راه تکرار خطر را ببندیم
ضرورت اصلاحات اقتصادی پس از توافق در گفت‌وگو با امیر کرمانی
اینکه اقتصاد ایران پس از توافق احتمالی ایران و غرب چه مسیری را باید در پیش بگیرد، سوالی است که باید از هم‌اکنون برایش پاسخ جامع و کاملی داشت، پاسخی که مبتنی بر اصول اقتصادی و تجربه زیسته خود ما در دوره پسابرجام باشد. امیر کرمانی، اقتصاددان و استاد دانشگاه برکلی، در این گفت‌وگو از اصلاحات ساختاری و راهبردی ضروری می‌گوید که حداقل در سه حوزه سیاست تجاری، نظام بانکی و سیاست پولی و ارزی باید انجام شود تا هم ریسک جهش دوباره ارز و ناپایداری اقتصاد ایران کاهش یافته، هم احتمال خروج مجدد طرف مقابل از قرارداد کاهش یابد.
♦♦♦
احتمال بالایی وجود دارد که در آینده نزدیک مذاکرات ایران و غرب به نتیجه برسد و برجام احیا شود یا توافق جدیدی حاصل شود. ما تجربه مذاکرات طولانی و یک توافق ناکام به نام برجام را داریم که برابر برخی پیش‌بینی‌ها عمر کوتاهی داشت و ما هم در استفاده از فرصت کوتاه پس از برجام کوتاهی کردیم. به نظر شما پس از توافق احتمالی چه رویکردی باید در پیش گرفت که فرصت‌سوزی قبلی تکرار نشود؟
لازم است ابتدا ابعاد مختلف خروج ترامپ از برجام در سال 2018 را بررسی و آسیب‌شناسی کرد؛ برای مثال بخشی از انگیزه خروج به نوع قرارداد توافق برمی‌گشت که ناسازگاری زمانی داشت. به این معنا که یک‌طرف باید تعهداتش را سریع انجام می‌داد و به اصطلاح نقدی پرداخت می‌کرد اما طرف مقابل تعهداتش مداوم اما تدریجی بود. بحث دیگر شفاف نبودن سازوکار حل اختلاف در برجام بود که مثلاً اگر یکی از طرفین از قرارداد خارج شد، همان‌طور که این اتفاق رخ داد، طرف دیگر چه باید بکند و چه ابزاری در اختیار دارد. این ابعاد از برجام در واقع به نوعی بیشتر معطوف به مسائل سیاسی و حقوقی است که متخصصان علوم سیاسی دقیق‌تر می‌توانند آن را تحلیل کنند.
یک بُعد دیگر اتفاق‌های داخل کشور بود. به نظرم اعتراض‌های دی‌ماه 96 اولین علامت را به آمریکا داد که اوضاع داخل ایران چندان خوب نیست و شاید با کمی فشار بتوان بی‌ثباتی و ناپایداری بیشتری ایجاد کرد که به اخذ امتیازات بیشتری منجر شود. عواملی چون وضعیت معیشت مردم، کاهش رضایتمندی آنها و برخی اختلافات سیاسی داخلی بود که اعتراض‌های دی 96 را رقم زد. اما احتمالاً مهم‌تر از این رویداد، اتفاقات بازار ارز بود. تقریباً از اسفند 95 بر هر ناظر بیرونی واضح بود که فنر قیمت در بازار ارز جمع شده و آماده جهش است. از سال 1392 که خوش‌بینی در مورد توافق و بعد ثبات قیمت با افزایش درآمد ارزی، باعث شد قیمت ارز پایین بماند، حدوداً سالی 30 درصد افزایش نقدینگی رخ داده بود. هر کس که مقداری با سازوکارهای اقتصادی آشنا بود، می‌دانست که ریسک بالایی در بازار ارز وجود دارد و فنر جمع‌شده تنها نیاز به یک تلنگر مختصر دارد تا رها شود. در واقع مشخص بود که هر نوع کاهش در ذخایر ارزی کشور به افزایش شدید قیمت ارز منجر خواهد شد. این وضعیت طرف مقابل را به خروج از برجام ترغیب کرد چون دید اول، از نظر سیاسی هزینه چندانی نمی‌پردازد و دوم، از نظر اقتصادی می‌تواند شوک بزرگ و ناپایداری به ایران تحمیل کند. از آنجا که در دوره کوتاه عمر برجام، اصلاحات اقتصادی انجام نشد، فرصت مناسبی برای طرف مقابل ایجاد شد که بتواند بدون هزینه خاصی از آن خارج شود و بعداً برای وارد شدن مجدد به توافق امتیازهای بسیار بیشتری طلب کند.
برای اینکه توافق مجدد نقطه ضعف ما نشود و طرف مقابل دوباره از آن برای ضربه وارد کردن به ما استفاده نکند، از نظر اقتصادی چه باید کرد؟
به نظر می‌رسد ما در سه حوزه اشتباهات ساختاری و راهبردی داشتیم که ضربات زیادی به اقتصاد ما وارد کرد. پس اگر توافقی صورت بگیرد، فرصتی پیش می‌آید که بتوانیم در این حوزه‌ها اصلاحات ساختاری انجام دهیم که بعد از آن اقتصاد ایران پایدارتر خواهد بود. حوزه اول «سیاست تجاری» کشور است. این سیاست به نوعی حول محور درون‌گرایی و تمرکز بر بازار داخلی شکل گرفته و یکی از نتایجش این است که وقتی یک اقتصاد به اصطلاح درونگرا باشد، از قطع کردن ارتباطش با اقتصاد دنیا، بقیه متضرر نمی‌شوند. اقتصاد ما تعامل خاصی با اقتصاد جهانی نداشت و صرفاً یکسری کالاهایی را که مواد اولیه محسوب می‌شود، صادر می‌کردیم و یکسری کالاهای مصرفی و استاندارد هم وارد می‌کردیم. این مراودات نیازی به رابطه بلندمدت ندارد و حذف ما هزینه خاصی به هیچ کشوری وارد نمی‌کند. ما چون جایگاه خودمان را در اقتصاد جهان مبتنی بر روابط بلندمدت تعریف نکرده و صرفاً در پی درون‌گرایی و تمرکز بر بازار داخلی بودیم، اول از خط مقدم فناوری عقب ماندیم و دوم، کاری کردیم که حذف ما از بازار جهانی چندان هزینه‌زا نباشد. به نظر من بزرگ‌ترین هنر دیپلماسی اقتصادی کشور باید این باشد که یک بازی جدید اقتصادی در ایران و منطقه راه بیندازد که تمام بازیگران اصلی و منطقه‌ای از ادامه آن منتفع شوند. در واقع توافق جدید به‌گونه‌ای باشد که همه از آن نفع ببرند یا حداقل ضرر نکنند. ما باید تعریف کنیم که با چین چه رابطه‌ای داشته باشیم، روسیه چه وضعیتی در این بازی دارد یا اینکه اروپا و آمریکا کجای این بازی هستند. کشورهای منطقه را هم باید در نظر بگیریم. در واقع منطقه ما باید نقطه بازتعریف بازی دیپلماسی اقتصادی ما باشد. عراق تقریباً نصف ما جمعیت اما 5 /2 تا سه برابر ما صادرات نفت دارد؛ قیمت‌گذاری داخلی انرژی در عراق هم بسیار بیشتر از ما و نزدیک‌تر به قیمت‌های جهانی و فوب است. عراق درآمدهای ارزی سرشاری دارد و به شدت در حوزه‌های صنعت و زیرساخت نیازمند بازسازی است. در واقع یک فرصت بزرگ در پیمانکاری برای بنگاه‌های ایرانی در عراق وجود دارد و اتفاقاً ما می‌توانیم تعامل با قدرت‌های جهانی را از همین بازارها آغاز کنیم. برای مثال وقتی توتال فرانسه یک قرارداد بزرگ را در حوزه نفت با عراق امضا می‌کند چرا ما نتوانیم بخشی از پروژه‌های پیمانکاری آن را در اختیار بگیریم و معادل آن پروژه‌هایی در داخل ایران به آنها بدهیم؟ من پیشتر از این اصطلاح استفاده کردم که ما می‌توانیم وارد تعاملات «بازار در برابر بازار» شویم؛ کاری که عملاً چین انجام داد. چین از ابزار دسترسی به بازارش برای ترغیب شرکت‌های خارجی برای سرمایه‌گذاری مشترک در چین و انتقال فناوری حداکثر استفاده را کرد. ما هم باید سازوکاری مشابه این پیدا کنیم که مثلاً چگونه می‌توانیم در عراق با چین، آمریکا، فرانسه و... تعامل سازنده داشته باشیم. آنها هم به دلایل مختلف به کمک ما چه در حوزه امنیتی و چه در بخش فنی نیاز دارند و ما می‌توانیم در پیشبرد پروژه‌هایشان در عراق مشارکت جدی داشته باشیم. این فرصت‌ها در سوریه و حتی یمن بعد از جنگ هم وجود دارد. نخستین هنر ما باید این باشد که در کشورهای هدف منطقه، بازی را به نحوی تغییر دهیم که همه نفع ببرند و کشورهای منطقه هم رشد کنند چون رشد آنها به نفع ماست و به بزرگ‌تر شدن بازارشان منجر می‌شود که برای تولیدکننده ایرانی فرصت‌های بیشتری خلق می‌کند.
در حوزه داخل هم باید به جای سیاست جایگزینی واردات که مثلاً در صنایع خودرو و لوازم خانگی به کار گرفته شده، از سازوکار بازار در برابر بازار استفاده کنیم. مثلاً به دو خودروساز بزرگ اروپایی و دو خودروساز بزرگ چینی بگوییم که در ازای وارد کردن قطعه‌سازان ما به زنجیره تامین خودشان، به آنها تعرفه ترجیحی می‌دهیم که خودروشان را در ایران مونتاژ یا به ایران وارد کنند. با این کار قطعه‌ساز ایرانی در زنجیره ارزش آنها ادغام می‌شود. از این طریق می‌توانیم برای بهبود و توسعه صنایعی که سال‌های سال است با آن مشکل داریم استفاده کنیم و با استفاده از بازار 80میلیونی داخل و چند صدمیلیونی منطقه، خودمان را به سطح اول آن صنایع برسانیم.
به‌طور کلی باید یک پارادایم‌شیفت داشته باشیم و از مرحله دغدغه بقا و تهدیدهایی که از سوی طرف مقابل داشته‌ایم، گذر کنیم و وارد مرحله تعامل شویم. در این مرحله می‌توان از قدم‌های کوچک مانند تعامل در بازار کشورهای همسایه آغاز کرد؛ نوعی مشارکت که در یک کشور ثالث و در سطح کوچک شکل می‌گیرد و موفقیت آن می‌تواند پایه‌گذار تعامل‌های بزرگ‌تر بعدی باشد.
به نظر می‌رسد دولت سیزدهم هم تلاش می‌کند تا دیپلماسی را در منطقه و با کشورهای دوست، همزمان با مذاکره در غرب پیش ببرد. یعنی در زمانی که دیپلمات‌ها در غرب در حال مذاکره هستند، رئیس‌جمهور به روسیه و وزیر امور خارجه به چین می‌روند تا ظاهراً تعاملی همه‌جانبه شکل دهند. با فرض توافق، سیاستگذاری اقتصادی چگونه می‌تواند به شکل‌گیری این تعامل همه‌جانبه و فراگیر کمک کند؟
آن اشتباه‌هایی که گفتم در سه حوزه مرتکب شدیم باید همزمان با هم اصلاح و پیش برده شود. یعنی در کنار پارادایم‌شیفت در حوزه سیاست تجاری، باید در رابطه با «نظام بانکی و سیاست ارزی» و «نظام یارانه‌ای» هم دست به اصلاحات ساختاری بزنیم.
سیاستگذار اقتصادی که صادرکننده منابع طبیعی است، معمولاً به اشتباه توجه چندانی به سیاست ارزی، رقابت‌پذیری نیروی انسانی، فناوری و... ندارد چون این عوامل اثر چندانی روی درآمدهای ناشی از منابع طبیعی ندارد. مثلاً درآمدهای نفت تابعی از میزان تولید و قیمت‌های جهانی است که قیمت در بازار جهانی هم تحت کنترل ما نیست. در چنین شرایطی سیاستمدار کوتاه‌نگر همیشه انگیزه بالایی دارد که از لنگر نرخ ارز برای فرار کوتاه‌مدت از تورم استفاده کند. در نتیجه در کوتاه‌مدت قیمت حقیقی ارز به‌طور نسبی کاهش پیدا می‌کند، چون تورم فزاینده است اما قیمت اسمی ارز ثابت نگه داشته شده. طبیعی است که نتیجه این رویکرد تضعیف صنایع تولیدی است؛ صنعت قدرت رقابت‌پذیری خود را از دست می‌دهد و اصلاً نمی‌تواند یک برنامه‌ریزی 10ساله که حداقل زمان لازم برای بازگشت سرمایه است، داشته باشد. در حوزه پیمانکاری هم نیروی انسانی ما که در ابتدا قدرت رقابت با همتای ترکیه‌ای خود را دارد طی دو سال آن را از دست می‌دهد. از همه بدتر اینکه نرخ ارز لنگر می‌شود و با افزایش مداوم رشد نقدینگی، در نهایت انباشت نقدینگی رخ می‌دهد که در دو سال بعد از توافق ما را در معرض ریسک جدی قرار می‌دهد.
در این شرایط از بعد اقتصادی منفعتی نمی‌بریم چون عامل اقتصادی می‌داند که با این سیاست ارزی فعالیت‌های توسعه صادرات صرفه اقتصادی ندارد. همچنین طرف خارجی می‌داند که اقتصاد بسیار آسیب‌پذیر شده و می‌تواند با یک خروج از قرارداد، بی‌ثباتی بالایی در اقتصاد ما ایجاد کند و بعدها با کسب امتیازهای بیشتری دوباره به توافق برگردد. پس عاملی که در ساخت فضای اقتصاد بعد از توافق بسیار مهم است، نگاه کلی به نظام بانکی و سیاست پولی و ارزی است. اگر بعد از توافق نتوانیم نرخ رشد نقدینگی را با نرخ رشد اقتصادی هماهنگ کنیم، با همان ریسک‌های گذشته مواجه می‌شویم. در حوزه سیاست ارزی هم باید مشخص شود که آیا سیاستگذار قرار است همچنان از ارز به عنوان لنگری برای کاهش مقطعی تورم استفاده کند یا می‌خواهد از درآمد ارزی‌اش در راستای سیاست توسعه صنعتی و توسعه صادرات استفاده کند؛ که در این صورت نباید نرخ ارز را تثبیت یا سرکوب کند بلکه باید آن را با تورم تعدیل کند. مادامی که اقتصاد ما به سطح خوبی از تنوع در صنایع صادراتی نرسیده باشد همواره تحت تاثیر شوک‌های نفتی -چه در اثر تحریم‌ها و چه در اثر تغییر قیمت‌های جهانی- است. اگر سیاستگذار اقتصادی این نکته ساده را متوجه بشود تمام تمرکزش در دوران پس از توافق را بر توسعه صادرات و متنوع‌سازی درآمدهای ارزی کشور می‌گذارد و نه استفاده از به عنوان لنگر تورم.
نکته بعدی اینکه اقتصاد ایران در دهه‌ای که تحریم شدید بوده دچار افت شدید سرمایه‌گذاری شد. برای جبران این عقب‌ماندگی در دوران بعد از توافق، اقتصاد ما نیازمند واردات سریع کالاهای سرمایه‌ای است که بتواند خودش را با فناوری روز تطبیق بدهد. در واقع سیاستگذار باید بخش عمده‌ای از ارزی را که در اختیارش قرار می‌گیرد، صرف واردات کالاهای سرمایه‌ای و بازسازی صنایع بکند. اینجا شاید این سوال پیش بیاید که اگر دولت قیمت ارز را پایین نیاورد، بنگاه‌ها توان مالی خرید کالاهای سرمایه‌ای را ندارند. اگر هم پایین بیاورد که انگیزه توسعه صادرات ندارند. پس این تناقض را چگونه می‌توان حل کرد؟ یک راه‌حل مناسب در اینجا حرکت به سمت ایجاد ساختار اعتبار ارزی برای بنگاه‌ها به شرط اخذ وثایق مطمئن است، به‌گونه‌ای که احتمال نکول را به صفر نزدیک کنیم. این اعتبار ارزی هم بهتر است با استفاده از ابزارهای اوراق بهادارسازی به شکل اوراق قرضه ارزی شود که بعداً نتوان با یک قیمت دلبخواه سیاستگذار آن را تسویه کرد. پس تسهیلات ارزی به صورت اعتبار ارزی برای خرید و واردات کالای سرمایه‌ای به بنگاه‌ها داده می‌شود و به شکل اوراق قرضه ارزی در بازار سرمایه فروخته می‌شود. در این صورت بخشی از درآمد ارزی امروز دولت نیز به درآمد ارزی آینده دولت تبدیل می‌شود. این رویکرد حداقل در حوزه بنگاه‌های صادرات‌محور ریسک پایینی دارد و از طرف دیگر سیاست ارزی درست و ضروری برای کشور است که بازسازی صنایع را بدون رشد زیاد نقدینگی صورت می‌دهد.
آن‌طور که اشاره داشتید، گام سوم این بسته اصلاحات ساختاری هم اصلاح نظام یارانه‌ای است. این اصلاح باید به چه شکلی انجام شود؟
در واقع مهم‌ترین بخش اصلاح نظام یارانه‌ای و رفاهی که اقتصاد ما به شدت از آن متضرر شده، اصلاح نظام یارانه انرژی است. ما اکنون به نقطه‌ای رسیده‌ایم که نه‌تنها توان صادراتی خود را در حوزه برق و گاز از دست داده‌ایم بلکه مجبوریم صنایع خودمان را هم تعطیل کنیم چون نمی‌توانیم گاز یا برق موردنیازشان را تامین کنیم. اگر می‌خواهیم صنایع ما با قدرت رقابت‌پذیری بالا و توان برنامه‌ریزی به حیات خود ادامه بدهند و خیالشان از نظر تامین انرژی آسوده باشد و اگر می‌خواهیم دیپلماسی اقتصادی خودمان را در منطقه احیا کنیم باید هرچه سریع‌تر منابع انرژی را آزاد کنیم که بخشی از آن مربوط به اصلاح قیمت و بازتوزیع بخش عمده عواید آن در بین مردم است و بخش دیگر هم واردات کالای سرمایه‌ای است که بتوان بهره‌وری حوزه انرژی را افزایش داد. مثلاً در حوزه برق به نظر می‌رسد که حداقل نیاز به پنج میلیارد دلار سرمایه‌گذاری داریم تا راندمان 30درصدی بخش بزرگی از صنعت برق کشور را به 50 درصد برسانیم. البته این سرمایه‌گذاری به شرط انجام اصلاحات ظرف دو سال برمی‌گردد.
اما بهترین زمان اصلاحات حوزه انرژی چه زمانی است؟ زمانی که ریسک جهش نرخ ارز وجود ندارد. همیشه یکی از ترس‌های سیاستگذار برای انجام اصلاحات ساختاری آن است که تحریک انتظارات، شوک مضاعفی به بازار ارز وارد کند. اما زمانی که درآمد ارزی بالاتری وجود دارد و اقتصاد از نظر ارز در مضیقه نیست، می‌تواند زمان مناسبی برای انجام اصلاحات نظام یارانه انرژی باشد.
ما الزام داریم که از فضای پس از توافق برای انجام اصلاحات سیاستی و اصلاحات فناوری در حوزه انرژی استفاده کنیم. ایرانی که گازی برای صادرات ندارد در اقتصاد منطقه‌ای و جهانی هم جایگاهی ندارد اما ایرانی که بتواند 100 میلیون مترمکعب گاز در سال صادر کند، اهمیت بسیار بیشتری در زنجیره تامین انرژی پیدا می‌کند.
با توجه به ضرورت انجام این اصلاحات فکر می‌کنید سیاستگذار چه رویکردی برای دوران پساتوافق در پیش بگیرد؟
تصور من این است که تمام هنر سیاستگذار ما باید این باشد که متناسب با گشایش‌هایی که صورت می‌گیرد و درآمدهایی که به دست می‌آورد، اصلاحات اقتصادی را پیش ببرد. مثلاً در گشایش‌های اولیه می‌توان اصلاحات کم‌دردتری مثل کنترل رشد ترازنامه نظام بانکی را در پیش گرفت. اگر توافق جامع‌تر بود باید هرچه سریع‌تر به اصلاح ارز ۴۲۰۰، راه‌اندازی اوراق قرضه ارزی و بازسازی و متنوع‌سازی نظام پرداخت‌های بین‌الملل بپردازد و فرآیند اصلاح یارانه انرژی را آغاز کند. در واقع اگر ما به تناسب گشایش‌های بین‌المللی، اصلاحات اقتصادی انجام ندهیم، ترکیب رشد نقدینگی و سرکوب قیمت ارز خودبه‌خود ما را به سمت یک شوک ارزی دیگر می‌برد. این یعنی اقتصاد آسیب‌پذیرتر می‌شود و فرصت خروج را برای طرف مقابل فراهم می‌آوریم. در واقع گرفتار چرخه‌ای می‌شویم که دقیقاً تکرار اتفاقات پسابرجام است.
با توجه به کاهش تاب‌آوری جامعه هیچ زمان دیگری مناسب‌تر از دوران گشایش‌های بعد از توافق برای انجام اصلاحات اقتصادی وجود ندارد. اگر تن به این اصلاحات ندهیم، همان اتفاقاتی رخ می‌دهد که بارها و بارها تجربه کرده‌ایم. ما باید راه تکرار را بر خطر ببندیم وگرنه سال 140۳ تکرار سال 1397 خواهد بود.
