مالیات علیه اقتصاد

با خروج آمریکا از برجام در اردیبهشت‌ماه سال 1397 و اعلام فشار حداکثری بر ایران، آثار عملی تحریم‌ها بر اقتصاد کشور و بودجه دولت نمایان شد. در مقابل در کشور نیز اقداماتی صورت گرفت. تشکیل شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا برای اتخاذ برخی تصمیم‌ها (مانند اصلاح قانون بودجه 1398)، ارائه «چارچوب اصلاح ساختاری بودجه با رویکرد قطع وابستگی مستقیم بودجه به نفت» از سوی سازمان برنامه‌وبودجه کشور در خردادماه سال جاری و تهیه «پیش‌نویس لایحه اصلاح برخی قوانین و مقررات مالیاتی» از سوی سازمان امور مالیاتی از جمله این اقدامات بوده است. همچنین با انقضای مهلت قانون مالیات بر ارزش‌افزوده، لایحه جدیدی از سوی دولت تقدیم مجلس شورای اسلامی شده است که برخی مصوبات آن مانند مالیات خروج مسافر از کشور خبرساز شده است. شعار رهایی از وابستگی به نفت در دهه‌های متمادی شعار دولت‌ها بوده و در اسناد بالادستی و قوانین کشور نیز جزو اولویت‌ها اعلام ‌شده است. هرچند در مقام عمل توفیقی حاصل نشده و اگر فشار خارجی نیز باعث کاهش وابستگی بودجه دولت به نفت شده، اما سیاست‌های دولت در عمل نشان از تجدیدنظر اساسی در سیاست‌های اقتصادی ندارد. تامین کسری بودجه از طریق انتشار اوراق بدهی به امید بازگشایی مسیر صادرات نفت و سپس بازپرداخت بدهی‌ها و اخیراً افزایش قیمت بنزین برای کسب درآمد که با اعتراض مردم به شکست انجامید، برخی از نشانه‌های عدم ‌تغییر در سیاست‌های کلان اقتصادی است.

سیاست مالیاتی و حکمرانی

سیاست بدیل برای جدا شدن بودجه از نفت، سیاست‌های مالیاتی و تامین کسری بودجه از طریق مالیات‌ستانی است. سیاست‌های مالیاتی برخلاف آنچه ظاهر امر نشان می‌دهد، موضوع ساده‌ای نیست. اصلاح نظام مالیاتی از جنس حکمرانی خوب است. یک سیستم مالیاتی موثر به‌ خودی‌خود هدف نیست بلکه باید به‌عنوان بخش مهمی از اصلاح فضای سرمایه‌گذاری پایدار تلقی شود. مشروعیت دولت، تمایل مالیات‌دهندگان به پرداخت مالیات (مبتنی بر «روحیه مالیاتی» ذاتی آنها و تبدیل منابع مالیاتی به کالاها و خدمات عمومی) و کارایی دستگاه‌های اداری مالیاتی برای هر سیستم مالیاتی بسیار حیاتی است. افزایش درآمد و گسترش شبکه مالیاتی تنها به اصلاحات مالیاتی وابسته نیست بلکه به اصلاحات گسترده‌تری در حوزه حکمرانی نیازمند است تا بتوان نگرش شهروندان را نسبت به پرداخت مالیات و نظر آنها را درباره ارزش پرداخت مالیات اصلاح کرد.

مالیات و حکمرانی اثر متقابل بر هم دارند. حکمرانی قالب‌های نظام‌های مالیاتی را تشکیل می‌دهد، اما شیوه افزایش مالیات بر تاسیس موسسات دولتی کارآمد و پویایی فضای سرمایه‌گذاری و رشد اقتصادی تاثیر می‌گذارد. بنابراین، سیستم مالیاتی موثر همان چیزی است که بر مشروعیت دولت و کارایی نهادی صحه می‌گذارد و این به‌نوبه خود از طریق افزایش رضایت مالیات‌دهندگان و کاهش هزینه‌های اجبار مالیاتی، تحقق مالیاتی را افزایش می‌دهد. در اصل، «دولت‌های متکی به مالیات مجبور به معامله با شهروندان هستند: پرداخت مالیات از طرف مردم در ازای ایجاد نهادهای دموکراتیک یا واگذاری امتیازات سیاسی از طرف دولت». این منشور حکمرانی ارتباط میان مالیات و اصولی مانند شفافیت، پاسخگویی، مسوولیت‌پذیری و اقتصاد سیاسی را تسهیل می‌کند. بسیاری از مالیات‌هایی که در ایام اخیر مطرح شده مانند مالیات بر خروج مسافر، مالیات بر سپرده‌های بانکی و مالیات بر خانه‌های خالی در برخی از کشورهای دیگر دنیا نیز مرسوم است. مثلاً مالیات بر خروج مسافر در بسیاری از کشورها کم‌وبیش وجود دارد- از چند دلار (6 /2 دلار در عربستان) گرفته تا نزدیک به 200 دلار در فیجی. اما انگیزه مطرح شدن مالیات بر ارز یا خودروهای گران‌قیمت جدای از غیرمعمول بودن آنها عمدتاً به دلیل نوسانات قیمتی و افزایش قیمت آنهاست که این هم معلول سیاست‌های غلط دولت در بروز تورم و ایجاد شوک‌های ارزی است. بنابراین درحالی‌که انتظار می‌رود دولت (و مجلس) درصدد اصلاح سیاست‌های اشتباه و ایجاد ثبات در بازارها باشند، قصد موج‌سواری از این تلاطمات را دارند.

آیا می‌توان مالیات‌ها را افزایش و مخارج دولت را کاهش داد؟

متوسط مالیات به GDP در سال 2017 در دنیا برابر 1 /15، ایران 5 /7 درصد، اتحادیه اروپا 3 /20 درصد، کشورهای با درآمد بالا 6 /15 درصد و کشورهای با درآمد متوسط 7 /11 درصد (2016) بوده است. بر اساس برخی گزارش‌ها در ایران از نیمی از پتانسیل‌های مالیاتی استفاده نمی‌شود. از طرف دیگر نسبت مخارج دولت به GDP نیز پایین‌تر از میانگین جهانی است. بنابراین می‌توان مالیات‌ها را به‌تدریج افزایش داد اما در مورد مخارج موضوع متفاوت است. مخارج دولت به‌رغم پایین بودن کارآمد و رضایت‌بخش نیست. دلیل این امر صرف مخارج در بسیاری از امور غیرمرتبط و به صورت ناقص است. در صورتی‌ که رجحان‌های سیاستگذار به رجحان‌های مردم نزدیک شود (از طریق نظام انتخاب و انتصابی که تمایلات و رجحان‌های اکثریت مردم را نمایندگی کند)، مخارج دولت می‌تواند کاهش نیابد اما سطح رضایت‌مندی عمومی را افزایش دهد.

ترکیب مالیات‌ها به‌مثابه ابزار سیاستی

در بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته، مالیات‌ها مستقیم و مالیات‌های برای تامین اجتماعی که در واقع مالیات بر درآمد است حدود ۶۰ درصد، مالیات بر مصرف حدود ۲۵ درصد و مالیات بر شرکت‌ها حدود ۱۰ درصد از کل درآمد مالیاتی را تشکیل می‌دهد. در ایران این نسبت‌ها حدود 36 درصد مالیات بر شرکت‌ها و حدود 30 درصد مالیات بر مصرف است. بنابراین نظام مالیاتی ایران در بخش مالیات‌های مستقیم برخلاف سایر کشورها که بیشتر بر درآمد، سود و منافع سرمایه تمرکز دارند، بر مالیات بر شرکت‌ها تمرکز دارد و در بخش مالیات‌های غیرمستقیم نیز به‌عوض مالیات عمومی بر مصرف، بر مالیات بر تجارت تاکید دارد. ساختار فوق منجر به این شده که در بخش مالیات‌های مستقیم بیشترین فشار مالیاتی بر شرکت‌ها و بخش‌های تولیدی اقتصاد باشد و در بخش مالیات‌های غیرمستقیم نیز سهم اعظم این مالیات‌ها وابسته به واردات باشد که از محل درآمدهای نفتی تامین می‌شود. با اخذ مالیات از درآمد نیروی کار (مالیات بر درآمد و بیمه تامین اجتماعی)، از مصرف (مالیات بر فروش) یا از درآمد سرمایه (مالیات بر سود و پس‌انداز)، بخش خصوصی در مورد مصرف، عرضه نیروی کار، پس‌انداز و سرمایه‌گذاری خود تصمیم می‌گیرد. بنابراین ترکیب مالیاتی فعلی در ایران در ساده‌ترین شکل خود موجب کاهش پس‌انداز و سرمایه‌گذاری (که موتور رشد اقتصادی است) می‌شود.

سالانه میلیاردها دلار عواید حاصل از صادرات نفت و فروش داخلی فرآورده‌های نفتی به قیمت‌های بسیار پایین در اقتصاد کشور توزیع می‌شود. به‌طور طبیعی افراد واقع در دهک‌های درآمدی بالا سهم بیشتری از یارانه پنهان توزیعی در اقتصاد را نصیب خود می‌کنند. جدای از آن، افراد و گروه‌های پرنفوذ در مراحل مختلف تولید، توزیع و پیمانکاری بخش زیادی از رانت توزیع‌شده را از آن خود می‌کنند. در کنار آن انحصارات خاص برای برخی گروه‌ها و نهادها وجود دارد که البته با فرار یا معافیت مالیاتی نیز همراه است. این رانت در فضای سیاسی (انتخابات و انتصابات) و اجتماعی (امتیازات و سهمیه‌ها) نیز وجود دارد. اشکالی که اینجا به وجود می‌آید همان بحث حکمرانی است. در حالی ‌که مقامات، افراد یا برخی نهادها از رانت سیاسی، اقتصادی یا اجتماعی برخوردارند، چگونه می‌توان مردم را مجبور یا راضی به پرداخت مالیات کرد؟ همچنین سیاستمدار در قبال اجبار مردم به پرداخت مالیات چه چیزی را می‌خواهد به مردم واگذار کند؟ شفافیت، پاسخگویی و مسوولیت‌پذیری یا ایجاد رضایتمندی در مردم در ارائه کالاها و خدمات عمومی؟

عقل سلیم حکم می‌کند که وصول مالیات‌ها اولویت‌بندی شده و بر حسب حجم و گروه مشمول درآمد اقدام به وضع مالیات کرد تا ضمن دستیابی به منابع قابل توجه مالیاتی، مردم نیز احساس تبعیض نکنند. به عنوان مثال لغو معافیت‌های با ابعاد چندده ‌هزار میلیاردتومانی برخی از بخش‌ها (مانند برخی نهادها و بنیادها) و جدیت سازمان مالیاتی در وصول مالیات‌های گروه‌های پرنفوذ (مانند جامعه پزشکان) باید مقدم بر مالیات بر خروج مسافر یا مالیات بر خانه‌های خالی باشد. اصلاح توزیع یارانه‌های پنهان نیز می‌تواند مقدم بر اینها باشد. اما همه اینها و اصلاح نظام مالیاتی در بستر و فضای حکمرانی قابل تعریف است. به نظر نمی‌رسد که بتوان بدون انجام اصلاحات ساختاری کلان در حوزه‌های سیاسی، اقتصادی و اجتماعی با هدف دستیابی به حکمرانی خوب و اصلاحات جزئی (مانند آنچه در بخش مالیات‌ها انجام می‌شود)، کشور را از مشکلات و ابرچالش‌هایی مانند کسری بودجه خارج کرد.