اشتباه عمدی به جای خطای سهوی
چرا سیاستمدار مسیر نادرست را به مسیر صحیح ترجیح می‌دهد؟
یکی از بزرگ‌ترین مشکلات اقتصاد ایران این است که سیاستمداران علاقه دارند سازوکارهای اقتصادی را حذف و به جای آن چرخه معیوب اما مفسده‌برانگیز جایگزین کنند. در حالت خوش‌بینانه هدف آنها حمایت از اقشار ضعیف جامعه است اما در حالت بدبینانه می‌توان این‌گونه برداشت کرد که گروه‌های فاسد و ذی‌نفعان رانت به فرآیند سیاستگذاری رسوخ کرده‌اند. ضمن اینکه معمولاً این چرخه‌ها درست کار نمی‌کند و از دل آن فسادهای زیادی بیرون می‌آید. در گفت‌وگو با محسن جلال‌پور برآنیم تا به این پرسش پاسخ دهیم که چرا سیاستگذار علاقه دارد راه‌های درست را کنار بگذارد و در مقابل به راهکارهای مفسده‌برانگیز و نادرست رو آورد؟
♦♦♦
اقتصاد ایران در چند دهه گذشته آزمایشگاه انواع سیاست‌های اقتصادی بوده و قاعدتاً در شرایط فعلی اگر سیاستگذار به دانش اقتصادی بی‌توجه هم باشد دست‌کم با نگاه به تجربه دولت‌های پیشین می‌تواند برخی سیاست‌ها را انجام ندهد یا برخی سیاست‌ها را در دستور کار قرار دهد. یکی از مهم‌ترین تجربه‌ها در کشور ما حمایت از تهی‌دستان با ابزار سرکوب قیمت است. این سیاست در هیچ زمانی جواب نداده و آثار منفی زیادی به دنبال داشته است. پس از آن همه تجربه تلخ در توزیع رانت چرا باز هم سراغ آن می‌رویم؟ چرا سیاستگذار علاقه دارد راه‌های درست را کنار بگذارد؟
سال‌ها فکر می‌کردیم اشتباهات دولت‌ها یا خطاهای سیاستمداران و نمایندگان مجلس ریشه در ناآگاهی آنها دارد اما امروز متوجه هستیم که اشتباه آنها عمدتاً اشتباه نیست. مثل آدمی که واقعاً خواب نیست اما خودش را به خواب زده. سیاستمداران ما اصلاً آدم‌های کم‌هوشی نیستند و خیلی وقت‌ها نفعشان در این است که ما فکر کنیم متوجه نیستند. البته در سال‌های ابتدای انقلاب که سیاستمداران باتجربه یا از کشور رفتند یا خانه‌نشین شدند و نظام سیاستگذاری و ساختار اداری ما از تجربه تهی شد و جوانان غیرمتخصص و کم‌تجربه سکان کشور را در دست گرفتند، این برداشت، چهره واقعی‌تر و صادقانه‌تری داشت. به خصوص اینکه در این دوره مردم متوجه بودند که تلاش قریب به اتفاق سیاستمداران ساختن دنیایی برابر و همراه با عدالت است. اما سیاستگذاری اقتصادی در این دوران توام با نوعی رویاپردازی درباره عدالت اجتماعی بود. تلقی سیاستگذاران انقلابی از اقتصاد این بود که می‌توانند به وسیله آن، جامعه‌ای را از فقر و گرفتاری نجات دهند و برای این‌کار لازم است به جنگ گران‌فروشان و زالو‌صفتانی بروند که خون مردم را در شیشه کرده‌اند. آنها دنبال این بودند که برای همه شغل و مسکن ایجاد کنند و هیچ‌کس در مضیقه و محرومیت زندگی نکند. به همین دلیل فشارها بر ثروتمندان، بانکداران، کارخانه‌داران، تجار و بازاریان افزایش یافت و ادبیات اقتصادی سرمایه‌ستیز و ثروت‌ستیز به سرعت رشد کرد و سیاستمداران همواره از ضرورت رسیدگی به حال محرومان سخن گفتند. این تفکر رفته‌رفته به محافل سیاستگذاری راه پیدا کرد و عدالت اجتماعی سرلوحه سیاستگذاری قرار گرفت. در کنار طرح وعده‌های ناشدنی در حوزه رفاه و فقرزدایی، چند اتفاق مهم در این دوره رخ داد که اقتصاد کشور را به مسیر کاملاً غلط هدایت کرد. ملی شدن صنایع، پایان بخشیدن به فعالیت بانک‌های خصوصی، تعزیراتی کردن بازارها، مصادره اموال سرمایه‌داران و دولتی کردن تولید و تجارت نشان از ظهور یک جهت‌گیری غلط در سیاستگذاری اقتصادی بود. در آن زمان مدیران انقلابی به این نتیجه رسیدند که برای فقرزدایی باید قیمت‌ها را به اندازه‌ای کاهش دهند تا اقشار کم‌درآمد بتوانند همه کالاها را تهیه کنند. در حالی که راه درست این بود که درآمدها افزایش پیدا کند تا بیشتر مردم قدرت خرید داشته باشند. این همان نکته‌ای است که شما در پرسش خود اشاره کردید. اینکه سازوکارهای اقتصادی در سال‌های ابتدایی انقلاب حذف شد به این دلیل بود که فکر می‌کردند راهکارهای علم اقتصاد همان راهکارهایی است که در نظام سرمایه‌داری به کار گرفته می‌شود و در نهایت نابرابری را تشدید می‌کند و به زیان فقرا تمام می‌شود. اکثریت سیاستمداران ما در سال‌های ابتدای انقلاب آدم‌های رنج‌کشیده و حامی فقرا بودند و نیت خیر داشتند و هدفشان این بود که عدالت را در جامعه جاری کنند اما متوجه نبودند سیاستگذاری اقتصادی برای دستیابی به عدالت اجتماعی مثل تلاش یک فرد تشنه برای نوشیدن سراب است. آنها کارآفرینی را سرکوب کردند و سرمایه را فراری دادند و متوجه نبودند که برای کاهش فقر جامعه باید رشد اقتصادی بهبود پیدا کند اما برعکس عمل کردند و سیاست‌هایی در پیش گرفتند که رشد اقتصادی را تخریب کرد.
بزرگ‌ترین انحراف سیاستمداران در سال‌های ابتدایی انقلاب این بود که «قیمت» را قربانی فقر کردند و سازوکار اقتصادی و راه‌حل درست را قربانی عدالت اجتماعی کردند؟
دقیقاً. سیاستمداران در چند دهه گذشته همواره بر کاهش فقر و نابرابری تاکید کرده‌اند. شعار عدالت اجتماعی هرگز از زبان آنها نیفتاده اما مجموع سیاست‌هایی که با هدف حمایت از اقشار ضعیف در سال‌های گذشته انجام شده نتایج زیانباری به دنبال داشته و فقر و نابرابری وضعیت بدتری پیدا کرده‌اند. در همان دوران کشورهای زیادی بودند که در فقرزدایی موفق عمل کردند. ما سراغ پیاده کردن تجربه کشورهایی رفتیم که در فقرزدایی ناموفق بودند. برای دستیابی به نتیجه مطلوب، فقط نیت خوب کافی نیست، سیاستگذاری باید به درستی صورت گیرد. متاسفانه باورهای غلط از همین دوره به سیاستگذاری ما راه پیدا کرد. به طور مثال در آن دوران گزارش‌های زیادی درباره افراد بی‌خانمان به سمع و نظر مسوولان رسید و در این زمینه دستورهایی صادر شد. مدیران اجرایی کشور که سابقه چندانی در زمینه سیاستگذاری و امور اجرایی نداشتند با نیت خیر سعی کردند به گونه‌ای سیاستگذاری کنند که در کمترین زمان ممکن، افراد بی‌خانمان خانه‌دار شوند. سراج‌الدین کازرونی وزیر وقت مسکن بخشنامه‌ای صادر کرد که بر اساس آن به تمام مالکان اجازه داده شد تا پیلوت‌ها و پارکینگ‌ها را تبدیل به واحد مسکونی کنند. این را آقای کرباسچی در مجله شما مطرح کرد و توضیح داد که 200 هزار پارکینگ در مدت زمان کوتاه تبدیل به واحد مسکونی شد و به این ترتیب، خیابان‌ها و معابر پر از ماشین شد و خانه‌های غیراستانداردی هم به وجود آمد که به هیچ عنوان برای زندگی مناسب نبود. آلونک‌هایی درون ساختمان‌ها شکل گرفت که از نور و هوای خوب محروم بود. در همین دوران دولت با هدف حمایت از اقشار کم‌درآمد، به کالاهای اساسی چون برنج، روغن و شکر ارز هفت‌تومانی اختصاص داد اما بخشی از این ارز هرگز صرف واردات این کالاها نشد و بخشی که تبدیل به کالای اساسی شد، سر از بازار سیاه درآورد و در نهایت میزان اندکی از آن به سفره محرومان راه پیدا کرد.
دهه 60 از نظر سیاستگذاری اقتصادی یک استثناست. از این جهت که سیاستگذار می‌گوید به دلیل شرایط خاص ناچار به اتخاذ تصمیم‌های خاص بوده است. پس از این دوره چرا سیاست‌های غلط اقتصادی که منجر به رانت برای عده‌ای محدود شد ادامه پیدا کرد؟ چرا سیاستمدار راه‌های غیراصولی را به راه‌های صحیح اقتصادی ترجیح می‌دهد؟
جنگ که تمام شد، سیاستگذاری ناآگاهانه و همراه با آزمون و خطا کم‌کم جای خود را به سیاستگذاری منتفعانه داد. یعنی خطا شکل آگاهانه پیدا کرد. یعنی اشتباه ناآگاهانه جای خود را به اشتباه آگاهانه داد. در این دوره سیاستگذار می‌دانست کارش اشتباه است اما ترجیح داد ما هم فکر کنیم به دلیل ناآگاهی خطایی رخ داده است تا اینکه فکر کنیم ریگی به کفش دارد. البته نمی‌خواهم قضاوت قطعی کنم اما رفته‌رفته به سمتی پیش رفتیم که گروه‌های ذی‌نفع، به سیاستگذاری نفوذ کردند و جهت برخی سیاست‌ها را به سمت منافع خود تغییر دادند. برخی سیاستگذاری‌های غلط در دهه 60 باعث شد گروه‌های کوچکی درون ساختار سیاسی شکل گیرد که منافع کاملاً متمرکز اقتصادی داشتند. هرچه به پایان دهه 60 نزدیک شدیم، این گروه‌های کوچک بزرگ‌تر شدند و فرصت را غنیمت شمردند و در اقتصاد و سیاست بیشتر نفوذ کردند. آنها این قدرت را داشتند که دولت‌ها را وادار به اعمال سیاست‌هایی کنند که منافع اقتصادی آنها را چند برابر کند. هنر آنها این بود که توانستند سیاستمداران پاک‌دست را هم فریب دهند به گونه‌ای که سیاستمدار خیرخواه و پاک‌دست فکر می‌کرد از طریق سیاستگذاری می‌تواند منافع عمومی را تامین کند حال آنکه داشت منافع انحصاری برخی گروه‌ها را حمایت می‌کرد. بهترین پوشش برای تامین منافع خاص این بود که وضعیت اضطراری و سیاستگذاری اقتضایی دهه 60 به بهانه حمایت از تهی‌دستان ادامه پیدا کند. فشار عمده این سیاست‌ها روی قیمت‌گذاری انواع کالاها بود اما ذی‌نفعان موفق شدند از سیاستگذاری غلط در زمینه خصوصی‌سازی، سیاست‌های پولی و ارزی و همچنین ایجاد محدودیت‌های تجاری بهره لازم را ببرند. پوشش همه سیاست‌های غلط، حمایت از فقرا و عدالت اجتماعی بود اما در نهایت منافع گروه‌های خاص را دنبال می‌کرد. مثلاً در دهه 70 دولت با هدف حمایت از اقشار کم‌درآمد تصمیم گرفت نرخ ارز را افزایش ندهد. ابتدا قیمت دلار دولتی هفت تومان بود و عده‌ای آن را می‌خریدند و در بازار آزاد به قیمت 12 تومان می‌فروختند. رفته‌رفته قیمت دلار در بازار آزاد به 140 تومان رسید اما قیمت ارز دولتی همان هفت تومان باقی ماند و خدا می‌داند چه افرادی رانت آن را در جیب خود ریختند. در همین دوره سوله‌های صوری زیادی برای دریافت رانت ارزی ایجاد شد. افراد مشتی آهن و آجر روی هم می‌چیدند و به وزارت صنایع مراجعه می‌کردند و مدعی می‌شدند که در حال احداث کارخانه صنعتی هستند. وزارت صنایع به آنها سهمیه ارزی می‌داد. ارز هفت‌تومانی را می‌گرفتند در بازار آزاد به فروش می‌رساندند. کارخانه هم هیچ‌گاه به سرانجام نمی‌رسید.
برخی مدعی‌اند اواخر دهه 70 و اوایل دهه 80 یعنی در مجموع در زمان آقای خاتمی شاهد تحول در سیاستگذاری اقتصادی بودیم و در نتیجه فساد کاهش یافت.
برنامه سوم توسعه نقطه عطف سیاستگذاری اقتصادی در این دوره بود. این برنامه باعث شد خیلی از منافذ سیاستگذاری اقتصادی بسته شود و از همه مهم‌تر اینکه انگیزه فساد کاهش پیدا کند. جدا از اینکه خود برنامه سوم چقدر منجر به اصلاح سیاست‌های اقتصادی شد، ترمیم رابطه قدرت با مردم و همین‌طور بهبود مناسبات با جهان، اقتصاد ایران را به میزان زیادی متحول کرد و انگیزه فعالیت‌های صحیح اقتصادی را افزایش داد. افراد متوجه شدند نفعشان در فعالیت سالم اقتصادی است و نیاز نیست برای کسب انتفاع بیشتر دست به کار غیرقانونی بزنند. در این دوره تورم کاهش یافت و اقتصاد به ثبات رسید و تنها در این دوره بود که شاهد بهبود نسبی وضعیت اقتصادی کشور بودیم. اما در این دوره هم هر زمان شاهد سیاستگذاری نادرست بودیم، فساد افزایش یافت. به‌خاطر دارم در سال‌های آغازین اعمال سیاست‌های تشویقی برای صادرکنندگان نمونه، همواره تلاشمان این بود که به‌عنوان صادرکننده نمونه انتخاب شویم. به این ترتیب رعایت توصیه‌هایی که منجر به این انتخاب می‌شد، در اولویت کاری ما قرار داشت. اما عجیب بود که با وجود تلاش‌هایی که داشتیم، یکی، دو سال پیاپی در فهرست صادرکنندگان نمونه جایی نداشتیم و در عوض افراد بی‌نام‌ونشان در تجارت جای صادرکنندگان اصلی را گرفتند. سوال این بود؛ چطور ممکن است فردی که هیچ سابقه‌ای در کسب‌وکار پسته ندارد و فعالان بازار با او مبادله‌ای نداشته‌اند، به‌عنوان صادرکننده نمونه انتخاب می‌شود؟
برای رسیدن به پاسخ، به پرس‌وجو مشغول شدم. متوجه شدم صادرکننده اصلی پسته، شرکت دیگری است و از آنجا که صادرات به نام شرکت اصلی نبود؛ بنابراین صادرکننده جایگزین ما ارز حاصل از صادرات را در بازار آزاد می‌فروخت و به همین دلیل فروش پسته به تاجر کویتی با قیمت پایین برایش صرفه داشت. چون ریال حاصل از فروش دلار در بازار داخلی سود بیشتری از صادرات پسته داشت. به این ترتیب دو مساله برای من روشن شد؛ اول اینکه متوجه شدم صادرکننده نمونه یادشده در حقیقت «پیمان‌فروش» است که سود اصلی‌اش را از فروش پیمان‌نامه‌های ارزی در بازار به‌دست می‌آورد. دیگر اینکه متوجه شدم صادرکننده اصلی سود قابل‌توجهی از فروش ارز آزاد داشته که به این دلیل می‌توانسته پسته صادراتی را به قیمت بسیار پایین‌تر از صادرکننده واقعی در بازارهای بین‌المللی به فروش برساند. مدتی گذشت تا اینکه شنیدم صادرکننده (پیمان‌فروش) نمونه که توسط خیلی از مقامات مورد تفقد قرار گرفته بود، به‌دلیل تخلفات متعدد در زمینه پیمان‌فروشی به زندان افتاده است. هرچند او و چند پیمان‌فروش دیگر به زندان افتادند و نام شرکت من دوباره در فهرست صادرکنندگان نمونه قرار گرفت اما پس از آن، هیچ‌وقت نتوانستم با شرکای ازدست‌رفته بازارهای عربی مجدداً مراوده داشته باشم.
سیاستگذاری اقتصادی در دهه 80 و به طور مشخص پس از روی کار آمدن محمود احمدی‌نژاد چه سمت‌و‌سویی گرفت؟
از این دوره به بعد سیاستگذاری اساساً شکل دیگری پیدا کرد و به میزان زیادی منافع گروه‌های خاص را پشتیبانی کرد. در گذشته بخشی از ناپاکی‌های اقتصاد به دلیل سیاستگذاری غلط صورت گرفت اما از میانه‌های دهه 80 عمدتاً سیاستگذاری اقتصادی به عنوان مادر همه فسادها نقش بازی کرد. مثلاً در همین دوران دولت با این استدلال که قیمت را باید به نفع افراد کم‌درآمد پایین نگه داشت، نرخ‌هایی مثل ارز و سود بانکی را سرکوب کرد. در همین دوره به شرکت‌های فولاد دستور داده شد قیمت محصولات فولادی را ثابت نگه دارند در مقابل به آنها اجازه دادند که ضایعات فولاد را در بازار آزاد بفروشند. واضح بود که برای فولادساز به‌صرفه بود که فولاد سالم را به ضایعات تبدیل کند و سودآوری شرکت را افزایش دهد. تیرآهن سالم را کج می‌کردند و تحت عنوان ضایعات در بازار آزاد می‌فروختند. همین اتفاق در صنعت مس هم رخ داد. محصول اصلی قیمت‌گذاری شده بود اما تولیدکننده اجازه داشت ضایعات را در بازار آزاد به فروش برساند. مدتی بعد متوجه شدند تولید ضایعات از تولید محصول سالم صرفه بیشتری دارد و در یک اتفاق عجیب، توان عمده تولیدکنندگان مس معطوف به تولید ضایعات شد تا محصول سالم.
نکته تاسف‌برانگیز این است که هر زمان سیاستگذار سر دو راهی راه‌حل اقتصادی و راهکار سیاسی قرار گرفت، راهکار سیاسی را انتخاب کرد که عملاً توزیع‌کننده رانت و تشدیدکننده فساد بود. به‌طور مثال زمانی که تورم افزایش پیدا کرد، سیاستگذار به جای اینکه مسیر کاهش هزینه و استقلال بانک مرکزی را انتخاب کند، مسیر سرکوب بازار را در پیش گرفت. در زمینه کسری بودجه به جای اینکه نقدینگی را کنترل کند، اسکناس بیشتری چاپ کرد. در زمینه نرخ ارز به جای اینکه سرکوب ارز را کنار بگذارد و به سمت تک‌نرخی کردن ارز گام بردارد، چند نرخ برایش در نظر گرفت. همه اینها باعث می‌شود آدم فکر کند ماموریت دولت‌ها در کشور ما به جای درست کردن اقتصاد، خراب کردن آن است. به هرحال بزرگ‌ترین فسادها در دوره‌ای شکل گرفت که فرآیند سیاستگذاری در کشور دگرگون شد. انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی زمینه نفوذ گروه‌های ذی‌نفع را به سیاستگذاری اقتصادی فراهم کرد. اگر تحقیقی صورت گیرد احتمالاً این ادعا را ثابت می‌کند که از اواسط دهه 80 به این‌سو سیاستگذاری اقتصادی اصولاً سود عده‌ای اندک را به دنبال داشته و اکثریت جامعه را متضرر کرده است. مثلاً فشار به نظام بانکی برای اعطای وام به عموم مردم، منجر به اعطای وام به مردم نشد و معدود افرادی که روابط سیاسی قوی داشتند برنده این سیاست شدند. منافع اقتصادی به افراد خاص رسید و بانک‌ها، چاه‌های نفتی و معادن بزرگ توسط سیاستمداران ناپاک تسخیر و به زمین بازی مفسدان اقتصادی تبدیل شدند.
سیاستگذاری اقتصادی پس از روی کار آمدن دولت روحانی چه سمت‌و‌سویی گرفت؟
مشخص است که سیاستگذاری اقتصادی از میانه‌های دهه 80 به این‌سو هیچ‌گاه در مسیر درست قرار نداشته است. البته دولت اول آقای روحانی بیشتر به اصول اقتصادی پایبند بود و به همین دلیل توانست اقتصاد را از سال 93 تا 97 تا حدودی باثبات نگه دارد. ثبات اقتصادی و کاهش تورم تا حدود زیادی به سالم‌سازی فعالیت‌های اقتصادی کمک می‌کنند اما متاسفانه این روند تداوم پیدا نکرد و فرصت اصلاحات اقتصادی از دست رفت. شمار سیاست‌های غلط اقتصادی در دولت دوم آقای روحانی دست‌کمی از دولت آقای احمدی‌نژاد ندارد. رویکرد این دولت هم در برابر ابرچالش‌های اقتصادی دست‌کمی از سیاست‌های دولت احمدی‌نژاد ندارد. اقتصاددانان نقش سیاستگذاری را در ایجاد انگیزه برای فعالیت اقتصادی سالم بسیار مهم و اساسی می‌دانند و معتقدند ساختار سیاسی خوب ساختاری است که توان تنظیم و تدوین سازوکارهای مناسب برای فعالیت سالم کارآفرینان را فراهم کند. درجه خوب بودن حکمرانی در کشورها در قانونگذاری صحیح و سالم‌سازی فضای کسب‌وکار است و کشوری را می‌توان موفق دانست که بتواند انگیزه‌های فعالیت سالم را بالا ببرد. به قول میلتون فریدمن؛ هنر سیاستگذار ایجاد فضایی است که در آن منفعت افراد نادرست در انجام کار درست باشد. در غیر این صورت حتی افراد درست هم کار خوب را انجام نخواهند داد.
