چالش‌های کاهش تورم

فرهاد خان‌میرزایی / تحلیلگر اقتصاد 

عملکرد اقتصاد کلان ایران به ویژه ذیل متغیرهای اسمی طی شش دهه گذشته، عملکرد مناسبی نبوده و برآیند این عملکرد نامناسب تورم مزمن دورقمی در اقتصاد ایران بوده است. این استمرار در تورم مزمن دورقمی باعث شده اقتصاد ایران از منظر تجربه مستمر تورم دورقمی در دنیا رکورددار باشد. با این حال طی دهه 90 پس از تجربه یک دوره موقت از تورم تک‌رقمی در سال‌های 1395 و 1396 که فارغ از حوادث پیش‌آمده پس از آن از نظر ماهیت شکل‌گیری ناپایدار بود، میزان تورم از سال 1397 افزایش‌های قابل توجهی پیدا کرد و از اردیبهشت 1397 تا اردیبهشت 1398 میزان تورم نقطه‌به‌نقطه از حدود 9 درصد به 52 درصد رسید.

طی این دوره میزان تورم نقطه‌به‌نقطه فرازوفرود متفاوتی را طی کرده است. در حالی که پس از ثبت تورم 52درصدی در اردیبهشت 1398 با طی کردن روندی نزولی میزان تورم نقطه‌به‌نقطه در فروردین 1399 به حدود 20 درصد رسید، با این حال مجدداً تورم یک روند صعودی را طی کرده است و باعث شده در فروردین سال جاری به 54 درصد برسد. با این حال، میزان تورم افت قابل توجهی را در ماه‌های پس از آن ثبت کرد و در مرداد و شهریور به مقادیر پایین‌تر از 40 درصد رسید.

از این‌رو یک سوال مهم این است که روند تورم در ماه‌های پیش‌رو تکرار الگوی سال‌های 1401-1397 خواهد بود یا تورم می‌تواند سطح متوسط پایین‌تر را به صورت پایدار محقق کند و اگر این سطح پایین‌تر امکان تحقق دارد، محدوده آن به چه میزان است؟

برای پاسخ به این سوال، لازم است تحلیلی از روندهای بلندمدت و کوتاه‌مدت مشاهده‌شده در مورد تورم ایجاد شود تا بتوان درک بهتری از شرایط تورم پیدا کرد.

در یک تحلیل بلندمدت، اگرچه طی دوره‌های مختلف عوامل اثرگذار بر شکل‌گیری تورم مزمن دورقمی در اقتصاد ایران تا حدی متفاوت بوده، با این حال چالش اصلی در اقتصاد ایران که خود را به اشکال مختلف نشان می‌دهد ناترازی و عدم تعادل میان منابع و مصارف بوده است. آنچه استمرار این کسری را در اقتصاد ایران شکل داده، نبود یک توافق و قرارداد اجتماعی میان ذی‌نفعان مختلف سیاسی در ایران برای شکل‌گیری تعادل در منابع و مصارف بوده است. یک نظام سیاسی نحوه تنظیم مناسبات بین گروه‌های مختلف سیاسی را برای تصمیم‌گیری و اولویت‌بندی در امور مختلف مشخص می‌کند. این عدم تعادل خود را به دو شکل عدم تعادل در کسری بودجه دولت و شرکت‌های دولتی و کسری ذخایر نظام بانکی نشان داده است.

عدم تعادل بودجه در ایران در واقع انعکاسی از عدم توافق گروه‌های مختلف ذی‌نفع بر اولویت‌های هزینه‌کرد در چارچوب منابع محقق‌شده است. بودن درآمدهای نفتی در اختیار حاکمیت و از سوی دیگر، فاصله بین انتظارات آحاد مردم از وضعیت اقتصادی با عملکرد اقتصادی رخ‌داده باعث شده است تقاضا برای توزیع یا بازتوزیع منابع، کالاها و خدمات از سوی آحاد مردم از دولت وجود داشته باشد. این شکل از رابطه میان حاکمیت با مردم، خود را به شکل عرضه ارزان کالا مانند برق، نظام یارانه‌ای برای کالاهای اساسی، پرداخت‌های انتقالی به بازنشستگان بدون توجه به وضعیت صندوق‌های بازنشستگی نشان داده است. نتیجه این رابطه فاصله میان قیمت تمام‌شده با بهای کالا برای شرکت‌های دولتی و انتقال پرداخت به بازنشستگان به بودجه دولت به جای تامین از صندوق‌های بازنشستگی است. از سوی دیگر، شرایط خاص روابط خارجی ایران و همچنین شرایط سیاست داخلی باعث شده طی سال‌های گذشته، مجموع بودجه دفاعی و امنیتی کشور افزایش قابل توجهی پیدا کند، به‌طوری که با در نظر گرفتن منابع گرفته‌شده از سوی نهادهای دفاعی و امنیتی ذیل تبصره‌های بودجه و همچنین صندوق توسعه ملی، رشد سرفصل دفاعی، امنیتی بالاترین میزان ذیل امور مختلف بودجه‌ای طی دهه گذشته بوده است.

 از سوی دیگر، الزام به ارائه خدمات سلامت و آموزش عالی متناسب با تقسیم‌بندی جغرافیایی کشور باعث شده به تدریج با گسترش شهرهای کشور طی دهه‌های گذشته میزان ارائه خدمات بر اساس این تقسیم‌بندی افزایش پیدا کند. این در حالی است که در بخش‌های قابل توجهی از جغرافیای کشور شهرهای مختلف در مجاورت یکدیگر قرار داشته و ایجاد یک واحد بیمارستانی جدید از جهت دسترسی به خدمات سلامت توجیهی ندارد. با این حال سازوکار ارتباط نمایندگی مجلس در کشور با مجموعه مردم در یک منطقه جغرافیایی که مبتنی بر ارائه امتیاز و ایجاد امکانات برای آن منطقه است یک محرک مهم برای این توسعه بدون تناسب است. این در حالی است که استثنا شدن بودجه سلامت و آموزش عالی از قوانین محاسبات عمومی کشور ذیل ماده یک قانون احکام دائمی که خود از عجایب مدیریت مالی در کشور است امکان نظارت صحیح بر نحوه هزینه‌کرد را کاهش داده است. این شرایط باعث می‌شود میزان بدهی و تعهدات مالی از سوی این واحدها افزایش پیدا کرده و به تدریج بخشی از این تعهدات به بودجه عمومی کشور منتقل شود.

تمامی این شرایط در حالی است که طی سال‌های گذشته، بدون توجه کافی به مدیریت هزینه‌ها و تغییر در ساختار انگیزشی، مدیریت بودجه متمرکز بر ایجاد منابع و افزایش پوشش و کوشش مالیاتی و همچنین کنترل هزینه‌کرد از راه تخصیص بوده است. این اقدامات اگرچه می‌تواند بهبود در وضعیت مدیریت مالی دولت ایجاد کند با این حال اول، باعث تبدیل تعهدات به بدهی می‌شود به این معنا که با عدم تخصیص امکان پرداخت برای دستگاه وجود ندارد، با این حال به دلیل بخشی از تعهدات ایجادشده به بدهی تبدیل می‌شود. دوم، تغییر پایدار در نحوه مدیریت هزینه‌ها رخ نمی‌دهد. از منظر عملیاتی پیاده کردن بودجه‌ریزی مبتنی بر صفر به معنای بازنگری تدریجی در سمت هزینه‌ها، تطابق بین اهداف دستگاه‌ها با سرفصل‌های هزینه‌ای و ارائه بودجه مبتنی بر عملکرد رویکردی است که باید اتخاذ شود، با این حال این بخش از اصلاحات بودجه طی سال‌های اخیر همواره مغفول بوده است.

از سوی دیگر نظام بانکی ایران نیز با ریسک‌های متعددی مواجه است. در حالی که مدیریت بانک نیازمند تحلیل از ریسک عدم تطابق سررسید با تعهدات، خلق و هدم مستمر پول بانکی و مدیریت ریسک ذخایر بانکی است، در اقتصاد ایران بانکداری از مفهوم متعارف آن فاصله گرفته است. تامین مالی دولت و شرکت‌های دولتی از نظام بانکی و ایجاد دارایی‌هایی با نقدشوندگی پایین در کنار وام‌دهی ارتباط و همچنین عدم شناسایی مطالبات غیرجاری سوخت‌شده به عنوان زیان باعث شده شبکه بانکی در ایران همواره دچار کسری ذخایر پایدار باشد. این کسری ذخایر باعث وابستگی دائم بانک‌های تجاری به بانک مرکزی برای پوشش ریسک عملیات بانکی شده است. در حالی که از اواخر سال 1399 کنترل ترازنامه بانک‌ها آغاز شده است، با این حال این فرآیند ناظر بر جیره‌بندی ایجاد اعتبار جدید توسط بانک‌ها بوده است، در حالی که مشکل اصلی نظام بانکی در ایران کیفیت پایین دارایی‌ها و عدم مدیریت تعهدات و سپرده‌ها متناسب با کیفیت دارایی‌هاست. به همین خاطر کنترل‌های اعمال‌شده از سوی بانک مرکزی بر نظام بانکی مشابه با کنترل تخصیص صورت‌گرفته بر روی بودجه، اولویت را به جای آنکه حل مشکل بانک‌ها قرار دهد -کاری که دشواری زیادی دارد و ذی‌نفعان مختلفی مخالف اجرای آن هستند- بر مدیریت آثار و عوارض ناشی از کسری ذخایر متمرکز بوده است.

در نتیجه به نظر می‌رسد در شرایط کنونی، رویکرد حاکمیت نسبت به کسری‌های بزرگ در کشور، مدیریت تخصیص است که البته همین مدیریت تخصیص نیز به صورت قاعده‌مند و شفاف صورت نمی‌گیرد. در چنین شرایطی با توجه به اینکه نظام انگیزشی که شرایط کنونی را ایجاد کرده همچنان فعال است، به نظر می‌رسد تداوم این سیاست تخصیص یا حل کردن مشکل به صورتی که تورم در ایران به صورت پایدار به سطوح پایین‌تر از 20 درصد برسد نامحتمل است. مدیریت تخصیص رویکردی است که به میزان زیادی تابع فشارهای سیاسی است و از این‌رو تداوم آن با چالش مواجه می‌شود. تامین ذخایر بانک‌های ناسالم از سوی بانک مرکزی ذیل افزایش بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی خود نشان‌دهنده آن است که رویکرد اتخاذشده حل پایدار مشکلات بانک‌های ناسالم نیست. ادغام بانک‌های ناسالم نیز تنها باعث انتقال زیان از این بانک‌ها به بانک مرکزی می‌شود، امری که در تجربه ادغام‌های قبلی نیز رخ داده است. لازم به ذکر است که در شش‌ ماه ابتدایی سال جاری به دلیل همین سازوکارهای فعال در اقتصاد بانک مرکزی مجبور به اعطای 140 همت خط اعتباری به بانک‌های کشور شده است. در نتیجه به نظر می‌رسد رسیدن به سطوح پایین تورم به صورت پایدار نیازمند تغییر در قواعد انگیزشی ذیل بودجه دولت و شبکه بانکی است که تاکنون شواهد جدی از آن دیده نمی‌شود.

با این حال در کوتاه‌مدت در صورتی که شرایط بازار ارز جهش‌های بزرگ ارزی را مشابه با سال‌های گذشته تجربه نکند و از سوی دیگر، بانک مرکزی کنترل مقداری خود را ادامه دهد و در نتیجه نرخ سود بتواند بخشی از تقاضا را کنترل کند، تورم می‌تواند سطوح پایین‌تری را تجربه کند. طی سال‌های گذشته جهش‌های نرخ ارز از یک‌سو به صورت درون‌زا از مسیر افزایش میزان سرمایه در گردش مورد نیاز سیالیت نقدینگی و همچنین تامین کسری از طریق پایه پولی را افزایش داده و از سوی دیگر نیز باعث شده انتظارات تورمی در اقتصاد تشدید شود که برآیند این دو عامل همراهی نسبی الگوی تورم با نرخ ارز بوده است. براساس آخرین آمار بانک مرکزی نرخ رشد پایه پولی با تعدیل افزایش رخ‌داده ناشی از افزایش میزان ذخایر بانک‌های ناسالم که از سوی بانک مرکزی تامین شده، به حدود 32 درصد رسیده است. بنابراین به نظر می‌رسد در صورتی که در شش‌ ماه دوم سال، مسیر رشد پایه پولی در همین مقادیر قرار داشته باشد و شوک‌های جدی به بازار ارز وارد نشود، تداوم روند نزولی ادامه خواهد داشت. از این‌رو در افق کوتاه‌مدت امکان کاهش تورم نقطه‌به‌نقطه به محدوده 30 درصد محتمل است.