نجات بانک مرکزی از تکالیف ارزی
راه و چاه استفاده از منابع صندوق توسعه ملی در شرایط بحرانی در گفت‌وگو با کامران ندری
در ریشه‌یابی خلق تورم از کانال صندوق توسعه ملی، کامران ندری به در دسترس نبودن منابع ارزی فروخته‌شده به بانک مرکزی اشاره می‌کند و می‌گوید: «این منابع زیر کلید بانک مرکزی نبوده که بتواند آنها را بفروشد و عملیات خنثی‌سازی پایه پولی را انجام دهد.» این اقتصاددان در عین حال تاکید می‌کند که «اصل این شیوه که بانک مرکزی ملزم باشد ارز دولت را بخرد -چه این ارز، سهم دولت از درآمدهای نفتی باشد، چه سهم صندوق توسعه ملی- شیوه مناسبی نیست. بانک مرکزی باید در خرید ارز دولت مختار باشد؛ اگر بنا به شرایط اقتصادی صلاح دید که این کار را انجام دهد، ارز را بخرد و اگر صلاح ندید، از خرید ارز اجتناب کند».
♦♦♦
عبدالناصر همتی، رئیس کل بانک مرکزی اخیراً در یادداشتی اینستاگرامی با اشاره به تکلیف بودجه‌ای «خرید بخشی از منابع ارزی صندوق توسعه ملی جهت تامین کسری بودجه توسط بانک مرکزی»، آن را در شرایط تحریمی کنونی معادل «تامین کسری بودجه از محل پایه پولی» دانسته و ضمناً تاکید کرده که «بانک مرکزی به حکم وظیفه، نظر کارشناسی خود را در خصوص آثار احتمالی ناخوشایند این روش تامین بودجه، گزارش کرده بود». برای شروع بحث می‌خواهم نظر شما را درباره تحلیل رئیس کل بانک مرکزی بدانم و بپرسم چرا آقای همتی می‌گوید «این روش در کوتاه‌مدت، همانند استقراض از بانک مرکزی خواهد بود»؟
دولت‌ها در ایران معمولاً ارز خود را در اختیار بانک مرکزی قرار می‌دهند و معادل آن ریال دریافت می‌کنند؛ این ریال، همان پول پرقدرت بانک مرکزی یا پایه پولی است که منبسط می‌شود. وقتی شرایط عادی باشد، بانک مرکزی در مرحله بعد با اجرای عملیات «خنثی‌سازی»، ارز دریافت‌شده از دولت را در بازار می‌فروشد، ریال را جمع‌آوری می‌کند و رشد پایه پولی را کنترل می‌کند. اما در شرایط موجود، ارز صندوق توسعه ملی که با اجازه رهبری در اختیار دولت قرار گرفته و به بانک مرکزی فروخته شده، برای بانک مرکزی قابل دسترس نبوده؛ چون به دلیل تحریم در حساب‌های خارج از کشور بلوکه شده بود. اشاره رئیس کل بانک مرکزی به اینکه «این روش در کوتاه‌مدت، همانند استقراض از بانک مرکزی است» به همین دلیل بوده و اینجا نقطه مقابل «کوتاه‌مدت»، زمانی است که تحریم‌ها برداشته شود و بانک مرکزی بتواند از ارزهای بلوکه‌شده در خارج از کشور برای تنظیم بازار استفاده کند. مساله اینجاست که پایه پولی‌ای که الان منتشر شده و در اختیار دولت قرار گرفته، اثر تورمی خود را همین الان بروز می‌دهد و در «بلندمدت» که تحریم‌ها برداشته شود، حتی اگر به کمک مهار تورم آن زمان بیاید، فایده‌ای برای کنترل تورم امروز ندارد.
اقتصاددانان از سال‌ها قبل درباره استفاده بودجه‌ای از منابع صندوق توسعه ملی -حتی در شرایط غیرتحریمی که دسترسی به منابع ارزی ممکن است- هشدار داده و تاکید کرده بودند که این کار از چند مسیر پیامدهای تورمی خواهد داشت. با این حساب، آیا می‌توان گفت برداشت از صندوق توسعه ملی آن هم بدون دسترسی به اصل منابع ارزی، مهم‌ترین نقش را در جهش تورمی اخیر داشته است؟
یکی دو سال قبل، در زمان تصویب مجوز برداشت از منابع صندوق توسعه ملی در شورای عالی هماهنگی اقتصادی، اقتصاددانان بسیاری از جمله من هشدار دادند که این کار همانند استقراض از بانک مرکزی و استفاده مستقیم از پایه پولی است. هرچند، شاید آن زمان رئیس کل بانک مرکزی تصور می‌کرد این منابع قابل دسترس است و می‌تواند عملیات خنثی‌سازی را انجام دهد. اما نکته مهم‌تر این است که به نظر من اصل این شیوه که بانک مرکزی ملزم باشد ارز دولت را بخرد -چه این ارز، سهم دولت از درآمدهای نفتی باشد، چه سهم صندوق توسعه ملی- شیوه مناسبی نیست. بانک مرکزی باید در خرید ارز دولت مختار باشد؛ اگر بنا به شرایط اقتصادی صلاح دید که این کار را انجام دهد، ارز را بخرد و اگر صلاح ندید، از خرید ارز اجتناب کند. اینکه هر سال در قانون بودجه مصوب شود که دولت فلان‌قدر درآمد ارزی را با بهمان نرخ معین به بانک مرکزی بفروشد، شیوه غلطی است و با استقلال بانک مرکزی هم سازگاری ندارد.
دولت اگر ارزی در اختیار دارد، باید آن را به مردم بفروشد؛ بانک مرکزی هم اگر خرید ارز را در راستای اهداف خود دید، می‌تواند بخشی از آن -یا حتی همه آن- را به نرخ بازار -و نه نرخ تحمیلی- خریداری کند. بنابراین هدف اصلی بانک مرکزی باید کنترل تورم باشد، نه کنترل نرخ ارز. من البته منکر رابطه نرخ ارز و نرخ تورم نیستم؛ چون به خاطر شیوه حکمرانی رایج در حوزه سیاستگذاری پولی ما، متاسفانه در طول زمان نرخ ارز به لنگر انتظارات تورمی تبدیل شده است و گویا به مرور زمان تکلیف بانک مرکزی به خرید ارز، وظیفه مدیریت و کنترل نرخ ارز را نیز متوجه بانک مرکزی کرده و در نتیجه سیاست پولی ما در سیاست ارزی خلاصه شده است. به همین دلیل است که رئیس کل بانک مرکزی هرگاه مقابل دوربین‌های رسانه‌ها قرار می‌گیرد، فقط درباره نرخ ارز صحبت می‌کند. ولی در شرایط تحریمی نمی‌توان لنگر نرخ ارز را به سادگی حفظ کرد. چون نمی‌توانیم نفت بفروشیم و وقتی هم بفروشیم نمی‌توانیم به منابع حاصل از آن دسترسی پیدا کنیم. این‌گونه است که لنگر رها می‌شود و انتظارات تورمی بالا ایجاد می‌شود.
جمع‌بندی کنم: شیوه کنونی الزام بانک مرکزی به خرید ارز دولت شیوه نامناسبی است و باید تغییر کند. هرچند شکل حکمرانی ما در دهه‌های اخیر چنان اینرسی پیدا کرده که تغییر دادن آن به سادگی رخ نخواهد داد. در عین حال نباید تصور کرد که مساله ارز، فقط به منابع ارزی صندوق توسعه ملی محدود می‌شود. حتی ارز متعلق به دولت هم نباید با الزام بانک مرکزی به خرید آن با نرخ معین وارد اقتصاد شود.
از سوی دیگر، تورمی که امروز در اقتصاد ایران مشاهده می‌کنیم، تنها مربوط به افزایش پایه پولی از محل رشد خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی نیست و عوامل دیگری هم در آن دخیل بوده‌اند؛ بعضی از این عوامل به سیاستگذاری داخلی برمی‌گردد، از جمله کاهش نرخ سود سپرده بانکی، رشد نامناسب قیمت سهام در بازار سرمایه و... برخی دیگر هم ریشه در عوامل خارجی دارند، مثل کرونا و تحریم. با این حال، فکر می‌کنم سهم تصمیماتی که در داخل اتخاذ شده در جهش تورمی اخیر بیشتر از عوامل خارجی بوده است.
در هفته‌های اخیر با افزایش شدید نرخ تورم (به ویژه تورم 4 /6درصدی تیرماه) اختلاف نظر میان بانک مرکزی و سازمان برنامه و بودجه بر سر عوامل بروز این تورم بالا گرفته است. در مقابل صحبت‌های اخیر رئیس کل بانک مرکزی، حمید پورمحمدی معاون سازمان برنامه در یادداشتی که هفته گذشته در «تجارت فردا» منتشر شد، تاکید کرد که «هیچ رقمی از منابع دولت که تبدیل به ریال شده است، موهومی یا بدهی از بانک مرکزی نبوده» و افزایش تورم تیرماه را به تغییر رفتار قیمت‌گذاری بنگاه‌ها در نتیجه جهش نرخ ارز نسبت داد. این تحلیل را چقدر درست می‌دانید و به نظر شما ریشه اختلاف نظر سازمان برنامه با بانک مرکزی کجاست؟
علاوه بر آنچه مورد اشاره سوال شما بود، صحبت‌های اخیر آقای نوبخت هم -که در راستای صحبت‌های آقای پورمحمدی بود- باعث تعجب من شد و واقعاً نمی‌دانم چگونه چنین تصوری در بین مدیران سازمان برنامه ایجاد شده که فروش منابع صندوق توسعه ملی به بانک مرکزی تاثیری در رشد پایه پولی نداشته است؟ من مخصوصاً از آقای پورمحمدی که خودشان زمانی قائم‌مقام بانک مرکزی بوده‌اند، تعجب می‌کنم. چون ایشان حتماً می‌دانند این منابع زیر کلید بانک مرکزی نبوده که بتواند آنها را بفروشد و عملیات خنثی‌سازی پایه پولی را انجام دهد. هم آقای پورمحمدی و هم آقای نوبخت حتماً به درستی تحلیل آقای همتی واقف‌اند. البته آقای همتی هم طبعاً می‌دانسته که اگر ارزهای صندوق را بخرد، نمی‌تواند عملیات خنثی‌سازی را انجام دهد و با این حال تصمیم گرفته این ارزها را بخرد.
به هر حال، ظاهراً مجموعه دولت درباره عامل ایجاد تورم وحدت نظر ندارد؛ یک‌بار می‌گویند نقدینگی عامل تورم است، بار دیگر می‌گویند نرخ ارز عامل آن است. حال آنکه حتی رشد نرخ ارز هم معلول رشد نقدینگی است که به نوعی با کسری بودجه دولت ارتباط پیدا می‌کند. زمانی که درآمد کلان نفتی در اختیار دولت بود، آقایان در کوتاه‌مدت و میان‌مدت آثار تورمی رشد بالای نقدینگی را با پایین نگه داشتن نرخ ارز کنترل می‌کردند، ولی همان زمان هم اقتصاددانان هشدار می‌دادند که بالاخره این فنر یک جا درمی‌رود و کار دست دولت می‌دهد. شاید در زمان وفور درآمدهای نفتی این امکان وجود داشت که با کنترل نرخ ارز جلوی آثار تورمی رشد نقدینگی گرفته شود، اما الان که دیگر وفوری در کار نیست، لنگر نرخ ارز رها شده است.
از طرف دیگر، سیاست‌های وزارت اقتصاد در بازار سرمایه -یا در واقع اقداماتی که باید انجام می‌شد و نشد- در وضعیت کنونی موثر بوده است. به عنوان مثال هیات‌مدیره بورس تصمیم گرفته بود دامنه نوسان قیمت سهام را به دو درصد کاهش دهد، ولی وزارت اقتصاد با آن مخالفت کرد و در نتیجه شاخص بازار سهام ظرف چهار ماه چهار برابر شد. چنین رشدی فقط در کشورهایی که گرفتار ابرتورم هستند -مثل ونزوئلا و زیمبابوه- قابل مشاهده است و ما که هنوز دچار ابرتورم نیستیم، نباید چنین رشد بالایی را در شاخص سهام ببینیم.
سیاست‌های دولت در بازار سرمایه نه فقط به تامین کسری بودجه کمک نکرده، بلکه انتظارات تورمی بسیار بالایی به وجود آورده است. به علاوه یک اثر ثروت بالا هم ایجاد کرده که اگر فقط 50 درصد از این بازدهی 300درصدی سهام به تقاضای موثر در سایر بازارها تبدیل شود، از منظر اقتصاد کلان تقاضای قابل ملاحظه‌ای است و می‌تواند قیمت‌ها را در کل اقتصاد جابه‌جا کند. اینکه سیاستگذاران اقتصادی این واقعیت‌ها را نادیده می‌گیرند و هر یک سعی می‌کنند مسوولیت وضعیت تورمی را به گردن دیگری بیندازند، عجیب است.
در مجموع فکر می‌کنم پست اینستاگرامی آقای همتی درباره علل و عوامل رشد اخیر تورم، مایه خوش‌بینی است؛ چون نشان می‌دهد که بانک مرکزی تا حدی متوجه منشأ مشکلات شده است (هرچند خود این بانک هم در ایجاد وضعیت کنونی مقصر بوده؛ چراکه مثلاً می‌توانسته ارزهای صندوق توسعه را خریداری نکند یا اجازه کاهش نرخ سود بانکی را ندهد). در مقابل، نوع پاسخ سازمان برنامه و سکوت وزارت اقتصاد نگران‌کننده است؛ چون به نظر می‌رسد این دو نهاد هنوز متوجه نشده‌اند رشد پایه پولی و نحوه تامین کسری بودجه دولت و نوع سیاست‌هایی که در بازار سرمایه اعمال شده، چگونه به اقتصاد لطمه زده است.
یکی از اهداف ایجاد صندوق‌های ذخیره ثروت جلوگیری از ورود شوک‌های ناگهانی از طرف منابع ارزی به اقتصاد است. در نتیجه، ایجاد این صندوق‌ها معمولاً یک سیاست ثبات‌ساز تلقی می‌شود. چه شده که صندوق توسعه ملی ما در عمل به جای ایجاد ثبات، خود به عامل بی‌ثباتی تبدیل شده است؟ آیا باید برای آن ریشه‌های اقتصاد سیاسی جست‌وجو کرد؟
بله. البته هدف اصلی ایجاد صندوق توسعه ملی، سرمایه‌گذاری این منابع برای نسل‌های آتی است، ولی مانعی وجود ندارد که در شرایط بحرانی از منابع این صندوق برای تنظیم بازار ارز -که برای اقتصاد ما اهمیت زیادی پیدا کرده و نرخ ارز در آن به لنگر انتظارات تورمی تبدیل شده- استفاده شود. کما اینکه ما قبلاً حساب ذخیره ارزی را داشتیم و از آن برای تنظیم بازار ارز استفاده می‌شد. منتها به شرطی که واقعاً امکان استفاده از منابع ارزی وجود داشته باشد. مساله امروز این است که ارزی به بانک مرکزی فروخته شده که امکان دسترسی به آن و اجرای سیاست خنثی‌سازی پایه پولی مقدور نیست.
یعنی ارزی که در دسترس نبوده، صرفاً با یک عملیات حسابداری در اختیار دولت قرار گرفته است.
بله. چنان که پیشتر گفتم، روال درست کار این بود که بانک مرکزی به دولت بگوید «شما که مجوز برداشت از منابع صندوق توسعه ملی را از رهبری گرفته‌اید؛ اگر ارزی هست، بروید در بازار بفروشید. چرا می‌خواهید به من بفروشید؟» من بعید می‌دانم دولتمردان متوجه این حرف‌ها نباشند؛ ظاهراً مشکل جای دیگری است.
وقتی اقتصاد با مشکل مواجه است، انتظار می‌رود مسوولان پشت هم بایستند و مسوولیت اشتباهات را هم، مثل افتخار موفقیت‌ها، به اتفاق بپذیرند، اما متاسفانه هر یک دارند سعی می‌کنند از زیر بار مسوولیت ایجاد تورم شانه خالی کنند؛ و این پیام خوبی به جامعه و مردم نمی‌دهد.
برداشت‌های بودجه‌ای از حساب‌های ذخیره ارزی معمولاً با نیت خیر صورت می‌گیرد، اما در اغلب موارد به سیاستی ضد خود تبدیل می‌شود. برای اینکه برداشت دولت از منابع صندوق توسعه ملی به تورم دامن نزند، آیا می‌توان مکانیسم صحیحی برای آن -به ویژه در شرایط بحرانی- طراحی و پیشنهاد کرد؟
مکانیسم آن همانی است که قبل‌تر اشاره کردم: ارز دولت در اختیار خزانه‌داری است و خزانه‌داری باید آن را به مردم بفروشد، نه اینکه بانک مرکزی را به خرید آن ملزم کند.
نکته مهم‌تر این است که صندوق توسعه ملی ایجاد شده تا این منابع برای نسل‌های آتی نگهداری شود، اما با این رفتارها از حیز انتفاع ساقط شده و چیزی برای نسل‌های آتی باقی نمانده است. فکر می‌کنم باید هنگام تنظیم سیاست خارجی و نوع تعاملمان با دنیا این مسائل را در نظر داشته باشیم. نمی‌شود از یک طرف صندوق توسعه ملی را با هدف ایجاد توسعه پایدار برای نسل‌های بعدی ایجاد کنیم، ولی از سوی دیگر به گونه‌ای رفتار کنیم که اقتصاد در مضیقه و تحت فشار قرار گیرد و بعد بگوییم «حالا که شرایط بحرانی است، نمی‌شود به فکر نسل‌های آتی بود و فعلاً باید نسل کنونی را نجات داد». نمی‌شود که هر سال از رهبری برای برداشت از صندوق توسعه ملی مجوز گرفت؛ اگر یک‌بار در شرایط خاص این کار انجام شود، حرفی نیست، ولی وقتی چند سال پیاپی این رویه تکرار شود، دیگر چیزی برای صندوق توسعه ملی باقی نمی‌ماند.
خلاصه کنم: قرار بود از طریق صندوق توسعه ملی به یکسری اهداف توسعه‌ای برسیم، که این هدف محقق نشد و به اجبار منابع آن را مورد استفاده قرار دادیم، اما این کار را هم بد انجام دادیم؛ چون طبیعی است که وقتی یک منبع ارزی در دسترس نیست، الزام بانک مرکزی به پرداخت معادل ریالی آن به دولت آثار تورمی خواهد داشت.
اگر قرار است اصلاحی در این زمینه اتفاق بیفتد، بانک مرکزی باید بتواند به چنین خواسته‌هایی «نه» بگوید. بانک مرکزی باید بگوید: «من با ارز کاری ندارم. هدف من کنترل تورم است. هر جا لازم باشد، وارد بازار ارز یا سایر بازارهای مالی (مثل عملیات بازار باز که ورود به بازار سرمایه است) می‌شوم، اما فقط به صلاحدید خودم و فقط برای رسیدن به هدف خودم که همان کنترل تورم است.» دولت هم اگر می‌خواهد ارز در اختیار خود را برای هر هدفی (اعم از تامین بودجه جاری یا سرمایه‌گذاری برای نسل‌های آتی) استفاده کند، مسوولیت این کار باید به خزانه‌داری سپرده شود و آن را در بازار بفروشد. اما اگر بحث بر سر ارزی است که دولت نمی‌تواند به آن دسترسی پیدا کند، باید موانع دسترسی را رفع کند، نه اینکه بانک مرکزی را مکلف کند ارزهای خارج از دسترس را بخرد. در غیر این صورت جهش تورمی غیرقابل اجتناب است.
