بودجه پیش از موعد
بودجه ۱۴۰۴ چه ویژگی‌هایی دارد؟
روز سه‌شنبه اول آبان‌ماه مسعود پزشکیان بودجه ۱۴۰۴ را تقدیم مجلس کرد. بودجه اولِ دولت اولِ مسعود پزشکیان در حالی تقدیم مجلس شد که دولت هنوز فرصت زیادی برای ارائه آن داشت. خیلی‌ها انتظار داشتند که دولت برای ارائه بودجه عجله نکند و دست‌کم تا برگزاری انتخابات آمریکا صبر کند اما دولت چهاردهم تاب نیاورد و نخستین بودجه خود را با امضای مسعود پزشکیان به مجلس فرستاد و به این ترتیب سیدحمید پورمحمدی، نخستین رئیس سازمان برنامه‌ای شد که در سال‌های اخیر لایحه بودجه را پیش از موعد تحویل مجلس شورای اسلامی می‌دهد. کلیات این لایحه نیز در تاریخ 8 آبان در صحن علنی مجلس مطرح شد و از مجموع 249 نماینده حاضر در جلسه علنی، 146 نفر رای موافق دادند و 96 نماینده نیز با آن مخالفت کردند. چهار رای ممتنع نیز به ثبت رسید. به این ترتیب کلیات لایحه بودجه سال 1404 در مجلس رای آورد.
ویژگی‌های بودجه ۱۴۰۴
بودجه پیشنهادی ۱۴۰۴ بنا به گفته مدیران سازمان برنامه و بودجه، ویژگی‌هایی دارد که آن را از دیگر بودجه‌های سنواتی متمایز می‌کند، از جمله اصلاح ساختار بودجه از طریق احصا و شفاف‌سازی بدهی‌ها و تعهدات عمومی دولت و مدیریت و تأدیه بدهی‌ها که در این زمینه تشکیلات و ساختار سازمان برنامه و بودجه نیز تغییراتی داشته است. دوم، واقعی کردن منابع و مدیریت مصارف دولت و اجتناب از کسری بودجه. همچنین مقرر شده طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام با واگذاری از طریق مشارکت دادن بخش‌های خصوصی و عمومی غیردولتی در طرح‌های عمرانی انتفاعی تعیین تکلیف شود و دیگری شفاف‌سازی و ضابطه‌مند کردن درآمدها و هزینه‌های شرکت نفت و سایر شرکت‌های دولتی در بودجه است. اینکه تا چه حد می‌توان به این اهداف دست یافت موضوعی است که نیاز به بررسی دارد. ناگفته پیداست که دولت بزرگ‌ترین بدهکار نظام بانکی است و اینکه با بودجه سال آینده بتوان تعهدات عمومی را مدیریت کرد، تناقضی است که راه واقعی کردن و شفافیت بودجه را بسته است. شعار بعدی دولت در بودجه، واقعی کردن منابع و مدیریت مصارف دولت و اجتناب از کسری بودجه است که به نظر می‌رسد با ادغام مصارف هدفمندسازی یارانه‌ها با بودجه عمومی دولت از همین الان کسری بودجه به بیش از ۴۰ درصد برسد. راهکاری که سازمان برنامه در سال آینده برای اصلاح بودجه به آن متوسل شده و قصد دارد قانون بودجه را به صورت یکپارچه در سند مالی دولت انعکاس دهد و به این ترتیب هدفمندی به صورت تبصره‌ای جداگانه شامل فروش داخلی و صادراتی فرآورده‌های نفتی در بودجه عمومی دولت نمایش داده خواهد شد.
گام بعدی در مسیر اصلاح بودجه طبقه‌بندی واقعی مصارف بودجه-امور و فصول یارانه‌هاست که این مسیر شاید صعب‌ترین راه پیش‌روی دولت باشد. چون معمولاً مصارف زیادی از طرف مجلس تحمیل می‌شود که هزینه‌های بودجه را به‌شدت افزایش می‌دهد. در بودجه سال آینده اقلام هدفمندی شامل یارانه معیشتی، دارو، خرید تضمینی گندم و واردات فرآورده تا میزان ۹۰۰ هزار میلیارد تومان یعنی بیش از ۱۱ درصد افزایش خواهد یافت. این در حالی است که در بخش بودجه عمومی افزایش‌ها به دلیل حقوق و دستمزد کارکنان که جزو اقلام عمده هزینه‌ای است، تا ۲۸ درصد رشد خواهد کرد و بودجه عمومی دولت نیز متعاقب آن تا ۳۷ درصد افزایش خواهد یافت. البته تمام این ارقام در حد گمانه‌زنی و با توجه به مصارف دولت در سال آینده پیش‌بینی می‌شود. ضمن اینکه حقوق و دستمزد جزو هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر است که هر سال درصد زیادی به آن اضافه می‌شود، به‌ویژه که مقرر شده برای جوانی جمعیت تا ۲۸ درصد رشد پیدا کند. علت را در قوانین و مقررات تحمیلی مجلس باید جست‌وجو کرد. قوانینی که اجازه می‌دهد سهمیه‌های متعدد و طرح‌هایی چون تبدیل وضعیت ایثارگران، کارکنان قراردادی و شرکتی به اجرا درآید و عائله دولت را بزرگ‌تر کند، به‌طوری که ۸۰ درصد از هزینه‌های کل هر دستگاه و شرکت دولتی صرف پرداخت حقوق و دستمزد شده و در عمل کارایی و تخصص را به حاشیه بکشاند.
با وجود این با ادامه وضع موجود هزینه‌هایی چون اجرا و تکمیل طرح‌های عمرانی و توسعه‌ای به محاق رفته و تخصیص آنها کاهش می‌یابد که این امر به منزله توقف عمران و آبادانی و به‌تبع آن کاهش تولید و سرمایه‌گذاری است. پارادوکسی که در زمینه پیش‌بینی درآمدهای مالیاتی دولت خود را نشان می‌دهد. طبق برآورد اولیه ۱۷۰۰ همت یعنی ۳۹ درصد درآمدهای مالیاتی در سال آینده رشد خواهد یافت که این میزان مالیات محقق نخواهد شد، مگر در صورت افزایش تولید و سرمایه‌گذاری که با کسری بودجه آتی دولت بعید است این درآمد محقق شود. بسیاری معتقدند دولت قصد دارد از طریق افزایش مالیات بر حقوق این وعده را تحقق ببخشد که در این صورت اثر افزایش حقوق را خنثی کرده و کل بار مالیاتی بر دوش حقوق‌بگیران خواهد افتاد. راه دیگری که دولت در زمینه اصلاح ساختار بودجه در پیش گرفته تعیین تکلیف طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام است که چنانچه از طریق مشارکت دادن بخش‌های خصوصی و عمومی غیردولتی باشد سبب بهبود خواهد شد ولی مسئله این است که عمده طرح‌های دولت غیرانتفاعی بوده و اقبالی از سوی بخش غیردولتی به همراه نخواهد داشت.
دولت در بودجه سال آینده عنوان کرده که قصد دارد به شفاف‌سازی و ضابطه‌مندی درآمدها و هزینه‌های شرکت نفت و سایر شرکت‌های دولتی بپردازد که در این زمینه باید گفت در حال حاضر اکثر شرکت‌های سودده به دلیل نوع برخورد دولتی به دستگاه تخصیص‌بگیر تبدیل شده‌اند و در واقع از دولت بابت هزینه‌های خود تخصیص دریافت می‌کنند، به همین دلیل پیش‌بینی می‌شود سود سهام شرکت‌های دولتی تا میزان ۵۰ درصد نسبت به امسال کاهش یابد.
عمده شرکت‌های سودده در عمل زیان‌ده هستند و به دلیل اینکه مجلس آنها را مکلف کرده با انواع روش‌ها، افراد غیرمتخصص را جذب و استخدام کنند، این شرکت‌ها هزینه‌های زیادی بابت پرسنلی پرداخت می‌کنند که همین عامل به ناکارآمدی این شرکت‌ها منجر شده، ضمن اینکه شرکت‌های زیرمجموعه نفت بزرگ‌ترین بدهکار سیستم بانکی، صندوق توسعه ملی و خزانه‌داری و بخش‌های غیردولتی هستند و همین امر درآمدهای دولت را بسیار کاهش داده و موجب ناترازی به‌ویژه در بخش انرژی شده است. البته ناترازی‌ها محدود به سیاست‌های دولت نیست و اختلاف قیمت فرآورده‌ها در خارج با قیمت‌های تکلیفی در داخل انگیزه قاچاق آنها را افزایش داده و باعث خروج سرمایه‌های کشور می‌شود.
تصویر ناترازی‌ها در بودجه ۱۴۰۴
منابع بودجه عمومی از طریق واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای نه‌تنها رشدی نخواهد داشت بلکه به دلیل افزایش واردات فرآورده و کاهش صادرات و تولید، کاهش نیز خواهد یافت.
طبق برآوردهای کارشناسی روزانه 2 /12 میلیون لیتر فرآورده از کشور خارج می‌شود که این رقم به صورت غیررسمی ۲۰ میلیون لیتر است که ۹۰ درصد آن را گازوئیل تشکیل می‌دهد؛ بعد از آن بنزین و نفت کوره در رده‌های دوم و سوم قرار دارند. همین مسئله باعث شده کشور به واردکننده فرآورده تبدیل شود، به‌طوری که برآورد می‌شود تا پایان امسال ۸۰ همت از مصارف هدفمندی صرف واردات فرآورده شود. این در حالی است که سهم شرکت ملی نفت و گاز از صادرات کاهش یافته و همین امر موجب ناترازی انرژی در کشور شده است.
اختلاف قیمت فرآورده در داخل با خارج از مرزها به حدی است که امکان هر نوع کنترل به‌جز روش‌های قیمتی را سلب کرده و تنها راه‌حل‌های قیمتی می‌تواند این حجم از قاچاق را کنترل کند. با این حال دولت قصد ندارد این جام شوکران را سر بکشد و مهم‌ترین چالش دکتر پزشکیان مواجهه با ناترازی انرژی در کشور خواهد بود. بحرانی که در اعداد و ارقام بودجه ۱۴۰۴ خود را به‌خوبی نمایان کرده و چنانچه بخت با او یار باشد، افزایش قیمت نفت به کمکش خواهد رفت. وگرنه دولت راهی نخواهد داشت و مجدد باید از صندوق توسعه ملی استقراض کند که در این صورت رقم بدهی‌ها سر به فلک خواهد کشید. البته پیش‌بینی می‌شود دولت از طریق فروش اموال و دارایی‌ها بتواند کسری بودجه خود را جبران کند که سازوکار آن هنوز مشخص نیست. بحران بعدی که دولت در سال آتی با آن مواجه خواهد شد، کسری منابع هدفمندی است. به دلیل کاهش فروش داخلی گاز طبیعی و صادرات فرآورده‌های نفتی، منابع هدفمندی با کسری شدید مواجه خواهد شد که با عنایت به افزایش تعهدات دولت در قبال گندم‌کاران و یارانه معیشتی بعید است تعهدات عملی شود. در مورد واگذاری دارایی‌های مالی نیز به دلیل الزام دولت به رد دیون اوراق به بانک‌ها از محل واگذاری سهام، با سهام کاهشی مواجه خواهد شد. در مجموع شرایط در سال آتی برای دولت بسیار سخت و بحران کسری بودجه جدی است و چنانچه مقام معظم رهبری اجازه برداشت از سهم صندوق توسعه ملی را صادر نکند، منابع بودجه در بخش صادرات نفت و گاز و هدفمندی تکافوی مصارف را نخواهد کرد.
بودجه برنامه‌محور
در اجرای بند ب ماده 13 قانون برنامه هفتم پیشرفت سازمان برنامه و بودجه مکلف است لایحه بودجه سالانه را به صورت برنامه‌محور که حاوی برنامه‌های اجرایی و اهداف کمی باشد، به منظور تحقق اهداف این قانون و اهداف قانونی دستگاه‌های اصلی تهیه و از طریق دولت به مجلس تقدیم کند. این برنامه‌ها مبنای صدور تخصیص پرداخت و نظارت دیوان محاسبات کشور است. همچنین به استناد قانون اصلاح مواد 180 و 182 آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی لایحه بودجه در مرحله دوم باید حاوی سنجه‌های ارزیابی برنامه‌های قوه مقننه، قضائیه، وزارتخانه‌ها و سازمان‌های مستقلی که عالی‌ترین مقام آن را رئیس‌جمهور منصوب می‌کند، معاونت علمی و فناوری ریاست‌جمهوری، نیروهای مسلح، نهادهای زیرنظر مقام معظم رهبری و نهادهای مصرح در قانون اساسی باید ضمیمه جداول تفصیلی باشد. در جهت دستیابی به این هدف و با عنایت به تجربه‌های گذشته سازمان برنامه دستورالعمل تنظیم بودجه برنامه‌محور ارائه شده است.
همچنین به استناد ماده 18 قانون برنامه هفتم پیشرفت سازمان مذکور مکلف است تا پایان سال دوم برنامه نسبت به استقرار تدریجی نظام بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در دستگاه‌های اجرایی ارائه‌دهنده خدمت و محصول اقدام کند، به نحوی که پیش‌بینی و پرداخت اعتبارات بر اساس فعالیت‌ها (محصولات و خدمات) متناسب با قیمت تمام‌شده و حجم فعالیت صورت گیرد. از این‌رو سازمان برنامه و بودجه کشور چهارچوب بودجه برنامه‌محور را به نحوی ارائه می‌کند که این ساختار بتواند زمینه‌های اجرای بودجه مبتنی بر عملکرد را نیز فراهم کند.
همچنین پیرو تکالیف سازمان در سال‌های گذشته نظام طبقه‌بندی وظیفه‌ای دولت بازبینی شده و طبقه‌بندی وظیفه‌ای قبلی که در دو سطح امور-فصل پیاده‌سازی شده بود به سه سطح امور، فصل، حوزه گسترش می‌یابد تا زمینه‌ساز افزایش شفافیت در گزارشگری مخارج دولت شود. حال باید دید بودجه برنامه‌محور چه معنایی دارد. در این بودجه مخارج دولت بر اساس اهداف و انواع خدماتی که دولت به جامعه ارائه می‌کند، طبقه‌بندی می‌شود. برخلاف بودجه‌ریزی سنتی که مخارج بر اساس انواع ورودی‌ها (حقوق و دستمزد، تدارکات، تجهیزات و...) طبقه‌بندی می‌شد. در این چهارچوب اطلاعاتی چون اهداف برنامه و چگونگی پیوند آنها با اولویت‌های ملی و بخشی، خدمات کلیدی یا خروجی که برنامه ارائه می‌کند، شاخص‌های کلیدی عملکرد، هزینه‌های برنامه و اطلاعات عملکرد برنامه باید به قوه مقننه ارائه شود.
برنامه اجرایی نیز طبقه‌بندی اعتبارات دستگاه اجرایی (شامل اعتبارات بودجه عمومی، بودجه شرکتی و سایر اعتبارت) است که بر اساس اهداف و شرح وظایف اصلی بخش و تکالیف برنامه توسعه تعیین می‌شود. برنامه‌های اجرایی در هر دوره پنج‌ساله برنامه میان‌مدت تعیین شده و در طول دوره برنامه ثابت می‌ماند. هر برنامه مجموعه‌ای از فعالیت‌ها و خروجی‌ها را دربر می‌گیرد که به دنبال کسب یک نتیجه قابل‌اندازه‌گیری مشخص باشد؛ تنها استثنا در این برنامه راهبری، سیاست‌گذاری، نظارت و پشتیبانی است که مبتنی بر نتیجه نیست.
برنامه اجرایی ویژگی‌هایی دارد شامل نتیجه‌محور بودن، انطباق آن با اولویت سیاست‌گذاری، تعداد و کمیت برنامه اجرایی، انطباق برنامه با سیستم هزینه‌یابی، جامعیت اعتباری برنامه‌ها، نگاشت برنامه بر ساختار دولت، نگاشت بر ساختار سازمانی.
بر این اساس زیربرنامه تعریف می‌شود که مجموعه‌ای از خروجی است که برای دستیابی به یک هدف مشخص انجام می‌شود یا خروجی‌هایی است که گروه ذی‌نفعان متمایزی دارد. چنانچه سیاست‌گذار بخواهد تصمیماتی در مورد تخصیص منطقه‌ای بودجه اتخاذ کند، زیربرنامه‌ها می‌تواند به صورت منطقه‌ای نیز تعریف شود.
زیربرنامه باید به گونه‌ای تعریف شود که مسئول اجرا و پاسخگویی نسبت به نتایج و پیامدهای آن مشخص باشد. برای دستیابی به این هدف لزوماً ساختار سازمانی مبنای تعیین زیربرنامه‌ها قرار نمی‌گیرد، بلکه برنامه متناسب با اهداف و وظایف و ماموریت‌ها تعریف می‌شود، سپس تعیین می‌شود که متولی هرکدام از زیربرنامه‌ها کدام دستگاه یا واحد مجری از یک دستگاه است.
از آنجا که ساختارهای سازمانی کاملاً مبتنی بر نتیجه نیستند، هم‌راستایی ساختار سازمانی زیربرنامه با ساختارهای سازمانی در برخی مواقع موجب نقض اصل برنامه‌های مبتنی بر نتایج می‌شود. ولی در مجموع، همسویی برنامه‌ها با ساختارهای سازمانی به منظور پاسخگویی شفاف مدیریتی برای عملکرد ضروری است.
در نهایت خروجی برنامه‌ها ویژگی‌هایی دارد از جمله اینکه خروجی‌ها باید به تحقق اهداف برنامه‌های اجرایی منجر شوند؛ کمیت‌پذیر، قابل اندازه‌گیری و دارای سنجه قابل شمارش باشد، نتیجه مستقیم فعالیت‌ها یا طرح‌های انجام‌شده در ساختار سازمانی دستگاه اجرایی است، بر اساس شرح وظایف و اهداف دستگاه اجرایی و با وظایف محوله در اسناد فرادستی تعریف می‌شود، تحویل ذی‌نفعان خارج از دستگاه اجرایی می‌شود، ساختار سازمانی متصل به خروجی مشابه زیربرنامه و در مواردی با تفصیل بیشتر است، خروجی‌های مختلف نباید هم‌پوشانی داشته باشد.
مورد بعدی شاخص عملکرد است که ابزار اندازه‌گیری آن شامل شاخص‌های فعالیت و ورودی است و در نهایت سنجه خروجی که ناظر بر کارایی است و سنجه برنامه ناظر بر اهداف، نتایج و پیامدها و در حد عالی ناظر بر اثربخشی است. پاسخگویی برنامه با وزیر و پاسخگویی زیربرنامه با معاونین و خروجی‌ها با دستگاه‌های مجری است.
