شوراها؛ وصله جور قبای مدیریت ایران
آیا شوراهای شهر و روستا در تله فساد افتاده‌اند؟
در سال‌های اخیر ماجراهای فساد و تخلفات اعضای شوراهای شهر و روستا و برگزیدگان آنان در مدیریت شهرها و روستاها به پای ثابت خبرهای رسانه‌های کشور بدل شده است. از زمین‌خواری‌های کلان در لواسان و شمیران گرفته تا تراکم‌فروشی در شهرهای بزرگ و از تغییر کاربری‌های غیرقانونی زمین‌های کشاورزی در شهرها و روستاهای کوچک گرفته تا تخلفات در پیمانکاری‌های مدیریت شهری و روستایی. یکی از عجیب‌ترین تخلفات نیز اغفال حدود هشت عضو شورای یک شهر توسط یک زن و اخاذی‌های مکرر او از این بزرگواران بود. برای مرور تخلفات اعضای شوراها کافی است جست‌وجویی کوتاه در دنیای وب داشته باشید تا به صدها خبر در این باره دست یابید. خبرهایی که قاعدتاً به عنوان یکی از ساکنان این مرز پرگهر موجب خشم و عصبانیت شما می‌شود.
این تعدد خبرها این انگاره را در ذهن بسیاری از مخاطبان تقویت می‌کند که پروژه شوراهای شهر و روستا در تله فساد گیر کرده است و لاجرم باید برای آن چاره‌ای عاجل اندیشید. حتی این نظریه افراطی نیز می‌تواند در آینده مطرح شود که برای اداره بهینه شهرها باید به شیوه متمرکز پیش از سال 1377 برگشت. شیوه‌ای که وزارت کشور نقش و وظایف شوراها را بر عهده داشت و مدیریت شهری عملاً کارمندان این وزارتخانه به شمار می‌آمدند.
پیش از ورود به بحث دلایل گستردگی فساد در شوراهای شهر و روستا و راهکارهای مهار آن، به نظر می‌رسد باید این پرسش کلیدی مورد مداقه قرار گیرد که آیا واقعاً فساد در شوراهای شهر و روستای ایران فراگیر است؟ اگر فارغ از مترهای سیاسی، جناحی و منفعت‌طلبانه با متر، معیار و شاخص‌های معتبر آکادمیک این مقوله را مورد سنجش قرار دهیم باز انگاره گیرافتادن شوراها در تله فساد قابل تایید است؟ آیا تکیه بر تعدد خبرهای فساد به‌تنهایی می‌تواند ابزاری مناسب برای تعیین میزان آلودگی یا کارآمدی یک نهاد باشد؟
60 تخلف!
به خاطر داشته باشیم که در سال 1377 با تصمیم دولت سیدمحمد خاتمی برای اجرای اصل معطل‌مانده قانون اساسی بیش از 150 هزار نفر از شهروندان این کهن‌دیار وارد نظام تصمیم‌گیری کشور شدند. در سال‌های بعد این تعداد افزوده شد و در شورای شهر پنجم مجموع اعضا و علی‌البدل‌های آنها به بیش از 230 هزار نفر رسید. در حال حاضر حدود 430 شهرستان متشکل از 1348 شهر و 37 هزار و 937 روستای دارای دهیاری در کشور مشغول به فعالیت هستند. طبق گفته مهدی جمالی‌نژاد، رئیس سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها تا تیرماه 99 کمتر از 60 نفر از اعضای شورا بازداشت شده یا برای آنها پرونده قضایی تشکیل شده است (خبرگزاری مهر). با این گستردگی فعالیت و تعداد افراد شاغل در این بخش اعم از انتخابی و کارمند آیا با تکیه بر تعدد خبرهای فساد می‌توانیم تصویری قرین با واقعیت ازچهره این نهاد ترسیم کنیم؟ از همه مهم‌تر در صورت محاسبه آماری و مقایسه آن با فساد در بخش‌های دیگر کشور از بانک‌ها، صندوق‌های قرض‌الحسنه و گمرک گرفته تا پیمانکارهای بزرگ، دستگاه قضایی، وزارت صمت و... آیا می‌توان به تفاوت معناداری در میزان رسوخ فساد در شوراهای شهر و روستا نسبت به سایر بخش‌های کشور دست یافت؟
اما چه اتفاقی سبب شده است که افکار عمومی نسبت به تخلفات این بخش از بدنه مدیریتی و تصمیم‌سازی کشور حساسیت بیشتری نشان دهند؟ این پرسش قاعدتاً پاسخ‌های متعدد و متنوعی خواهد داشت. مهم‌ترین پاسخی که می‌توان ارائه کرد ارتباط گسترده این نهاد با بسیاری از شئون زندگی شهروندان است، از هوایی که تنفس می‌کنند تا سقفی که روی سر دارند تا سنگفرشی که روی آن گام می‌نهند تا آسفالتی که روی آن می‌رانند، تا منظره شهری و تمیزی معابر و... همه به صورتی با شورای شهر و شهرداری ارتباط دارد و هر ناکارآمدی، سهل‌انگاری، تبعیض و تخلف بیش از هرجای دیگر در این نهاد، نمود و بروز می‌یابد. طبیعی است که تکانه‌های زلزله فساد و تخلف در این بخش بسیار زودتر و همچنین بیشتر از زلزله‌های سهمگین فساد در گمرک، بانک‌ها، نهادهای نظامی، دستگاه قضا و... به شهروندان می‌رسد و درنتیجه حساسیت‌برانگیزتر نیز می‌شود.
از دیگر مواردی که باید به آن اشاره کرد، غیرامنیتی بودن بسیاری از مباحث شوراست. ریسک انتشار اخبار تخلفات اعضای شوراها و شهرداری بسیار پایین‌تر از تخلفات در سایر بخش‌ها است. حتی در دوره‌هایی که چهره‌هایی چون محمود احمدی‌نژاد یا محمدباقر قالیباف به عنوان منتخب شورای پایتخت فعالیت می‌کردند، کمتر این نهاد و منتخبان آنها به عنوان خط قرمز شناخته می‌شدند. خبرنگاران و رسانه‌ها نیز در انتقاد و در بسیاری از موارد افشاگری علیه آنها با خیال راحت‌تر عمل می‌کردند. فکر می‌کنید اگر سعه صدری که درباره افشاگری علیه اعضای شوراها اعمال می‌شود درباره صداوسیما، نمایندگان مجلس، بنیاد مستضعفان و... نیز اعمال می‌شد، امروز احتمالاً شاهد تکرر خبرهای فساد در این قبیل بخش‌ها نبودیم؟
مورد دیگری که باید به آن اشاره کرد، قدرت وسوسه‌برانگیزی است که در نهاد شورا نهفته است. طبق شنیده‌ها هنگامی که رئیس‌جمهور دوره اصلاحات عزم خود را برای برپایی شوراها جزم کرد و این خبر را اعلام کرد، یکی از چهره‌های متنفذ در جغرافیای سیاست ایران به او هشدار داد که از واگذاری این قدرت و محدودسازی اختیارات خود پشیمان خواهی شد، اما او تاکید کرد که من به این محدودیت‌ها اعتقاد دارم. بسیاری از صاحبان قدرت و چهره‌هایی که نیم‌نگاهی به تصاحب قدرت اجرایی کشور دارند، از محدود شدن اختیارات دولت در مدیریت شهری رضایت چندانی ندارند و احتمالاً از بازنشر خبرهای فساد در شوراها استقبال کرده و به آن پروبال هم بدهند. با نگاهی به سابقه شهرداری‌ها پیش از شوراهای شهر این نکته قابل دستیابی است که در آن زمان هم این بخش یکی از عوامل اصلی نارضایتی افکارعمومی از دولت‌ها به‌شمار می‌آمد. در سال 77 برخی رسانه‌های منتقد دولت مدعی شده بودند که سیدمحمد خاتمی زیرکانه در حال شانه خالی کردن از پذیرش مسوولیت فسادهای احتمالی در مدیریت شهری در دوره زمامداری خود است. با این اوصاف می‌توان گفت که پررنگ نشان دادن فساد در مدیریت انتخابی شهری برای بازگشت کامل دولت به مدیریت شهری عملاً تکرار تجربه ناموفق پیش از سال 77 است.
در کنار این موارد برخی گروه‌های سیاسی نیز به صورت ویژه علاقه‌مند به ناکارآمد نشان دادن شوراها هستند. آنها با این روش بیشتر در پی ایجاد تغییرات در مراحل تایید صلاحیت‌ها هستند. آنان با تاکید بر تفاوت‌های روش‌های بررسی صلاحیت‌های نامزدی در مجلس و شوراهای شهر و روستا این تفاوت‌ها را عامل اصلی تخلفات برخی از اعضای شوراها ارزیابی کرده و خواهان تغییر قانون انتخابات شوراها هستند. با این حال با مقایسه آماری تخلفات نمایندگان شوراها و مجلس -50 تخلف از حدود 230 هزار نفر و به استناد رد‌صلاحیت ده‌ها نماینده مجلس پیشین از 290 نماینده- شاهدیم که در این زمینه نیز تفاوت معناداری مشاهده نمی‌شود. به صورت کلی به نظر می‌رسد به جای این همه وسواس پیش از ورود به دستگاه تصمیم‌سازی باید قانون به صورتی نوشته شود که در صورت تکیه زدن یک فرد فاسد بر کرسی نمایندگی، او امکان بهره‌گیری ازتجربیات خود برای تخلفات جدید را نیابد.
فسادهای خرد و کلان
با این توضیحات می‌توان چنین ارزیابی کرد که شوراهای شهر و روستا در این مرز پرگهر وصله ناجور در ردای مدیریت کشور نیستند و چه در زمینه سلامت و چه در بخش فساد تفاوت چندانی با سایر بخش‌ها ندارند.
حال به پرسش ابتدایی متن باز‌می‌گردیم که برای ممانعت از افتادن شوراها در دام فساد موردی و ساختاری چه باید کرد؟
برای پاسخ به این پرسش در گام نخست باید به شناسایی پارامترهای اصلی مولد فساد در یک سیستم پرداخت. به صورت کلی فساد (Corruption) به معنی سوءاستفاده از امکانات و منابع عمومی در راستای منافع شخصی یا گروهی تعریف می‌شود. فساد استفاده آگاهانه نامناسب از قدرت یا موقعیت واگذارشده به فرد است. به اعتقاد کی. جین آروینا استاد اقتصاد سیاسی مثلث فساد از سه ضلع تعمد، غیرقانونی بودن و جایگزینی منافع خصوصی به جای منافع عمومی به وجود می‌آید. بنابراین فساد هنگامی سربر می‌آورد که منافع شخصی بر منافع شهروندان ترجیح داده شود. برای شناخت بهتر موضوع می‌توان از دو مسیر خرد و کلان وارد بحث شد. مسیر «خردنگر» بر پایه مداقه روی تحرکات بازیگران جغرافیای سیاست و نحوه تعاملات آنان در زمینه پیدایش و نضج فساد استوار می‌شود. این مسیر که در قالب نظریه عقلانیت فردی ارائه شده است به تعاملات و هنجارهای حکومتگران، وابستگان و مرتبطان آنها می‌پردازد. در این روش، فساد به عنوان محصول محاسبات عقلانی و هزینه و فایده کردن حاکمان ارزیابی می‌شود. در این مدل افراد ذی‌نفع، موجوداتی محاسبه‌گر به‌شمار می‌روند که می‌کوشند منافع خود را در جهانی از منابع کمیاب تحقق بخشند. در این تحلیل فرض بر آن است که سیاستمداران و بوروکرات‌ها در پی قدرت سیاسی و مالی هستند که اگر اهداف آنها صرفاً سیاسی نباشد، روند سالم رقابت‌های سیاسی، فرآیند تصمیم‌گیری و نظارت سیاسی را مختل کرده و منابع نظام سیاسی را به سوی اهداف شخصی منحرف می‌کنند.
در مقابل این نظریه، رویکرد «کلان‌نگر» نیز وجود دارد که در قالب نظریه کارکردگرایی ساختاری بیشتر درصدد تحلیل نقش ساختارهای کلان جامعه و کیفیت کارکردهای آنها در نضج و رشد فساد است. در این دیدگاه فساد افزایش‌یابنده معلول عقب‌ماندگی و عدم توسعه نظام‌های سیاسی و اقتصادی است که بستر مناسبی را برای بهره‌برداری یا تخصیص لجام‌گسیخته منابع عمومی بنا به ملاحظات شخصی یا اهداف ویژه عمومی فراهم می‌کنند. حامیان رویکرد سیاسی این رهیافت معتقدند که اساس فساد کلان بیشتر از آنکه یک مقوله اقتصادی باشد، ماهیتی سیاسی دارد زیرا پشتوانه آن قدرت سیاسی است. بنابراین دیدگاه در هر جامعه‌ای که نهادهای نظارتی، احزاب سیاسی و نهادهای مدنی و صنفی قادر به نظارت و تاثیرگذاری و تعدیل خط‌مشی‌ها و تصمیم‌گیری‌های نهادهای حکومتی نباشند و نهادهای قضایی و اطلاعاتی نیز حساسیت چندانی به این مقوله نداشته یا درگیر چالش‌های دیگری باشند، احتمال ریشه دواندن فساد در ساختارها و اجزای مدیریت و تصمیم‌سازی‌ها بیشتر می‌شود. قاعدتاً باطل‌السحر فساد، اجرای بدون تعارف قانون تضاد منافع، ایجاد اتاق‌های شیشه‌ای مدیران، اجرای قانون دسترسی آزاد به اطلاعات، مصونیت رسانه در افشای فساد، بازنگری، اجرای بدون تنازل قانون درباره همه افراد بدون توجه به عقبه سیاسی، اقتصادی و... خواهد بود. در ادامه باید تاکید کرد بسیاری از فسادهای خرد سیاستمداران، تکنوکرات‌ها و بوروکرات‌ها در سایه فسادهای کلان و کمبودهای نظارتی سیستم‌های ناکارآمد رشدی تصاعدی خواهند یافت.
نقص در فرآیند نظارت
بروز فساد و به ویژه تداوم آن در هر ساختاری به صورت تلویحی نشان‌دهنده یک نکته مهم است؛ نکته‌ای که باید مورد توجه ویژه قرار گیرد. این امر نشان از ضعف یا نقصان در ساختارهای نظارتی آن ساختار است. با توجه به وقوع تخلفات و فسادهای بزرگ در ساختارهای مختلف کشور در سال‌های اخیر باید تاکید کرد که نهادهای نظارتی کشور با نواقص زیادی همراه هستند و به نظر می‌رسد در بسیاری از زمینه‌ها از شیوه رصد فساد تا راهکارهای مقابله با آن باید منتظر اصلاحات و در برخی موارد تجدیدنظر کلی باشیم. شوراهای شهر و روستا در این زمینه از سایر نهادها مستثنی نیستند. این نهادها از سویی در بخش نهادهای نظارتی طبقه‌بندی می‌شوند. این طبقه‌بندی به این معناست که مسوولیت بروز فسادهای احتمالی در مدیریت شهری بر عهده آنان است و عدم برخورد با فساد در همان مراحل نخست یا تداوم فساد در این بخش‌ها نشانه‌ای از نقصان عملکرد شوراها به شمار می‌رود. از سوی دیگر خود این نهاد نیز می‌تواند در ایجاد روابط فسادزا چه به صورت خرد و چه کلان موثر باشد. نهادهای نظارتی بر شوراها باید در این زمینه دقیق و چابک عمل کرده، مانع از ایجاد روندهای فسادزا شوند. این نظارت اما نباید در مسیر اداره شهر یا تصمیمات شوراها چالش ایجاد کند و فضای مانور را از مدیران شهری بگیرد. اعضای شوراها و مدیران شهری از سویی باید همواره سنگینی چشم ناظر را احساس کنند اما این سنگینی نباید جسارت آنها در انجام وظایف یا خلاقیت آنان برای گذر از بحران‌ها را با چالش مواجه کند. این امر هم میسر نیست مگر اینکه در حوزه نظارت در بسیاری از موارد از روش‌های مبتنی بر مچ‌گیری به سوی متدهای نو بر پایه تلاش همدلانه برای حل چالش حرکت کنیم. در این مدل از سویی نوعی تعامل سازنده میان ناظران و بخش‌های تحت نظارت ایجاد می‌شود؛ تعاملی که این پیام را به بخش تحت نظارت می‌دهد که واحد نظارتی در چالش‌های سازمان نه به عنوان مانع که بخشی از راهکار هستند و در عین حال در جایی که شاهد فساد یا خروج از مبانی قانونی هستند، به سرعت و قاطع وارد عمل می‌شوند. در این مسیر نهادهای نظارتی قاعدتاً باید از چشم‌های افکار عمومی و رسانه‌ها برای رصد همه‌جانبه بخش‌های تحت نظر خود استقبال کنند. در این بخش این اصل مهم نیز باید مورد توجه ویژه قرار گیرد که نظارت نباید به حوزه اجرا وارد شود. در صورت وقوع چنین اتفاقی همه بخش‌ها از ناظران گرفته تا مجریان دچار خسران بزرگ شده و احتمالاً سریال‌های جدید فساد کلید خواهند خورد.
جای خالی احزاب
یکی دیگر از مواردی که سبب رشد فساد در نهادهای تصمیم‌ساز و در ادامه ناکارآمدی احتمالی این نهادها می‌شود، ضعف مفرط نظام حزبی در کشور است. نظام قدرتمند حزبی ضمن ممانعت از ورود افراد بدون شناسنامه به مراکز تصمیم‌گیری، در عمل سدی درون‌تشکیلاتی برای مقابله با سوءاستفاده شخصی اعضای حزب از قدرت و رانت‌های احتمالی موجود در مراکز تصمیم‌سازی خواهند شد. به طور طبیعی یک حزب با ریشه که بر مبنای اهداف بلندمدت و بازیگری طولانی در فضای سیاسی کشور تاسیس شده است، اعتبار خود را بر سر منافع شخصی اعضای راه‌یافته به مراکز قدرت قمار نخواهد کرد. در ساختار حزبی هر نماینده همچنان‌که در مقابل شهروندان پاسخگو است در مقابل حزب نیز باید پاسخگو باشد و در صورت تخلف از میثاق‌نامه‌ها و برنامه‌های حزبی، هزینه‌های گزافی باید بپردازد. این امر هم سبب شده است که در این نظام‌ها به ندرت شاهد تک‌روی باشیم و همچنین اگر یک عضو به فسادآلوده شود در بسیاری از موارد همه حزب هزینه آن را پرداخت می‌کنند؛ هزینه گزافی که می‌تواند از دست دادن دولت یا شهرداری باشد. متاسفانه یکی از عوامل سرخوردگی بسیاری از شهروندان در چند انتخابات اخیر در حوزه شهری و ملی این عدم تعهد راه‌یافتگان به مراکز قدرت بود؛ عدم تعهدی که هم سبب اعتبارسوزی شورا و مجلس شد و از همه مهم‌تر جایی برای پاسخگویی به رای‌دهندگان در مواجهه با فسادهای احتمالی باقی نگذاشت. در حالی که شهروندان به یک جمع رای داده بودند، اما هر منتخب به صورت منفرد عمل کرده و خود را موظف به پاسخگویی به هیچ شخص و نهادی نمی‌داند. به نظر می‌رسد برای درگیری بیشتر شوراها در تله فساد باید تلاش شود ضعف ساختاری احزاب در فضای سیاسی و همچنین حقوقی کشور برطرف شود.
و اما پایان
این روزها ایران با ویروس مرگبار کرونا دست به گریبان است؛ ویروسی که هزینه‌های جانی و مالی بسیاری به کشور وارد کرده است. این بحران تا امروز موجب تغییر سبک زندگی بسیاری از شهروندان شده و هرچند بسیاری از کسب‌وکارها را با چالش‌های بزرگی مواجه کرده است اما موجب رونق برخی از کسب‌وکارهای نوین شده است. این ویروس با همه دردسرهایی که برای تصمیم‌سازان و مدیران شهری داشته است، می‌تواند فرصتی بزرگ برای فسادزدایی از این بخش‌ها را فراهم کند. در صورتی‌که سیستم اداری شهرداری و شورای شهر روی یک پلت‌فورم آنلاین و البته شفاف و قابل نظارت توسط افکار عمومی قرار بگیرد و این پلت‌فورم تنها درگاه ارتباطی شهروندان و کارکنان مدیریت شهری شود، قاعدتاً زمینه وقوع بخشی از مفاسد از بین خواهد رفت. اگر تمامی دستورات، توصیه‌ها، پاراف‌ها، مزایده‌ها، مناقصه‌ها، قرارداد پیمانکارها، انتصاب‌ها، عزل‌ها و... در همین پلت‌فورم درج شده و هیچ دستوری خارج از آن قابل اجرا نباشد، قاعدتاً فساد به صورت چشمگیری کاهش خواهد یافت. در مبحث اعضای شورا نیز اگر بحث‌های کارشناسی در اختیار عموم قرار داده شود، آنگاه احتمالاً رای‌های متفاوت با نظرات کارشناسی بیشتر از سوی افکار عمومی مورد توجه و پرسش قرار گرفته و اعضای شورا از واهمه آشکار شدن مناسبات پشت پرده یا امید به کسب رای مجدد در تصمیم‌گیری‌های خود احتیاط بیشتری به خرج خواهند داد.
به این ترتیب مدیران شهری و منتخبان ملت در پارلمان شهر می‌توانند الگویی تولید کنند که مدیران سطوح ملی مجبور به پیروی از آن شوند. این مهم البته در گرو آن است که عزیزان شورا و شهرداری دغدغه مبارزه با فساد یا دست‌کم نیکنامی در سال‌های بعد را داشته باشند!
