روند معکوس توسعه

روند تولید داخلی ناخالص سرانه ایران (به قیمت‌های ثابت) نشان می‌دهد که کشورمان در دوره 60ساله 1400-1340 مسیری معکوس از توسعه را پیموده است. به‌طور خاص، آمارهای صندوق بین‌المللی حاکی از آن است که سهم کشورهای ایران، ترکیه و کره جنوبی از اقتصاد جهانی در از 84 /1، 19 /1 و 62 /0 درصد در سال 1980 میلادی (1360 خورشیدی) به 82 /0، 99 /1 و 73 /1 درصد در سال 2020 (1400 خورشیدی) رسیده است. اهمیت مقایسه کشورمان با کشورهای ترکیه و کره جنوبی در آن است که در شروع بازه زمانی 40ساله 1400-1360 هر سه کشور علاوه بر مشابهت‌های ساختاری، تولید ناخالص ملی واقعی سرانه تقریباً مشابهی داشته و در زمره کشورهای با درآمد متوسط بالا طبقه‌بندی می‌شده‌اند، حال آنکه در پایان این بازه زمانی، کشورمان نه‌تنها از زمره کشورهای با درآمد متوسط بالا خارج شده، بلکه با عملکرد ضعیف رشد اقتصادی، شکافی بین وضعیت رفاهی ایرانیان با شهروندان این کشورها ایجاد شده است.

به‌طور معمول، در تحلیل‌های اقتصادی متعارف، «سیاستگذاری بد» در سطح دولت‌ها و سیاستمداران به عنوان مقصر روند معکوس توسعه در ایران معرفی می‌شود. نقطه ضعف آشکار چنین تحلیل‌هایی آن است که قادر به توضیح چرایی استقرار و تداوم سیاستگذاری بد نیستند. در نقطه مقابل رویکرد اقتصاد متعارف، بن‌مایه رویکرد اقتصاد سیاسی به توسعه بر این فرض واقعی‌تر استوار است که سیاستگذاری را باید به عنوان پیامد برهم‌کنش انگیزه‌های سیاسی که عاملان سیاسی (سیاستمداران، دیوان‌سالاران، گروه‌های ذی‌نفع و...) را قادر به تحصیل و حفظ قدرت می‌کنند، درک کرد. با این منطق، پژوهش‌های اقتصاد سیاسی توسعه بر نقش نهادهای اقتصادی و سیاسی در توزیع قدرت و ثروت و هدایت سیاستگذاری اقتصادی تاکید می‌کنند. در همین ارتباط، نگاهی به روند کلی نزولی شاخص‌های حکمرانی در ایران می‌تواند توصیفی از چرایی گرفتاری کشورمان در دام تعادل سیاسی-اقتصادی بد را به تصویر بکشد (بنگرید به نمودار 1).

نگارنده در این یادداشت تلاش می‌کند با ارائه تقسیم‌بندی از دوره‌های مختلف حکمرانی در ایران پس از انقلاب و نیز با تمرکز بر مفهوم «تسخیر دولت» از سوی گروه‌های ذی‌نفع، بنیان نظری موردی را برای «حلقه بدفرجام» اثرگذاری متقابل نهادهای اقتصادی و سیاسی استخراجی بر پیامدهای توسعه‌ای در اقتصاد سیاسی امروز ایران فراهم آورد. فراتر از فرسایش ساختارهای پاسخگویی سیاسی و دیوانسالاری دولتی، ویژگی خودویران‌گرانه تسخیر دولت، یعنی تخریب سرمایه‌های فیزیکی، انسانی و طبیعی، موجب می‌شود تا چهارچوب تحلیلی معرفی‌شده از اهمیت شایان توجهی از دریچه نگاه به آینده ایران برخوردار باشد.

توسعه و نهادهای درون‌زا

به سختی می‌توان پرسشی را در دانش اقتصاد یافت که نسبت به ریشه‌های بهروزی کشورها از اهمیت فکری بالاتری برخوردار بوده و با زندگی افراد ارتباط نزدیک‌تری داشته باشد. در نگرش اقتصادی متعارف، به عنوان سطحی‌ترین لایه تحلیل، توسعه معکوس کشورها به‌طور معمول به سیاستگذاری بد در سطح دولت‌ها و سیاستمداران نسبت داده می‌شود. در واقع، دانش اقتصاد خرد و کلان متعارف بر پایه یک دوگانه‌انگاری میان اقتصاد و سیاست سامان یافته‌اند: در حالی که نظریه‌های اقتصادی بر این فرض استوار می‌شوند که انسان اقتصادی (homo economicus)، با پاسخ به انگیزه‌های فردی، در پی بیشینه‌سازی مطلوبیت خویش است، انسان سیاسی (homo politicus) به عنوان دنبال کننده «خیر عمومی» در نظر گرفته می‌شود. نتیجه فوری چنین نگرشی آن است که دولت در مقام هدایت‌کننده سیاستگذاری اقتصادی به عنوان جعبه سیاهی در نظر گرفته می‌شود که تنها باید با مشکلات تکنیکی اجرا و پیشبرد سیاست‌های خوب دست‌و‌پنجه نرم کند. از همین رو، در تحلیل‌های اقتصاد متعارف، سیاستگذاری بد تنها می‌تواند از ناآگاهی یا کمبود دانش سیاستمداران ناشی شود. این در حالی است که دولت‌ها و سازمان‌های سیاسی نیز از افراد تشکیل می‌شوند، بنابراین به انگیزه‌ها پاسخ می‌دهند. به بیان دیگر، رفتار و انتخاب‌های انسان سیاسی را نیز می‌توان و باید از دریچه بیشینه‌سازی تابع هدف خاص وی مورد بررسی قرار داد. با این منطق، اقتصاد سیاسی تلاش می‌کند با پل زدن میان شکاف بین اقتصاد و سیاست، بلوک‌های ساختمانی لازم را برای تحلیل سیاستگذاری اقتصادی از سطح افراد تا ایجاد تعادلی سیاسی-اقتصادی فراهم آورد. در این نگاه، ساخت سیاست به عنوان مجموعه‌ای ناهمگن از افراد و سازمان‌های سیاسی در نظر گرفته می‌شود که همانند مصرف‌کنندگانی که در اقتصاد خرد متعارف در مورد مصرف و پس‌انداز تصمیم‌گیری می‌کنند، به دنبال بیشینه‌سازی مطلوبیت خود هستند. از این مهم‌تر، همان‌گونه که تصمیم‌گیری‌های انسان اقتصادی به عنوان مصرف‌کننده به ساختار بازارها وابسته است، رفتار و انتخاب‌های انسان سیاسی نیز با قیود رسمی و غیررسمی محدود می‌شود. همین منطق است که موجب می‌شود تحلیل‌های اقتصاد سیاسی فهمی عمیق‌تر از ریشه‌های قدرت، ثروت و فقر فراهم آورند.

محوری‌ترین موضوع در اقتصاد سیاسی توسعه، گسترش چهارچوب‌های نظری و تجربی تاثیر متقابل بین نهادها و نظام حکمرانی، و موفقیت یا شکست ملت‌ها در دستیابی به بهروزی است. تاکید بر اهمیت نهادها در اینجا بر پایه این نگرش استوار شده است که عواملی مانند نوآوری و پیشرفت تکنولوژی، آموزش و انباشت سرمایه انسانی و برخورداری از موهبت منابع طبیعی علت‌های رشد اقتصادی نیستند، بلکه خود رشد را نشان می‌دهند: این نهادهای اقتصادی و سیاسی هستند که علت اساسی تفاوت‌های توسعه در جوامع مختلف بشری را بنیان می‌گذارند. داگلاس نورث، اقتصاددان شناخته‌شده آمریکایی، در بیانی پذیرفته‌شده، نهادها را به عنوان «قواعد بازی در جامعه یا به صورت نمادین‌تر، محدودیت‌های تدبیرشده انسانی که به برهم‌کنش‌های انسانی شکل می‌دهند»، تعریف می‌کند؛ یعنی، نهادها، محدودیت‌های رسمی (قواعد، قوانین، قوانین اساسی)، محدودیت‌های غیررسمی (هنجارهای رفتاری و قراردادهای اجتماعی) و ویژگی‌های اجرایی آنها هستند. در یک تقسیم‌بندی کلی نهادها را می‌توان به دو دسته نهادهای اقتصادی و سیاسی تقسیم کرد. نهادهای اقتصادی، محدودیت‌های رسمی و غیررسمی هستند که بر انگیزه‌های انباشت سرمایه‌های فیزیکی، انسانی و طبیعی تاثیر می‌گذارند. بنابراین، نهادهای اقتصادی، نه‌تنها قوانین رسمی و نظم دولتی، بلکه باورها (همانند اعتماد به دولت)، هنجارها (همانند نگرش به انصاف و عدالت اجتماعی)، قراردادهای غیررسمی و نظم خصوصی را نیز شامل می‌شوند. تاکید بر اهمیت نهادهای اقتصادی بر این استدلال استوار است که عملکرد کارآمد بازار به چیزی بیش از نظام قیمتی و تخصیص منابع مناسب نیاز دارد. نکته شایان توجه آن است که کیفیت نهادهای اقتصادی می‌تواند به نهادهای سیاسی و توزیع قدرت وابسته باشد. در واقع، نهادهای اقتصادی در طبقه‌بندی مرسوم اقتصاد سیاسی توسعه به دو دسته نهادهای استخراجی (extractive) و فراگیر (inclusive) طبقه‌بندی می‌شوند. در این طبقه‌بندی، مشخصه اصلی نهادهای اقتصادی استخراجی در فقدان قانون و نظم، حقوق مالکیت ناامن، موانع ورود به بازار و نظایر آن است که با ایجاد یک زمین بازی غیرهمسطح که اغلب از سوی نخبگان حاکم و به نفع آنها طراحی می‌شود، از توزیع فراگیر منابع اقتصادی در سطح جامعه جلوگیری می‌کنند. از این منظر، شکل حکومت و به‌ویژه، میزان محدودیت‌های سیاستمداران و گروه‌های ذی‌نفع مهم‌ترین نهاد سیاسی در هر جامعه‌ای خواهد بود چرا که در همراهی با توزیع منابع اقتصادی، متغیرهای اصلی یک رابطه علی را تشکیل می‌دهند: نهادهای سیاسی تعیین‌کننده قدرت سیاسی قانونی (de jure political power) هستند، حال آنکه برخورداری از منابع اقتصادی به قدرت سیاسی واقعی (de facto political power) شکل می‌دهد. در لایه بعدی، توزیع قدرت سیاسی قانونی و واقعی، می‌تواند بر شکل‌گیری نهادهای سیاسی و اقتصادی تاثیر بگذارد. در نهایت، نهادهای اقتصادی، خود، عملکرد اقتصادی و توزیع منابع آتی را تعیین می‌کنند. بنابراین، شکل‌گیری نهادهای اقتصادی به پیامدهای توزیعی نهایی وابسته خواهد بود. با توجه به آنچه در مورد تاثیر نهادهای سیاسی بر توزیع قدرت سیاسی گفته شد، این نهادها را نیز می‌توان، همانند نهادهای اقتصادی، بر اساس شرط تکثرگرایی در معنای توزیع گسترده قدرت و مشارکت سیاسی، محدودیت‌ها و کنترل‌ها بر سیاستمداران و حاکمیت قانون، به دو دسته نهادهای فراگیر و استخراجی تقسیم کرد. در یک نگاه مرسوم، تمرکز سیاسی نیز به عنوان شرط دوم طبقه‌بندی نهادهای سیاسی در نظر گرفته می‌شود. شرط اخیر، به‌طور خاص، به انحصار وبری خشونت مشروع در یک قلمرو مشخص و نیز توانایی دولت برای تنظیم فعالیت‌های اقتصادی، وضع مالیات و تامین کالاهای عمومی به منظور اجتناب از آنچه توماس هابز در بیانی عام «جنگ همه علیه همه» می‌نامد، اشاره دارد.

مطالعات در مورد تاثیر نهادهای اقتصادی و سیاسی بر توسعه اقتصادی به‌طور معمول در دو سطح متفاوت صورت می‌گیرد: در پایه‌ای‌ترین و رایج‌ترین سطح، کیفیت نهادهای اقتصادی و سیاسی داده‌شده فرض شده و پیامدهای نظام حکمرانی بر بهروزی اقتصادی بررسی می‌شود؛ در مقابل، در مطالعات عمیق‌تر، کیفیت نهادهای اقتصادی و سیاسی نیز به عنوان متغیرهای درون‌زا در نظر گرفته شده و به این موضوع پرداخته می‌شود که چگونه و چرا نظام‌های حکمرانی خاص طی زمان شکل می‌گیرند و باقی می‌مانند. به‌طور خاص، عجم‌اوغلو و رابینسون، در کتاب شناخته‌شده و محبوب «چرا ملت‌ها شکست می‌خورند؟»، از منظر اخیر بین دو حلقه نیک‌فرجام (virtuous circle) و حلقه بدفرجام (vicious circle) که اولی از نهادهای فراگیر و دومی از نهادهای استخراجی سرچشمه می‌گیرند، تمایز قائل می‌شوند. حلقه نیک‌فرجام بر اساس این بینش شهودی سامان می‌یابد که نهادهای سیاسی فراگیر با تقویت پلورالیسم و حاکمیت قانون و در نتیجه، محدودکردن تلاش نخبگان حاکم برای انحراف منابع به سمت منافع خاص، زمینه بازی برابر و رقابت عادلانه را فراهم می‌کنند. ایجاد بستر مناسب برای رونق کسب‌وکار و تشویق سرمایه‌گذاری در ادامه به رشد فراگیر و پایدار اقتصادی منجر می‌شود. این بدان معناست که در چنین جامعه‌ای، منابع گسترده‌تر برای توزیع و فرصت‌های اقتصادی و سیاسی برابر، بیشتر برای شهروندان فراهم خواهد بود. پیامد اخیر خود می‌تواند به تثبیت نهادهای فراگیر و تحکیم حاکمیت قانون یاری برساند. نهادهای استخراجی، در نقطه مقابل، می‌توانند حلقه بدفرجام را به عنوان چرخه‌ای بازخوردی از توسعه معکوس بنیان گذارند. در ادامه این یادداشت، تلاش می‌شود از مسیر تحلیل برهم‌کنش میان گروه‌های ذی‌نفع و ساختار سیاسی، چهارچوبی نظری برای چگونگی شکل‌گیری حلقه بدفرجام در فضای اقتصاد سیاسی ایران پس از انقلاب معرفی شود.

چهارچوب اقتصاد سیاسی ایران: تسخیر دولت

در یک نگاه کلی، برهم‌کنش میان اقتصاد و سیاست می‌تواند از کانال‌های مختلفی صورت گیرد. علاوه بر این، اقتصاد و سیاست خود می‌توانند از عاملان و نظم‌هایی با انگیزه‌های متفاوت تشکیل شوند (برای جزئیات، به شکل 1 بنگرید). به‌طور خاص، یک اقتصاد متعارف از خانوارها و بنگاه‌هایی تشکیل می‌شود که در بازارها به مبادله آزادانه می‌پردازند. شکل دادن به اقتصاد بازار نیازمند یک محیط رقابتی است که در آن مالکیت خصوصی به رسمیت شناخته شده و از آن محافظت می‌شود. در یک اقتصاد دولتی، همانند اقتصاد ایران، مالکیت و مدیریت بخشی از بنگاه‌ها در اختیار دولت بوده و از همین رو، نظام انگیزشی حاکم بر این بنگاه‌ها با بنگاه‌های خصوصی متفاوت خواهد بود. نظریه‌های متعددی در مورد نقش دولت و محدودکردن دخالت آن در اقتصاد وجود دارد. اقتصاددانان نشان داده‌اند که گرچه حضور دولت در اقتصاد در کوتاه‌مدت ممکن است به رشد اقتصادی، اشتغال و ثبات نسبی منجر شود، اما نتیجه در بلندمدت قطعاً ناکارآمد خواهد بود. در حالتی خاص‌تر، وجود بنگاه‌های شبه‌دولتی (خصولتی) در یک اقتصاد و فساد و عدم‌شفافیت ناشی از آن، به‌طور اجتناب‌ناپذیری نظام انگیزشی حاکم بر اقتصاد را تحت تاثیر می‌گذارد. علاوه بر این، مداخله‌گری دولت در اقتصاد، برای نمونه از مسیر قیمت‌گذاری دستوری، در همراهی با فقدان قانون و نظم می‌تواند ایجاد و تعمیق اقتصاد غیررسمی را نتیجه دهد. در نهایت، برخورداری یک اقتصاد از موهبت وفور منابع نفتی می‌تواند ساختار اقتصادی یک کشور را به‌طور معناداری تغییر دهد. مورد اخیر از آنجا ناشی می‌شود که بخش نفت به عنوان یک بخش به شدت سرمایه‌بر که درآمد آن از خارج از مرزها ناشی می‌شود، به‌طور معمول به شکل جزیره‌ای مستقل از سایر بخش‌ها عمل می‌کند. از این مهم‌تر، هنگامی که درآمد حاصل از صادرات نفت به‌طور مستقیم در اختیار دولت قرار می‌گیرد، بودجه دولت به یک کانال موثر رانت‌جویی، یعنی فرآیندی که طی آن فرد بدون ایجاد مازاد برای جامعه به منفعت مضاعف دست می‌یابد، بدل می‌شود.

همانند اقتصاد، سیاست نیز از عاملان و سازمان‌ها با انگیزه‌های متفاوت تشکیل می‌شود. در یک چهارچوب حداقلی، ساخت سیاست را می‌توان به سه بخش سیاستمداران، دیوانسالاری (بوروکراسی) و گروه‌های ذی‌نفع تقسیم کرد. منظور از سیاستمداران در یک ساختار دموکراسی، رئیس‌جمهور یا نخست‌وزیر، کابینه دولت و نمایندگان مجالس هستند که به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم توسط آرای عمومی برگزیده می‌شوند. در این مدل، تفاوت یک نظام غیردموکراتیک با یک نظام دموکراتیک در آن است که گزینش سیاستمداران در دومی لزوماً به انتخاب شهروندان وابسته نیست. در حالت خاص، عنوان سیاستمداران در نظام‌های غیردموکراتیک می‌تواند علاوه بر مقامات نام برده‌شده، رهبران سیاسی را نیز شامل شود. به هر حال، گرچه انتخاب آزادانه شهروندان در نظام‌های غیردموکراتیک نقشی اثرگذار ندارد، اما سیاستمداران در این نظام‌ها نیز برای حفظ قدرت و جلوگیری از بی‌ثباتی سیاسی نیازمند حمایت نسبی عمومی هستند. علاوه بر آنچه گفته شد، سیاستمداران در این مدل عاملان سیاسی هستند که تصمیم‌سازی برای هدایت سیاستگذاری را در انحصار خود دارند؛ گرچه این بدان معنا نیست که سیاست‌های به اجرا‌درآمده لزوماً و کاملاً با تصمیم‌های ایشان همسان باشد. در دوران مدرن، دیوانسالاران (بوروکرات‌ها)، اجرای سیاست‌ها را بر عهده دارند و از این امکان نسبی برخوردار هستند که سیاست‌ها را از تصمیمات سیاستمداران منحرف کنند. علت این پدیده را باید در تابع هدف متفاوت دیوانسالاران و سیاستمداران جست‌وجو کرد. به‌طور معمول، قدرت بخش‌های دیوانسالاری با بودجه اختصاص‌یافته ایشان رابطه مستقیم دارد. از همین‌رو، دیوانسالاران انگیزه دارند تا با اثرگذاری بر سیاستگذاری، منابع بالاتر بودجه و در نتیجه، قدرت بیشتر را برای خویش تضمین کنند. دسته سوم از عاملین سیاسی موثر بر سیاستگذاری در این مدل، گروه‌های ذی‌نفع هستند. به‌طور کلی، شهروندان در هر جامعه می‌توانند با کنش فردی (برای نمونه، رای‌دهی) بر تصمیم‌های سیاستمداران تاثیر بگذارند. علاوه بر این، شهروندان ممکن است با سازمان‌دهی در قالب گروه‌های ذی‌نفع و از مسیر لابی‌گری، تامین مالی هزینه‌های رقابت‌های انتخاباتی، اعطای امتیازات اقتصادی و اجتماعی و نظایر آن، تصمیم‌سازی‌های سیاستمداران را در جهت منافع خاص خویش تحت تاثیر قرار دهند. به بیان دیگر، گروه‌های ذی‌نفع کانال کنش جمعی شهروندان برای اثرگذاری بر سیاستگذاری هستند. تعمیم فرض پیروی انسان اقتصادی از انگیزه‌ها به انسان سیاسی در اقتصاد سیاسی بدان معناست که خواه کنش‌های فردی و خواه کنش‌های جمعی شهروندان بر اساس توزیع برندگان و بازندگان سیاستگذاری صورت می‌پذیرد.

به‌طورکلی، سیاست‌ها از دریچه اقتصاد سیاسی به دو دسته سیاست‌ها با منافع عمومی (general interest politics) و سیاست‌ها با منافع خاص (special interest politics) تقسیم می‌شوند. سیاست‌های با منافع عمومی به سیاست‌های اقتصادی اشاره دارد که بر رفاه کل جامعه یا دست‌کم بخش بزرگی از جامعه تاثیر می‌گذارد. به عنوان مثال، تامین پولی کسری بودجه دولت و قیمت‌گذاری دستوری حامل‌های انرژی (همانند بنزین) از جمله این سیاست‌ها در کشورمان هستند. در نقطه مقابل سیاست‌ها با منافع عمومی، سیاست‌ها با منافع خاص به آن دسته از سیاست‌های اقتصادی اشاره دارد که به خواست‌ها و ترجیحات بخش‌های خاصی از جامعه پاسخ می‌دهد. یک مورد کلاسیک از سیاست‌های با منافع خاص در اقتصاد سیاسی، یارانه‌های کشاورزی است. اتحادیه‌های کشاورزان اغلب با تاکید بر اهمیت تامین پایدار منابع غذایی، برای افزایش یارانه‌ها (یا خرید تضمینی محصولات) لابی می‌کنند. با این حال، این یارانه‌ها می‌توانند به ناکارآمدی در تخصیص منابع زیست‌محیطی و در نتیجه کاهش رفاه عمومی در بلندمدت منجر شوند. مورد اخیر نمونه‌ای از سیاست‌هایی را به نمایش می‌گذارد که گرچه در ظاهر با هدف افزایش بهروزی عمومی به اجرا درمی‌آیند، اما در عمل منافع خاص را به بهای زیان عمومی برآورده می‌سازند. از همین‌رو، درک بده‌بستان‌ها و پویایی‌های منافع عمومی و خاص برای درک چگونگی شکل‌گیری گروه‌های ذی‌نفع و حلقه بدفرجام امری ضروری است. به‌طور خاص، نفوذ نامتناسب و غیرشفاف گروه‌های ذی‌نفع ممکن است به «فساد بزرگ» و به بیان فنی‌تر، تسخیر دولت (state capture) منجر شود. تسخیر دولت زمانی روی می‌دهد که گروه‌های ذی‌نفع با منافع خاص به بهای منافع عمومی مورد توجه قرار می‌گیرند. به بیان دیگر، تسخیر دولت به وضعیتی اطلاق می‌شود که در آن افراد، موسسات، شرکت‌ها یا گروه‌های قدرتمند در داخل یا خارج از یک کشور از فساد سیاسی برای شکل دادن به سیاست‌ها، محیط قانونی و اقتصاد یک کشور به نفع منافع خصوصی خود استفاده می‌کنند. در یک نگاه کلی، فساد به عنوان سوءاستفاده از قدرت عمومی برای منافع شخصی مستقیم یا غیرمستقیم تعریف شده و اشکال مختلفی از رشوه و اختلاس گرفته تا گرایش به ژن‌های خوب و حامی‌پروری را شامل می‌شود. فساد، فرآیند سیاست را با انحراف تصمیم‌سازی به سمت منافع خاص و محدود و به زیان عموم جامعه، تضعیف می‌کند. نگارنده پیش از این در شماره 520 مجله تجارت فردا، به‌طور مفصل به اقتصاد سیاسی فساد در ایران پرداخته است. به‌طور خلاصه، درخت فساد سیستمی در ایران، شاخه‌های تنومند فساد سیاسی، فساد اداری و فساد غیردولتی را شامل می‌شود. در میان این انواع فساد، فساد سیاسی به‌مراتب مهم‌ترین نوع فساد است و مجموعه گسترده‌ای از فعالیت‌ها از جمله حامی‌پروری، انتصابات سیاسی، قاچاق و پولشویی، فساد در انتخابات، و نیز حبس یا دستکاری آمار را دربر می‌گیرد. در همین ارتباط، آخرین رتبه ایران در شاخص ادراک فساد سازمان شفافیت بین‌الملل (رتبه 140 در بین 180 کشور) جایگاهی بین روسیه و عراق و بسیار بدتر از چین و هند که خود به دلیل داشتن سطوح بالای فساد بدنام هستند، را در اختیار دارد. باید توجه داشت که فساد تنها یکی از میوه‌های نهادهای اقتصادی و سیاسی استخراجی در ایران است و همان‌گونه که در مقدمه اشاره شد، شاخص‌های حکمرانی در ایران طی دهه‌های گذشته وضعیت قابل قبولی را به تصویر نمی‌کشد.

در یک تحلیل کلی که بیان جزئیات آن مجالی دیگر را می‌طلبد، نظام حکمرانی در اقتصاد سیاسی ایران پس از انقلاب را می‌توان به سه دوره زمانی متمایز دولت توزیعی (1384-1360)، تسخیر دولت (1400-1384) و دوره آشکار شدن نشانه‌هایی از زوال سیاسی در سده جدید (اکنون-1400) تقسیم کرد.

دولت توزیعی (1384-1360): به‌طور کلی، نگاه حاکم بر فضای سیاسی-اجتماعی ایران در سال‌های منتهی به انقلاب را می‌توان با سه ادراک توزیع «ناعادلانه» مواهب اقتصادی، «وابستگی» اقتصادی-سیاسی و نیز «استبداد» سیاسی در نظام پیش از انقلاب توصیف کرد. این ادراک سه‌گانه در ادامه خود به سه ویژگی اقتصاد سیاسی محوری در نظام اندیشگی در انقلاب ایران منجر شد: تاکید بر «عدالت اجتماعی» در نقطه مقابل فراگیری و پایداری رشد اقتصادی، پیگیری اقتصاد اسلامی به عنوان «راه سوم» در میان انگاره‌های کاپیتالیسم و کمونیسم و تمرکز بر تاسیس «مردم‌سالاری» دینی به عنوان شیوه مقابله با استبداد سیاسی. ویژگی‌های اول و دوم به‌ویژه از دریچه اقتصادی اهمیت شایان داشته و به هویت اقتصادی انقلاب ایران با دو مشخصه کفایت جایگزینی بازار با دولت خیرخواه برای دستیابی به عدالت اجتماعی و تقلیل استقلال اقتصادی به خودکفایی بدون در نظر گرفتن مزیت‌های نسبی اقتصادی و نظام انگیزشی شکل دادند. این هویت آرمان‌خواهانه در نقطه مقابل هویت اقتصادی واقع‌گرایانه‌ای قرار دارد که در آن انگیزه‌ها به عنوان عامل تعیین‌کننده تصمیم‌گیری‌های فردی د‌رنظر‌گرفته ‌شده، عدالت اجتماعی در مفهوم فراگیری و پایداری رشد اقتصادی فهم شده و باز بودن اقتصاد به عنوان شرط لازم برای بهروزی در نظر گرفته می‌شود. لازم به ذکر است که هویت اقتصادی واقع‌گرایانه در اینجا ارزش‌های اقتصادی چپ و راست اقتصادی متعارف، هر دو را دربر می‌گیرد. هویت اقتصادی آرمان‌گرایانه انقلاب را می‌توان در تعریف گستره وظایف دولت و سه‌گانه مالکیت دولتی، خصوصی و تعاونی در اصول 43 و 44 قانون اساسی و نیز قوانینی همانند قانون بانکداری بدون ربا مشاهده کرد. از منظر اجرایی، برخورداری از درآمدهای نفتی در ترکیب با هویت اقتصادی آرمان‌گرایانه به پیگیری مجموعه‌ای از سیاست‌ها با هدف فراهم‌آوری منابع ارزان برای شهروندان و استقرار و تثبیت دولت توزیعی (distributive state) در ایران منجر شد. باید توجه داشت که گرچه در نگاه اول سیاست‌های شکل‌گرفته ذیل دولت توزیعی، سیاست‌هایی با منافع عمومی به نظر می‌رسند اما در عین حال، شیوه پیگیری عدالت توزیعی از مسیر مالکیت دولتی، اقتصاد دستوری و مداخلات قیمتی، رانت‌جویی به عنوان کنش جمعی گروه‌های ذی‌نفع و تقاضا برای گسترش دیوانسالاری را نیز در اقتصاد ایران بنیان گذاشت. از این منظر، وقوع جنگ، به‌‌رغم تاثیر منفی آن بر اقتصاد، ناکارآمدی‌های هویت اقتصادی آرمان‌گرایانه انقلاب را تا مدتی به تعویق انداخت؛ اما به هر حال، با پایان یافتن جنگ، پیامدهای ناخوشایند اقتصاد توزیعی خود را بر واقعیات سیاستگذاری تحمیل کرده و دوره زمانی 1376-1368 را به دوره‌ای از تقابل هویت‌های اقتصادی آرمان‌گرایانه و واقع‌گرایانه بدل کردند. در یک نگاه موشکافانه‌تر، دوره اخیر را می‌توان بر اساس دگردیسی‌های اجتماعی و تقاضا برای پاسخگویی و تشکیل جامعه مدنی ساختاریافته در نیمه دهه 1370 خورشیدی به دو زیردوره سازندگی (1376-1368) و اصلاحات (1384-1376) تقسیم کرد که تحلیل کامل آن از حوصله یادداشت حاضر خارج است.

دوره تسخیر دولت (1392-1384): این دوره با پیروزی محمود احمدی‌نژاد در انتخابات نهم ریاست‌جمهوری آغاز می‌شود. تاکید بر اهمیت دولت نهم، به عنوان یک نقطه عطف تاریخی در مسیر حکمرانی پس از انقلاب در تحلیل حاضر، تنها در از دست رفتن فرصت تاریخی جهش اقتصادی کشورمان در پی غلبه عوام‌گرایی نفتی خلاصه نمی‌شود، بلکه از آن مهم‌تر، محمود احمدی‌نژاد با اجرای مجموعه‌ای از سیاست‌های با منافع خاص، به‌ویژه در دولت دهم، فضای اقتصاد سیاسی کشورمان را از مسیر تثبیت گروه‌های ذی‌نفع به تسخیر دولت رهنمون کرد. مکانیسم‌های اثرگذاری متقابل اقتصاد و سیاست در تسخیر دولت در شکل 1 نمایش داده شده است. به‌طور کلی، دو رویداد در دولت دهم از منظر تثبیت گروه‌های ذی‌نفع و تسخیر دولت در اقتصاد ایران اهمیت کانونی داشتند. اول، محمود احمدی‌نژاد به عنوان یک عوام‌گرا، تثبیت خود در قدرت را از دو مسیر متفاوت «آوردن پول بر سر سفره مردم» و نیز «خصولتی‌سازی» پیگیری کرد. در واقع، سیاستمداران عوام‌گرا به‌طور معمول ترجیحات هیچ بخشی از جامعه را نمایندگی نمی‌کنند، بلکه تلاش می‌کنند تا مسیر قدرت‌یابی خود را با توجه به جهت وزش باد تسهیل کنند. دومین رویداد مهم دولت دهم، دیپلماسی ماجراجویانه دولت دهم و تحریم‌های اقتصادی منتج از آن بود که منافع اقتصادی قابل توجهی را برای گروه‌های ذی‌نفع فراهم آورد. این گروه‌های ذی‌نفع در ادامه با بهره‌گیری از قدرت سیاسی واقعی، چرخه تشدید تحریم‌ها را بنیان گذاردند تا بدان‌جا که مساله اصلی شهروندان و دکترین دولت‌های یازدهم و دوازدهم حول منازعه خارجی شکل گرفتند. از این منظر، بازه زمانی 1384-1360 را می‌توان به سه زیردوره عوام‌گرایی نفتی (1388-1384)، تثبیت تسخیر دولت (1392-1388) و منازعه خارجی (1400-1392) تقسیم کرد. در واقع، شواهد بسیاری وجود دارد که باور کنیم مانایی وضعیت آشفته اقتصاد ایران تا حد زیادی از منافع گروه‌های ذی‌نفع در حفظ منازعه خارجی ناشی می‌شود. نگارنده در یادداشتی در شماره 519 تجارت فردا، اقتصاد سیاسی ذی‌نفعان تحریم‌های اقتصادی را به‌طور مفصل مورد کنکاش قرار داده است. در پایان و به عنوان جمع‌بندی باید دقت داشت که تفاوت دوره‌های حکمرانی دولت توزیعی و تسخیر دولت در اقتصاد سیاسی ایران در این نکته کلیدی خلاصه می‌شود که در تسخیر دولت، هویت اقتصادی آرمان‌گرایانه، اصالت آغازین خود را از کف داده و تنها به عنوان نقابی برای پوشش منافع خاص گروه‌های ذی‌نفع ذیل نظام حامی‌پروری، یعنی مبادله منفعت اقتصادی در ازای حمایت سیاسی، عمل می‌کند.

سده جدید (اکنون-1400): تسخیر دولت توسط ذی‌نفعان موجب شده است تا کشورمان سده جدید را با شدیدترین و گسترده‌ترین بحران‌های اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی در تاریخ پس از انقلاب آغاز کند. حجم عظیم تاثیرات انباشت‌شده ناشی از حلقه بدفرجام اقتصاد سیاسی ایران، توانایی دولت را برای رسیدگی به بحران‌هایی که به تدریج باعث سقوط کشور در مسیر بی‌ثباتی و زوال سیاسی می‌شوند، از میان برده است. زوال سیاسی در اینجا به عنوان فرآیندی تعریف می‌شود که در آن نهادهای اقتصادی و سیاسی متصلب قادر به همراهی و هماهنگی با دگردیسی‌های جامعه نیستند.

حلقه بدفرجام در اقتصاد سیاسی ایران و نگاهی به آینده

به لحاظ نظری، حلقه بدفرجام در یک جامعه با تاسیس نهادهای اقتصادی استخراجی آغاز می‌شود. این نهادها به نخبگان حاکم و گروه‌های ذی‌نفع حامی ایشان اجازه می‌دهند تا با کنترل گلوگاه‌های اقتصادی، توزیع منابع به نفع خود و به بهای قربانی شدن رفاه عمومی جامعه را تضمین کنند. این توزیع غیرفراگیر منابع در ادامه می‌تواند برای ایجاد و تثبیت نهادهای سیاسی استخراجی و تثبیت نخبگان حاکم مورد استفاده قرار گیرد. تثبیت نهادهای سیاسی استخراجی خود برای تقویت بیشتر نهادهای اقتصادی استخراجی و تامین منافع گروه‌های ذی‌نفع به‌کار گرفته می‌شود. برای نمونه، گروه‌های ذی‌نفع می‌توانند از نفوذ سیاسی خود برای وضع قوانین و مقررات یا ایجاد مناقشاتی (همانند تحریم‌های اقتصادی) استفاده کنند که منافع خاص ایشان را تامین کند. همان‌طور که این نهادهای اقتصادی استخراجی ریشه‌دارتر می‌شوند، قدرت نخبگان حاکم را بیشتر تحکیم می‌کنند و حتی به نهادهای سیاسی استخراج‌کننده‌تر منجر می‌شوند. این فرآیند یک چرخه معکوس توسعه را بنیان می‌گذارد که در آن نهادهای اقتصادی و سیاسی استخراجی به‌طور مداوم یکدیگر را تقویت می‌کنند (بنگرید به شکل 2).

از دیدگاه اقتصادی، حلقه بدفرجام به‌طور عام و تسخیر دولت به‌طور خاص، اقتصاد ایران را از مسیر تخریب سرمایه‌های فیزیکی، انسانی و طبیعی به شدت تحت تاثیر قرار داده است. اول، شواهد آماری نشان می‌دهد که جریان سرمایه‌گذاری در کشور به دشواری قادر به جبران استهلاک است (داده‌های بانک مرکزی). نمونه‌های این فرسودگی سرمایه‌های فیزیکی را می‌توان در وضعیت ناوگان حمل‌ونقل یا استادیوم آزادی که زمانی با رویای برگزاری المپیک در ایران ساخته شده بود، مشاهده کرد. دوم، گرچه روند گسترش آموزش در دوره پس از انقلاب موجب شده است تا کشورمان به لحاظ ظرفیت سرمایه انسانی عملکردی نزدیک به میانگین جهانی داشته باشد اما عدم به‌کارگیری این ظرفیت، به‌ویژه نرخ پایین اشتغال در میان جمعیت جوانان تحصیل‌کرده، موجب شده است تا بر اساس گزارش سال 2017 بانک جهانی، ایران با کسب امتیاز 97 /54 در شاخص توسعه انسانی، رتبه 104 از میان 130 کشور را به خود اختصاص دهد. علاوه بر این، گسترش مهاجرت متخصصان طی سال‌های اخیر به روند تخریب سرمایه انسانی شکل داده است (داده‌های رصدخانه مهاجرت ایران). سوم، روند تخریب محیط زیست، تنش‌های آبی و مواردی نظیر آنچه بر زاینده‌رود و دریاچه ارومیه گذشته است، تصویری ناخوشایند از استهلاک سرمایه‌های طبیعی در ایران را به نمایش می‌گذارد. تخریب سرمایه‌های فیزیکی، انسانی و طبیعی بیان‌کننده مشخصه اصلی حلقه بدفرجام یعنی خودویرانگر بودن آن هستند. به‌طور خاص، آنچه از منظر یادداشت حاضر اهمیت دارد این است که نرخ تشکیل سرمایه خالص در صنعت نفت و گاز (به قیمت‌های ثابت) از ابتدای دهه 1390 منفی بوده است. در اقتصاد ایران، رانت نفت عامل بنیادین تعیین‌کننده رشد اقتصادی و نیز منبع اصلی رقابت گروه‌های ذی‌نفع بوده است. با این منطق، کاهش موجودی سرمایه در صنعت نفت و گاز به همراه افزایش مصرف داخلی بدان معناست که حلقه بدفرجام توسعه معکوس به زودی کشور را با بحران‌هایی عمیق مواجه خواهد کرد.

 همان‌گونه که پیش از این اشاره شد، نهادهای سیاسی استخراجی به‌طور معمول با دو ویژگی توزیع قدرت محدود و بی‌دولتی شناخته می‌شوند. از این منظر، تمرکز سیاسی می‌تواند با تخفیف رقابت‌های سیاسی بر سر منابع اقتصادی، اثرات مخرب حلقه بدفرجام در اقتصاد را تخفیف دهد. ساخت دوگانه قدرت در قانون اساسی کشورمان موجب شده است تا رفتار نهادهای سیاسی استخراجی در ایران با ویژگی خاص نوسان میان بی‌دولتی و تمرکز سیاسی متمایز شود و هسته سخت حاکمیت به دلیل ترس از تخریب خلاق سیاسی (political creative destruction) با اصلاحات اجتماعی و سیاسی مقابله کند. مفهوم تخریب خلاق سیاسی به فرآیندی اشاره دارد که طی آن ساختارها و نهادهای سیاسی قدیمی با ساختارهای جدید جایگزین می‌شوند. روشن است که چنین فرآیندی می‌تواند باعث ایجاد ترس در میان کسانی که از وضعیت موجود سود می‌برند، شده و به مقاومت در برابر تغییر و تلاش برای تقویت بیشتر نهادهای استخراجی منجر شود. برای مثال، نخبگان حاکم ممکن است مخالفان سیاسی را سرکوب کنند، فرآیندهای انتخاباتی را دستکاری کنند، یا از کنترل خود بر منابع اقتصادی برای تاثیرگذاری بر نتایج سیاسی استفاده کنند. ترس از تخریب خلاق سیاسی و مقاومت ناشی از آن در برابر تغییر می‌تواند پیامدهای مهمی برای جامعه داشته باشد و از مسیر ناممکن سازی اصلاحات از مسیر صندوق رای، به بی‌ثباتی سیاسی و ناآرامی اجتماعی منجر شود.

ترکیب دو مشخصه حلقه بدفرجام در فضای اقتصاد سیاسی ایران موجب شده است تا شکستن و خروج از چرخه معکوس توسعه در کشورمان اگر نه ناممکن، دست‌کم بسیار دشوار باشد. در واقع، اطلاق عنوان زوال سیاسی به نظام حکمرانی ایران در سده جدید از همین‌جا ناشی می‌شود. سال گذشته در چنین روزهایی، کشورمان با اعتراضات عمومی نسبت به پوشش اجباری دست‌به‌گریبان بود. گرچه این اعتراضات به دلیل تمرکز کامل بر یک خواست اجتماعی هویتی منحصربه‌فرد داشت اما تنها مورد اعتراضات عمومی طی دهه گذشته نبود. عرف رایج سیاسی در ایران آن بوده است که سیاستمداران در مواجهه با اعتراضات عمومی، ضمن تایید حق شهروندان برای بیان خواسته‌هایشان، ایشان را به جدا کردن صفشان از اغتشاشگران فرامی‌خوانند بی‌آنکه پاسخ درخوری به خواست‌های معترضان ارائه دهند. این رویه موجب شده است تا جامعه ایران با انباشت مطالبات اقتصادی-اجتماعی-سیاسی مواجه باشد. این انباشت مطالبات در کنار ترس حاکمیت از تخریب خلاق سیاسی موجب شده است تا علاوه بر تخریب سرمایه‌های فیزیکی، انسانی و طبیعی، کشورمان با از میان رفتن سرمایه اجتماعی میان دولت و ملت نیز دست‌به‌گریبان باشد. ادامه چنین روندی نه‌تنها هزینه‌های اصلاحات بلکه هزینه‌های زوال را نیز به شدت افزایش می‌دهد.