بازیگر جدید بی‌ثباتی
تورم چگونه از سمت صندوق توسعه خلق می‌شود؟
نروژ موفق‌ترین تجربه را در میان کشورهای نفتی در مدیریت عواید حاصل از صادرات نفت دارد. این کشور عواید نفت و گاز خود را در صندوق تثبیتی به نام صندوق بازنشستگی دولتی واریز می‌کند. این صندوق برای جلوگیری از آثار مخرب ورود مستقیم عواید نفتی در اقتصاد در بازارهای جهانی سرمایه‌گذاری می‌کند از این‌رو ریسک آن مستقل از اقتصاد نروژ و در مقیاس جهانی توزیع شده است.
در ایران ابتدا حساب ذخیره ارزی در برنامه سوم توسعه با دو وظیفه «ثبات‌بخشی به بودجه در مواقع کاهش درآمدهای نفتی و جلوگیری از آسیب رساندن شوک‌های نفتی به تعادل اقتصاد کشور» و «پس‌انداز بخشی از درآمد حاصل از نفت برای نسل‌های آینده با تبدیل درآمدهای نفتی به سرمایه‌گذاری مولد» ایجاد شد. ناموفق بودن تجربه ایجاد این حساب و مجاز بودن برداشت‌های بودجه‌ای از آن و برخی اشکالات دیگر سبب شد تا در برنامه پنجم توسعه صندوق توسعه ملی ایجاد شود. در سیاست‌های کلی برنامه پنجم توسعه کشور تغییر نگاه به نفت و گاز و درآمدهای حاصل از آن، از منبع تامین بودجه عمومی به «منابع و سرمایه‌های زاینده اقتصادی» و ایجاد صندوق توسعه ملی و برنامه‌ریزی برای استفاده از مزیت نسبی نفت و گاز در زنجیره صنعتی و خدماتی و پایین‌دستی وابسته به آن با رعایت مواردی مانند «ارائه تسهیلات از منابع صندوق توسعه ملی به بخش‌های خصوصی، تعاونی و عمومی غیردولتی با هدف تولید و توسعه سرمایه‌گذاری در داخل و خارج کشور» و «قطع وابستگی هزینه‌های جاری دولت به درآمدهای نفت و گاز تا پایان برنامه» تصریح شده بود. بر اساس سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه کشور نیز، مصارف صندوق توسعه ملی از تکالیف بودجه‌ای و قوانین عادی مستقل بوده و دولت اجازه ندارد برای مصارف این صندوق در تبصره‌های بودجه‌ای تعیین تکلیف کند.
طبق اساس‌نامه صندوق توسعه ملی استفاده از منابع صندوق بـرای اعتبارات هزینـه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و بازپرداخت بدهی‌های دولت به هر شکل ممنوع است (تبصره 1 مصارف صندوق) و اعطای تسهیلات فقط به صورت ارزی است و سرمایه‌گذاران استفاده‌کننده از این تسهیلات اجازه تبدیل ارز به ریال در بازار داخلی را ندارند (تبصره 2 مصارف صندوق). با وجود این دولت در لوایح بودجه خود هم از سهم مقرر قانونی صندوق کاسته و هم در تبصره‌های بودجه علاوه بر برداشت از منابع صندوق برای مصارف بودجه‌ای برای سایر مصارف صندوق نیز تعیین تکلیف می‌کند.
از اولین سال پس از تصویب قانون برنامه پنجم توسعه در سال 1389 تعیین تکلیف و دست‌اندازی به منابع این صندوق شروع شد. در سال 1390 در بندهای 16 و 22 ماده واحده بودجه سال برداشت از منابع صندوق برای طرح‌های کشاورزی (غیردولتی) و طرح‌های ریلی مصوب شد. در تمام سال‌های پس از آن نیز این روند ادامه داشته است. بنابر آخرین گزارش صندوق توسعه ملی از ابتدای تاسیس تا پایان سال 1397 از 100 میلیارد دلار ورودی منابع، 19 میلیارد دلار به بخش‌های خصوصی، عمومی غیردولتی و تعاونی (وفق اساس‌نامه و اهداف صندوق) اختصاص یافته و مابقی به طرح‌های بودجه‌ای و فرابودجه‌ای اختصاص یافته است.
برداشت از منابع صندوق و تعیین تکلیف برای مصارف آن در بودجه سال 1399 کشور را می‌توان به شرح زیر فهرست کرد:
(۱) تبصره‌های بودجه
♦ برداشت 16 درصد از منابع صندوق (مابه‌التفاوت 20 درصد با 36 درصد مقرر در قانون) به عنوان وام به دولت (بند «الف» تبصره ۱)
♦ برداشت 16 درصد سهم صندوق توسعه ملی از تهاتر بدهی دولت به اشخاص حقیقی و حقوقی با فروش نفت (بند «و» تبصره ۱)
♦ تامین سهم 15 درصد (۱۵%) تسهیلات مالی خارجی (فاینانس) از محل منابع صندوق توسعه ملی برای طرح‌های ریلی (بند «ج» تبصره 4)
♦ برداشت 2795 میلیون یورو برای مصارف مختلف بودجه‌ای از جمله دو میلیارد یورو برای امور دفاعی (بند «ه» تبصره 4)
(۲) ردیف‌های بودجه‌ای
♦ ردیف 210113- منابع موضوع بند «و» تبصره ۱ معادل 6 /8 هزار میلیارد تومان
♦ ردیف 310705- منابع حاصل از استفاده از صندوق توسعه ملی از جمله 16 واحد از سهم صندوق در سال 1399 معادل 30 هزار میلیارد تومان
♦ ردیف 310706- استفاده از صندوق توسعه ملی موضوع بند «ه» تبصره 4 معادل 42 هزار میلیارد تومان
اگر منابع بند «و» تبصره (۱) که تهاتر بدهی دولت به اشخاص از طریق فروش نفت است را غیرقابل تحقق بدانیم، در قانون بودجه سال 1399 مجوز برداشت معادل 72 هزار میلیارد تومان از منابع صندوق توسعه ملی اخذ شده است.
در سال 2011 آمریکا تحریم‌های متعددی علیه ایران شامل تحریم بانک مرکزی، ممنوعیت مبادلات نهادهای مالی آمریکا با بانک مرکزی و بانک‌های ایرانی، و منع دسترسی شرکت‌های خارجی طرف معامله با بانک مرکزی ایران به نظام مالی آمریکا وضع کرد. در سال 2012 این تحریم‌ها تشدید شد، به‌طوری که بانک‌های خارجی از واریز عواید نفتی به حساب‌های بانک مرکزی منع شدند و اتحادیه اروپا نیز به این تحریم پیوست. اما با خروج آمریکا از برجام در سال 1397 و هدف‌گذاری این کشور برای قطع صادرات نفت ایران و جلوگیری از دسترسی ایران به منابع مالی، عملاً نظام مالی در ارتباط با نظام بین‌المللی فلج شد. در دور اول تحریم‌ها (از سال 2011) بخشی از عواید نفتی کشور در خارج (عمدتاً خریداران نفتی) بلوکه شد اما صادرات ایران به میزانی بود که تاثیر چندانی در تامین مالی بودجه دولت نداشته باشد، هرچند به‌رغم عدم ارائه گزارش‌های رسمی و حتی پنهانکاری مقامات دولتی (البته در بیانیه بانک مرکزی مورخ 17 خرداد 1399، علت رشد بالای نقدینگی در سال 1398 را افزایش خالص ارزش دارایی‌های خارجی بانک مرکزی به دلیل خرید ارزهای ۱۲ درصد سهم صندوق توسعه ملی دانسته است- شاید این اعتراف را بتوان ناشی از اختلاف بانک مرکزی و وزارت امور اقتصادی بر سر انتشار هرچه بیشتر اوراق قرضه دانست زیرا هریک سعی دارد تا طرف مقابل را به استفاده از ابزار خود برای تامین کسری بودجه دولت مجاب و متقاعد کند)، این‌طور به نظر می‌رسید که به دلیل ناکافی بودن عواید دریافتی از خارج، دولت از منابع صندوق توسعه ملی برداشت می‌کند و منابع بلوکه‌شده خود در خارج از کشور را به حساب این صندوق منظور می‌کند. با ادامه تحریم‌ها و محروم شدن ایران از عواید حاصل از صادرات نفت و تهی شدن حساب صندوق توسعه ملی، به ویژه از سال 1397 به بعد مشخص بود که جابه‌جایی منابع از صندوق توسعه ملی به بودجه عمومی نیز ممکن نبوده و در عمل برداشت از این صندوق به‌مثابه برداشت از حساب‌های بانک مرکزی (افزایش پایه پولی) بوده است.
تمام مطالعات و شواهد در ایران نشان می‌دهد که رشد نقدینگی منشأ اصلی تورم در کشور است. از این‌رو با افزودن صندوق توسعه ملی به یکی از محمل‌های ایجاد و خلق پول، این صندوق علاوه بر ناتوانی در ایفای سایر وظایف ذاتی خود (تقویت بخش خصوصی از طریق تامین سرمایه و غیرنفتی کردن اقتصاد) در عمل به ابزاری برای ایجاد تلاطم و بی‌ثباتی در اقتصاد کشور تبدیل شده است.
نکته مهم این است که نقش بی‌ثبات‌کننده ورود عواید نفتی به بودجه دولت هم در دوران رونق نفتی وجود داشته است و هم در دوران رکود و تحریم. در سال‌های وفور عواید نفتی به دلیل وجود تقاضای ناکافی در بازار، تبدیل ارز متعلق به دولت توسط بانک مرکزی صورت می‌گرفت که در نتیجه با افزایش ذخایر خارجی بانک مرکزی خلق پول اتفاق می‌افتاد. در دوران رکود و تحریم نفتی نیز یا با افزایش قیمت ارزهای خارجی (هم به دلیل کاهش عرضه ارز و هم وجود انگیزه در دولت برای جبران و تامین کسری بودجه) در بازارها تلاطم ایجاد شده است یا (حداقل در چند سال اخیر)، صندوق توسعه ملی در قالب پوششی برای استقراض از بانک مرکزی و به عنوان بازیگر جدید بی‌ثبات‌کننده اقتصاد ایفای نقش کرده است.
