شفافیت بدون پاسخگویی

 پرویز گیلانی: جمع‌آوری و تخصیص منابع عمومی از جمله وظایف و ابزارهای اولیه سیاست‌گذاری دولتی هستند. بودجه‌های دولتی تنها سندی اقتصادی نیستند بلکه بیش از آن، ابزاری سیاسی با پیامدهای اجتماعی اثرگذار هستند. منابع و مصارف بودجه، جهت‌گیری مالیاتی و اندازه و ترکیب مخارج دولت را تعیین می‌کند و بنابراین، می‌تواند بر رشد اقتصادی، بیکاری و تورم تاثیر بگذارد: یک بودجه موثر می‌تواند فعالیت‌های اقتصادی مولد را تحریک کند در حالی ‌که یک بودجه ضعیف ممکن است به گسترش فساد، رانت‌جویی و تخصیص نابهینه منابع و نیز، افزایش کسری‌ها و پویایی‌های تورم منجر شود. ضعف و قدرت بودجه‌ها تا حد زیادی با متغیرهای سیاسی مرتبط است. در واقع، بودجه بیش و پیش از هر چیز منعکس‌کننده اولویت‌های حزب یا ائتلاف حاکم بوده و پویایی‌های قدرت را به تصویر می‌کشد. بودجه همچنین می‌تواند بر حمایت یا مخالفت عمومی تاثیر بگذارد چرا که تخصیص منابع در قالب برنامه‌های اجتماعی مانند آموزش، بهداشت و خدمات عمومی و توزیع رانت نه‌تنها سطح رفاه عمومی بلکه عمق نابرابری‌های اجتماعی و ادراک فساد را تحت تاثیر قرار می‌دهد.

اقتصاددانان از بودجه 1404 به عنوان اولین آزمون جدی دولت چهاردهم یاد می‌کنند. در این یادداشت تلاش می‌کنم به این پرسش پاسخ دهم که عملکرد دولت چهاردهم در این آزمون از سه جنبه اقتصادی، سیاسی و اجتماعی چگونه بوده است.

مشخصه‌های اقتصادی بودجه

از دریچه اقتصاد کلان می‌توان دست‌کم سه پرسش اصلی را در مورد لایحه بودجه 1404 مطرح کرد. اول، آیا بودجه 1404 انبساطی یا انقباضی است؟ دوم، آیا لایحه دولت به اصلاحات ثبات‌ساز توجه داشته و برای مسئله کسری بودجه که به تعبیر مسعود نیلی مادر خانواده ناترازی‌ها در ایران است، تمهیدی اندیشیده است؟ سوم، آیا ارقام بودجه 1404 از اصلاحات سیاستی (برای نمونه اصلاح قیمت‌ها در بازار انرژی) در سال آتی نشان دارد؟

بر اساس لایحه تقدیمی دولت به مجلس، بودجه عمومی در ظاهر از 2560 هزار میلیارد تومان در سال 1403 با بیش از 130 درصد افزایش به 5988 هزار میلیارد تومان در سال 1404 افزایش یافته است؛ با این حال، این عدد به‌شدت گمراه‌کننده است. لایحه بودجه 1404 با این ویژگی از لایحه‌های بودجه سال‌های اخیر متمایز می‌شود که دولت چهاردهم تلاش کرده تا با افزایش شفافیت، ارقام مرتبط با منابع و مصارف هدفمندسازی (تبصره 14)، ارقام مربوط به تحویل نفت خام به نیروهای مسلح و سایر دستگاه‌های دارای مجوز و اعتبارات موضوع تأدیه بدهی‌های دولت به بانک‌ها، سازمان تامین اجتماعی و پیمانکاران (تکلیف قانون برنامه هفتم توسعه) و... را در لایحه بودجه بگنجاند. اگرچه این موارد پیش از این هم در بودجه سال 1403، البته با ارقام پایین‌تر، در قالب احکام و تبصره‌های بودجه وجود داشته‌اند اما به دلیل عدم افشای آنها در جدول‌های بودجه سنواتی، کمیت آنها چندان روشن نبود. به بیان تمثیلی، گویی هرساله در کنار بودجه رسمی و منتشرشده، بودجه دومی هم که حجم آن در سال 1403 به نیمی از بودجه رسمی بالغ می‌شده، وجود داشته که افشا نمی‌شده است. استفاده از عنوان «فرابودجه» برای اشاره به این بودجه دوم هم از همین‌جا ناشی می‌شود. بیش از این، استقراض از صندوق توسعه ملی و انتشار اوراق خارج از سقف بودجه از جمله مواردی بودند که مجوز آنها در سال‌های اخیر در خارج از فرآیند متداول بررسی بودجه در مجلس صادر می‌شد تا کسری بودجه را در زمان اجرا جبران کند. دولت چهاردهم، این پیش‌بینی‌ها را نیز در لایحه بودجه سال 1404 گنجانده است. چنانچه مصارف هدفمندی یارانه‌ها، سهم نیروهای مسلح و سایر دستگاه‌ها از منابع نفتی و تأدیه بدهی دولت به بانک‌ها و تامین اجتماعی را به سمت مصارف عمومی بودجه 1403 بیفزاییم، آنگاه اندازه آن به 4061 هزار میلیارد تومان افزایش می‌یابد. بر این اساس، نرخ رشد بودجه 1404 نسبت به 1403 برابر با 48 درصد می‌شود که گرچه نسبت به نرخ رشد 130درصدی پیش از تعدیل کوچک‌تر است اما به هر حال همچنان از سیاست‌گذاری مالی انبساطی در سال آتی حکایت دارد. در شرایط تورمی موجود، مخاطرات یک بودجه انبساطی با در نظر گرفتن احتمال پایین تحقق برخی از ارقام درآمدی پیش‌بینی شده و در نتیجه، افزایش بیشتر کسری بودجه تشدید نیز می‌شود.

کسری بودجه یا به بیان فنی‌تر تراز عملیاتی، مهم‌ترین شاخص اقتصادی قضاوت در مورد بودجه است. تراز عملیاتی به‌صورت تفاوت هزینه‌ها و درآمدها یا به‌طور معادل، خالص واگذاری‌های دارایی‌های مالی و سرمایه‌ای تعریف می‌شود. در لایحه بودجه 1403، تراز عملیاتی منفی 281 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده بود. با این حال، بیش‌برآورد منابع موجب شد تا دولت در سال 1403 با استفاده از مجوزهای فرابودجه‌ای علاوه بر 255 هزار میلیارد تومان اوراق بدهی پیش‌بینی‌شده، 100 هزار میلیارد تومان اوراق خارج از سقف بودجه منتشر کرده و 364 هزار میلیارد تومان نیز از صندوق توسعه ملی استقراض کند. بر همین اساس، تراز عملیاتی 1403 تا بدین‌جا منفی 745 هزار میلیارد تومان بوده و تخمین زده می‌شود عملکرد آن تا منفی 850 هزار میلیارد تومان نیز افزایش یابد. تراز عملیاتی بودجه سال 1404، منفی 1805 هزار میلیارد تومان است که بالغ بر 1000 هزار میلیارد تومان آن از محل استقراض تامین مالی می‌شود. بر این اساس، تراز عملیاتی رشدی بیش از 110درصدی داشته است. باید توجه کرد که کسری بودجه 1404 با فرض انتشار 700 هزار میلیاردتومانی اوراق بدهی (شامل 200 هزار میلیارد تومان برای بازپرداخت دیون دولت به بانک‌ها که قابلیت مبادله در بازار را ندارد)، درآمد 360 هزار میلیاردتومانی از محل خصوصی‌سازی و مولدسازی (شامل 200 هزار میلیارد تومان بابت تسویه بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی و سایر طلبکاران) و نیز درآمد 1051 هزار میلیاردتومانی از محل صادرات نفت، گاز و فرآورده‌ها (شامل استقراض 541 هزار میلیاردتومانی از منابع صندوق توسعه ملی) محاسبه شده است که عملکرد این درآمدها می‌تواند با ارقام تخمین‌زده‌شده بسیار متفاوت باشد. برای نمونه، واگذاری شرکت‌های دولتی و سایر واگذاری دارایی‌های مالی در بودجه 1404 با رشدی 117درصدی از 64 به 139 هزار میلیارد تومان افزایش یافته است. این در حالی است که پیش‌بینی می‌شود عملکرد آن در بودجه 1403 تنها 27 هزار میلیارد تومان باشد. به‌طور مشابه، منابع حاصل از فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول در بودجه 1403، 62 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده بود که تخمین زده می‌شود تنها 9 هزار میلیارد تومان آن در سال جاری محقق شود. این رقم در لایحه بودجه 1404 با رشد 270درصدی به 225 هزار میلیارد تومان افزایش یافته است. در نهایت، چنین به نظر می‌رسد که تخمین دولت از درآمدهای حاصل از صادرات نفت، گاز و فرآورده‌ها بر سناریویی خوش‌بینانه استوار شده است. به این موضوع در توضیح ویژگی‌های سیاسی بودجه بازخواهم گشت.

در پاسخ به پرسش سوم باید اشاره کرد که دولت در لایحه بودجه 1404 گامی مثبت در جهت یکسان‌سازی نرخ ارز برداشته است. به‌طور خاص، نرخ تسعیر ارز در لایحه بودجه 1404، 2 /53 هزار تومان به ازای هر یورو (3 /54 هزار تومان به ازای هر دلار) در نظر گرفته شده و بنا شده است تا نرخ ارز ترجیحی نیز به‌طور تدریجی و متناسب با تورم افزایش یابد. مورد اخیر بدین معنی است که با تورم 34درصدی، نرخ 28 هزار و 500 تومان فعلی به حدود 38 هزار تومان در سال 1404 افزایش می‌یابد. اگرچه لایحه دولت موضوع زمان‌بندی و چگونگی افزایش نرخ ارز ترجیحی را مسکوت گذاشته است اما به هر حال، در صورت اجرا، نرخ میانگین تسعیر در سال آتی به حدود 50 هزار تومان افزایش خواهد یافت. در همین حال، افزایش محدود ارقام مرتبط با هدفمندی یارانه‌ها نشان می‌دهد که دولت هنوز نتوانسته به یک جمع‌بندی برای اصلاح سیاستی (برای نمونه، در بازار انرژی) دست یابد. به‌طور خاص، مقایسه منابع هدفمندی در لایحه‌های بودجه 1403 (759 هزار میلیارد تومان) و 1404 (911 هزار میلیارد تومان) از رشد 19درصدی این منابع حکایت دارد. این نرخ رشد حتی از تورم رسمی (34 درصد) کوچک‌تر است و انتظار می‌رود عمده افزایش آن نیز به یارانه نان (250 هزار میلیارد تومان) تخصیص داده شود.

ویژگی‌های سیاسی بودجه

از منظر سیاسی، مهم‌ترین نقطه قوت بودجه 1404، شفافیت آن است. این شفافیت تنها در افزودن ارقام فرابودجه‌ای مانند منابع و مصارف هدفمندی یارانه‌ها که پیش از این به آنها اشاره شد، خلاصه نمی‌شود بلکه بودجه 1404 با بیانی روشن در تبصره 3 (شناسه بودجه‌ای 70432-الف)، نیروهای مسلح را به عنوان یکی از ذی‌نفعان ثروت‌های طبیعی کشور شناسایی می‌کند. بر اساس این تبصره، منابع حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز طبیعی در سال 1404 به این شرح بین ذی‌نفعان تسهیم می‌شود: 509 هزار میلیارد تومان سهم دولت، 561 هزار میلیارد تومان سهم نیروهای مسلح و 126 هزار میلیارد تومان سهم سایر مصوبات طرح‌های خاص. باید توجه داشت که گرچه در لایحه پیشنهادی بودجه 1404، سهم دلاری دولت (معادل صادرات 470 هزار بشکه نفت در روز و شش میلیارد مترمکعب گاز در سال) از سهم دلاری نیروهای مسلح و طرح‌های خاص (معادل صادرات 550 هزار بشکه نفت در روز) بیشتر است با این حال، الزام دولت به تامین ۱۲ میلیارد دلار ارز ترجیحی موجب عدم‌النفع حدود ۲۰۰ هزار میلیارد‌تومانی دولت از این محل شده و سهم ریالی دولت را کاهش داده است.

سهم نفت در بودجه را می‌توان به عنوان دومین مشخصه سیاسی مهم بودجه در نظر گرفت. طی سال‌های گذشته، مدیران اقتصادی دولت سیزدهم اصرار داشتند که وابستگی به نفت در بودجه به حداقل رسیده و بودجه اصطلاحاً «غیرنفتی» شده است. ارقام شفاف‌شده در بودجه 1404 این ادعاها را در معرض تردیدهای جدی قرار می‌دهد. به‌طور کلی درآمدهای مرتبط با نفت و گاز در بودجه 1404 (با احتساب نفت نیروهای مسلح و طرح‌های خاص) برابر با 2107 هزار میلیارد تومان است که 911 هزار میلیارد تومان آن از محل منابع هدفمندی یارانه‌ها یعنی فروش داخلی نفت و گاز تامین می‌شود. در همین حال، مجوز دولت چهاردهم برای استقراض 539 هزار میلیاردتومانی از صندوق توسعه ملی (کاهش سهم صندوق از 48 به 20 درصد) مجموع درآمدهای مرتبط با نفت و گاز در بودجه عمومی را به 2646 هزار میلیارد تومان افزایش داده و سهم آن را به 44 درصد می‌رساند. این در حالی است که بر اساس داده‌های لایحه بودجه، سهم درآمدهای مالیاتی از بودجه عمومی 33 درصد است. به لحاظ سیاسی وابستگی به نفت موجب می‌شود تا بودجه به‌شدت نسبت به تکانه‌های خارجی حساس باشد. به‌طور خاص، لایحه بودجه 1404 براساس صادرات یک میلیون و 850 هزار بشکه نفت (تولید سه میلیون و 750هزار بشکه نفت) و 400هزار بشکه فرآورده‌های نفتی در روز و 16میلیارد مترمکعب گاز در سال تنظیم شده است. در همین حال، قیمت هر بشکه نفت 5 /57یورو (63 دلار) و قیمت هر مترمکعب گاز نیز 3 /0 یورو (5 /32 سنت) لحاظ شده است. یک تحلیل حساسیت سرانگشتی نشان می‌دهد که چنانچه حجم نفت صادراتی (به‌جز نفت نیروهای مسلح و طرح‌های خاص) از یک میلیون و 250 هزار بشکه به یک میلیون و 100 هزار بشکه در روز، قیمت هر بشکه نفت از 63 به 60 دلار و حجم گاز صادراتی روزانه از 16 به 12 میلیارد مترمکعب کاهش یابد، آنگاه بودجه دولت می‌تواند با کسری 190 هزار میلیارد‌تومانی مواجه شود.

ویژگی‌های اجتماعی بودجه

با توجه به اینکه جزئیات درآمدها و هزینه‌ها در مرحله دوم بررسی بودجه در مجلس ارائه می‌شود، چگونگی تسهیم هزینه‌ها بین هزینه‌های جاری و عمرانی مهم‌ترین شاخصی است که می‌توان آن را مبنای قضاوت اجتماعی در مورد بودجه قرار داد. جدول‌های منتشرشده لایحه بودجه 1404 نشان می‌دهد که هزینه‌های جاری (شامل حقوق کارکنان و مستمری بازنشستگان بخش دولتی، پرداخت یارانه‌های نقدی و هزینه‌های حمایتی و رفاهی به‌جز مصارف هدفمندی یارانه‌ها) و هزینه‌های عمرانی دولت به ترتیب با رشدهای 62 و 33درصدی از 1879 به 3037 و از 400 به 530 هزار میلیارد تومان افزایش یافته به‌طوری که نسبت هزینه‌های جاری به هزینه‌های عمرانی در بودجه 1404 به بیش از 7 /5 رسیده و این هزینه‌ها، سهم 64درصدی از مصارف بودجه در سال 1404 را به خود اختصاص داده است. چنانچه ارقام فرابودجه‌ای مانند مصارف مرتبط یارانه‌ها (655 هزار میلیارد تومان)، متناسب‌سازی حقوق بازنشستگان و پاداش پایان خدمت (185 هزار میلیارد تومان) و بازپرداخت سود اوراق (200 هزار میلیارد تومان) را به هزینه‌های جاری بیفزاییم، نسبت این هزینه‌ها به بودجه عمرانی به بیش از 2 /7 بالغ شده و تصویری تیره از شیوه تخصیص منابع کمیاب کشور به سرمایه‌گذاری‌های مولد بلندمدت را در معرض دید قرار می‌دهد. رشد شدید هزینه‌های جاری در بودجه 1404 در حالی است که افزایش حقوق کارکنان دولت و بازنشستگان کشوری و لشکری در لایحه 1404 به‌طور میانگین به ترتیب تنها حدود 28 و 39 درصد در نظر گرفته شده است. بنابراین، روشن نیست که این رشد شدید از کجا ناشی می‌شود. باید توجه داشت که میزان اعتبار مورد نیاز برای پنج صندوق بازنشستگی نیازمند کمک دولت (کشوری، لشکری، فولاد، هما و وزارت اطلاعات) دست‌کم 504 هزار میلیارد تومان تخمین زده می‌شود که تقریباً با سهم 5 /37درصدی دولت از درآمدهای صادراتی نفت، گاز و فرآورده‌ها (609 هزار میلیارد تومان) برابری می‌کند. ادامه اداره کشور بر اساس این دست‌فرمان می‌تواند با پیامدهای خطرناک همراه باشد.

در سمت منابع بودجه، مجموع درآمدهای مالیاتی از 1222 هزار میلیارد تومان در لایحه بودجه سال 1403 به 1700 هزار میلیارد تومان در سال 1404 افزایش یافته که نشان‌دهنده رشدی 39درصدی است. در همین حال، سقف معافیت مالیاتی حقوق‌بگیران در لایحه بودجه 1404، 24 میلیون تومان در ماه در نظر گرفته شده است. این رقم در بودجه سال 1403، برابر با 12 میلیون تومان بود. دو برابر کردن سقف معافیت مالیاتی حقوق‌بگیران را باید از جمله سیاست‌های اقتصادی دانست که می‌تواند در شرایط دشوار معیشتی موجود به افزایش حمایت اجتماعی از دولت کمک کند. کاهش پنج‌درصدی نرخ مالیات تولیدکنندگان بورسی در لایحه 1404 در کنار افزایش متوسط نرخ تسعیر دلار صادراتی نیز احتمالاً با استقبال بخش خصوصی مواجه می‌شود. عدم افزایش و حتی کاهش بودجه نهادها و موسسه‌های غیرمرتبط با نظام حکمرانی اقتصادی از جمله دیگر سیاست‌هایی هستند که می‌توانند با علامت‌دهی مثبت به جامعه به افزایش سرمایه اجتماعی دولت یاری رسانند.

جمع‌بندی: شفافیت در مقابل پاسخگویی

شفافیت و پاسخگویی اغلب در کنار یکدیگر و به عنوان دو ستون اصلی سازه حکمرانی خوب در نظر گرفته می‌شوند. با این حال، شفافیت و پاسخگویی یکسان نیستند؛ آنها حتی دو روی یک سکه نیز نیستند. شفافیت، مکانیسمی برای دستیابی به اطلاعات دقیق و معنادار است و می‌تواند با افزایش تقاضا برای مسئولیت‌پذیری به بهبود پاسخگویی سیاسی منجر شود اما این اثرگذاری علّی الزامی نیست. یافته‌های علمی نشان می‌دهد که چهار عامل اصلی گذار به رقابت‌های سیاسی جامعه‌محور، بحران‌های مالی و اقتصادی، گسترش فساد و نیاز به تعاملات خارجی در افزایش شفافیت مالی کشورها نقش داشته است. به عنوان نمونه، بحران مالی 2009-2008 نشان داد که فقدان شفافیت و افشای ناکافی ریسک‌ها و موقعیت‌های مالی دولت‌ها همانند آنچه در مورد یونان رخ داد، می‌تواند تا چه اندازه به گسترش و تعمیق بحران‌های اقتصادی دامن زند. با این حال، آنچه شهروندان ناراضی از بهار عربی تا جنبش‌های تی‌پارتی و اشغال وال‌استریت در ایالات‌متحده فریاد می‌کردند، خواست افزایش پاسخگویی سیاسی در مورد چگونگی تخصیص منابع عمومی بوده است. شفافیت به خاطر شفافیت فاقد ارزش عملی است؛ این پاسخگویی سیاسی است که باید به عنوان هدف و پایان کار در نظر گرفته شود. دولت چهاردهم در لایحه بودجه 1404 گامی مثبت در جهت شفافیت برداشته اما آنچه جامعه ایرانی طلب می‌کند، پاسخگویی سیاسی است. شفافیت غیرپاسخگو خود می‌تواند ناامیدی عمومی را به کابوس تبدیل کند.