج دولت، نحوه و محل تامین منابع بودجه و نظایر آن می‌توانند در معرض پرسش و نقد عموم مردم و جامعه مدنی قرار بگیرند و در نهایت معقول‌ترین و منطقی‌ترین تصمیم اتخاذ شود. فضای ترسیم‌شده فوق از منظر اصول مردم‌سالاری و حقوق متقابل مردم و حاکمیت است. در مورد ایران با نبود فضای فوق، شاید انتظار اتخاذ تصمیم‌های معقول و منطقی (با مضمون فوق) دور از ذهن باشد. شفاف نبودن مخارج و درآمدهای کشور قضاوت درباره ترکیب مخارج، تامین منابع یا اصلاح آن را مشکل (تا حدودی غیرممکن) می‌کند. مهم‌تر از آن اینکه اصولاً با وجود کسری‌های بودجه مزمن حقوق اساسی مردم (مانند رفاه، برابری و عدم تبعیض و...) به‌طور دائم نقض می‌شود چراکه دولت عملاً در حال مالیات گرفتن از مردم به شیوه‌ای کاملاً ناعادلانه است (اخذ مالیات بیشتر از افراد ضعیف جامعه با درآمد ثابت نسبت به افراد دارای دارایی‌های فیزیکی و سرمایه‌ای). اما چنانچه بخواهیم فارغ از اصول فوق و صرفاً از منظر سیاستمداران فعلی کشور در مورد تامین منابع و پوشش مخارج قضاوت کنیم، بد نیست ابتدا به سابقه تصمیم‌های دولتمردان در اجرای بودجه و تامین کسری‌های ناشی از عدم تحقق منابع به‌طور مختصر اشاره‌ای کنیم.

ابزارهای ناکارآمد

در سال‌های معمول، دولت بدون احساس نیاز به ارائه لایحه اصلاح یا متمم بودجه به‌طور عمده از دو روش 1- تخصیص و 2- نرخ تسعیر ارز برای مدیریت کسری منابع خود استفاده می‌کرد. ابزار تخصیص برای مدیریت مخارج به‌کار می‌آمد و ابزار نرخ تسعیر ارز به منظور مدیریت منابع استفاده می‌شد. به این نحو که دولت (سازمان برنامه و بودجه) با ابزار تخصیص از اختصاص صددرصدی هزینه‌های جاری و عمرانی دستگاه‌های اجرایی خودداری می‌کرد و به این طریق می‌توانست تا حدودی مخارج را کنترل کند. ابزار نرخ تسعیر ارز نیز از این منظر به دولت کمک می‌کرد که به دلیل اختلاف فاحش قیمت مفروض در بودجه و قیمت‌های بازار در مواقع ضرورت بخشی از ارزهای در اختیار خود را به قیمت‌های آزاد به فروش می‌رساند و بخشی از کسری منابع بودجه جبران می‌شد؛ اما در شرایط فعلی منابع (و از جمله منابع ارزی دولت) چنان کاهش پیدا کرده که ابزار مرسوم فوق عملاً از کار افتاده است.

به دلیل مشکلات سیاست خارجی و تحریم‌ها امکان استقراض از خارج وجود ندارد و در داخل نیز نسبت به اخذ مالیات یا حتی استقراض از نهادها و بنیادهای انقلابی روی خوش نشان داده نمی‌شود؛ از این‌رو راه‌های باقیمانده برای جبران کسری منابع بودجه را شاید بتوان به سه دسته اصلی افزایش مالیات‌ها (افزایش پایه‌های مالیاتی و نه نرخ آن)، انتشار اوراق مالی (مازاد بر ارقام مصوب در بودجه) و کاهش مخارج تقسیم کرد. افزایش مالیات‌ها عمدتاً به دلیل فراهم نبودن زیرساخت‌های فنی (مانند بانک‌های اطلاعاتی) و حقوقی (قوانین مناسب) در کوتاه‌مدت فاقد کارکرد بوده و منابعی را برای دولت ایجاد نخواهد کرد. [راهکارهایی مانند تصرف سپرده‌های مردم و مصرف آن برای امور جاری و حتی عمرانی (در حالی که بسیاری از طرح‌های عمرانی با لابی و فشارهای سیاسی مصوب شده و فاقد هرگونه توجیه اقتصادی و فنی است) اذهان را بیشتر متوجه اقدامات ضربتی در شرایط هرج‌ومرج می‌کند [یا مالیات بر سود سپرده‌ها با تورم 30، 40درصدی در سال برای تامین کسری بودجه بیشتر شبیه شوخی است!] کاهش مخارج در بخش عمرانی عملاً اتفاق خواهد افتاد و در بخش هزینه‌های جاری نیز بین 10 تا 20 درصد امکان صرفه‌جویی وجود دارد اما باز برای جبران کسری منابع کافی نخواهد بود؛ شاید روش مناسب و کم‌هزینه برای دولت انتشار اوراق مالی جدید باشد. همان‌طور که می‌دانیم بانک مرکزی از مدتی قبل در حال ایجاد بازار بدهی بین‌بانکی (به‌منظور کنترل تورم و ایجاد انضباط پولی) بوده است. قضاوت درباره اینکه بانک مرکزی با وجود عدم استقلال و در فضای فعلی اقتصادی و سیاسی کشور بتواند به اهداف فوق نائل شود، هنوز زود است اما این کار فضا را برای تعمیق بازار بدهی و انتشار هرچه بیشتر اوراق بدهی برای دولت فراهم کرده است. انتشار پیوسته اوراق بدهی در سال‌های گذشته و تحمیل آن به پیمانکاران و طلبکاران دولت در عمل ظرفیت فروش اوراق را محدود کرده بود اما در شرایط فعلی و با ورود بازیگران جدید (بانک‌های تجاری) به بازار بدهی امکان فروش هرچه بیشتر اوراق در بازار فراهم شده است و دولت می‌تواند از مخمصه فعلی (فعلاً) نجات پیدا کند.