تفاهم برای رانت

اسفندماه 1398 زمانی که اقتصاددانان از اضافه نشدن بند «ه» به تبصره 1 قانون بودجه سال 1399 مطمئن شدند، نفس راحتی کشیدند که حداقل یک بند رانتی از قانون بودجه سالانه حذف می‌شود. با این همه تصور نمی‌کردند که پنج ماه بعد، مجلس یازدهم در طرحی دوفوریتی این بند را به بودجه بازگرداند. احمد دوست‌حسینی، معاون اسبق وزارت صنایع، با تبیین اینکه استفاده از قیر رایگان به عنوان ابزار پرداخت، لقمه را دور سر پیچاندن و ناشفاف کردن کل فرآیند تسویه حساب است، می‌گوید استفاده از قیر رایگان باعث می‌شود بستر مستعدی برای ایجاد فساد فراهم شود.

♦♦♦

در روز آخر تیر و اول مردادماه کلیات طرح دوفوریتی افزودن یک بند به تبصره 1 قانون بودجه 99 کشور مبنی بر تخصیص قیر رایگان به نهادهای دولتی به تصویب رسید. این طرح که از سال 1394 به اجرا درآمده به واسطه رانت بالایی که در آن نهفته و فسادی که ایجاد کرده به شدت مورد انتقاد بود تا جایی که سال گذشته نه در لایحه دولت قرار گرفت و نه نمایندگان مجلس دهم آن را به بودجه اضافه کردند. اما نمایندگان مجلس یازدهم در بدو شروع به کار خود این بند را به بودجه اضافه کرده‌اند. به نظر شما چرا سیاستگذار اصرار دارد چنین بندهایی را که مفاسد آن بَیِّن و آشکار است، باز هم در قانون بگنجاند؟

اجازه دهید که ابتدای امر مساله را با عینک خوش‌بینی نگاه کنیم. وقتی کارفرمایی تصمیم دارد یک پروژه عمرانی اجرا کند و مثلاً یک ساختمان بسازد، می‌تواند با پیمانکار قراردادهای مختلفی منعقد کند. مثلاً قرارداد به این صورت باشد که تامین مصالح به پیمانکار واگذار شود و با برآورد هزینه کل پروژه اعم از تامین مصالح و حمل و ساخت، کارفرما تمام هزینه را بپردازد؛ یا اینکه تامین مصالح بر عهده خود کارفرما باشد و پیمانکار صرفاً دستمزد ساخت را دریافت کند. دولت و نهادهای دولتی هم کارفرمایانی هستند که می‌توانند قراردادهایی در اشکال مختلف با پیمانکاران منعقد کنند. در مساله خاص «قیر تهاتری» برای اجرای پروژه‌های عمرانی، سیاستگذار تصمیم گرفته به‌جای اینکه دولت ماده اولیه قیر را بفروشد، پول را به خزانه واریز کند و مجدد پول را به اجرای پروژه‌های عمرانی تخصیص بدهد، بخشی از هزینه پروژه را با تحویل قیر به پیمانکار تهاتر کند. تا اینجای کار مانعی وجود ندارد، کارفرما بخشی از مصالح را خودش تامین و از صورت‌وضعیت هزینه‌ها کم می‌کند. این مساله ایراد قانونی ندارد اما گرداندن لقمه دور سر است. مشکل اصلی اما از آنجا ریشه می‌گیرد که در بخشی از همین بند قانونی، مثلاً بودجه سال 98، گفته می‌شود که «تهاتر هزینه‌های اجرای آسفالت، قیراندود (ایزولاسیون)، عایق‌کاری و همچنین تامین مابه‌التفاوت مالی توسط کارفرما فقط برای این امور با تایید مسوولان دستگاه‌های اجرایی استانی ذی‌ربط، با تحویل قیر رایگان (به میزان معادل ارزش ریالی روز آنها) در سقف بودجه مصوب پس از اعلام به خزانه بلامانع است». یعنی پیمانکار می‌تواند برای تامین مالی دیگر هزینه‌های پروژه، قیر مازاد بر نیاز تحویل بگیرد که در بازار بفروشد و نیاز مالی خود را تامین کند. به نظر من بخش عمده‌ای از اشکال کار به اینجا برمی‌گردد. اینجا دیگر منطق اقتصادی و بودجه‌ای ندارد. ببینید برای مثال اگر کارفرمای ساخت یک پروژه خودش فولادساز باشد می‌تواند در قرارداد، تامین فولاد را خودش بر عهده بگیرد و از هزینه‌های پیمانکار کم کند اما اینکه برای تامین سایر هزینه‌های ساخت به پیمانکار فولاد بدهد و بگوید این فولاد را در بازار آزاد بفروش و هزینه‌های پروژه را تامین کن، محل اشکال است. برای همین بخشی از بند قانون است که پیمانکاران قیر مازاد گرفته و در بازار فروخته‌اند. از این منظر اشکالی بر پیمانکار وارد نیست بلکه روش کار ایراد دارد.

اشاره داشتید که اساساً این کار مانند گرداندن لقمه دور سر است. توضیح می‌دهید؟

این مساله به رابطه مالی دولت یعنی خزانه‌داری کل کشور با وزارت نفت برمی‌گردد. قانون می‌گوید وزارت نفت که نفت صادر و در داخل خوراک پتروشیمی‌ها و پالایشگاه‌ها را تامین می‌کند و باید درآمدش را به ترتیبی که قانون تعیین کرده به صندوق توسعه ملی یا به خزانه واریز کند، اجازه داده تا مقداری از این درآمد را به شکل حواله ماده اولیه قیر برای انجام پروژه‌های عمرانی مشخص‌شده به دستگاه‌های اجرایی تحویل بدهد. این کار از نظر اقتصادی درست نیست و از منظر حسابداری هم کار را پیچیده و غیرشفاف می‌کند. زمانی که پرداخت با پول صورت بگیرد، قابلیت نظارت دستگاه‌های نظارتی بسیار دقیق‌تر از زمانی است که بخواهد روی محموله‌های قیر نظارت کند. اجازه دهید مثالی بزنم. در اوایل دهه 80 که من معاون وزیر صنایع بودم، یک روز آقای جهانگیری (وزیر وقت صنایع) به من گفتند که آقای رئیس‌جمهور بابت اینکه اعلام کرده‌اید «کاغذ» به ارز ترجیحی نیاز ندارد، گلایه‌مند هستند چون برنامه دولت ترویج و توسعه کارهای فرهنگی است و با حذف ارز ترجیحی کاغذ مورد نیاز روزنامه‌ها و انتشاراتی‌ها دچار افزایش قیمت زیاد می‌شود. جلسه‌ای برای این مساله تشکیل شد و من در حضور آقای رئیس‌جمهور و نمایندگان وزارت ارشاد توضیح دادم که مساله ما قطع یارانه فرهنگی نیست، مساله حذف چرخش ارز ترجیحی کاغذ است. گفتم شما به وزارت صنایع ارز ترجیحی تخصیص می‌دهید؛ وزارتخانه ارز را به کارخانه‌های تولید کاغذ روزنامه و تحریر تخصیص می‌دهد تا کارخانه‌ها معادل ارز تخصیص‌داده‌شده خمیر کاغذ وارد کنند؛ بعد سازمان حمایت باید کاغذ را قیمت‌گذاری کند؛ بر اساس قیمت‌گذاری سازمان حمایت و سهمیه‌های تعیین‌شده، وزارت ارشاد حواله صادر می‌کند که مصرف‌کنندگان کاغذ را از کارخانه‌ها با قیمت ارزان بگیرند؛ آیا این گرداندن لقمه دور سر نیست؟ در عین اینکه مدیران روزنامه‌ها و انتشاراتی‌ها هم معتقدند این کاغذ تولیدی کیفیت مناسبی ندارد و جوهر را پخش می‌کند و کاغذهای حواله‌ای را به موقع تحویل نمی‌گیرند. کارخانه‌ها هم گلایه دارند که انبارهایشان پر از کاغذ است و این خطر آتش‌سوزی را به دنبال دارد. ما پیشنهاد دادیم که به جای این روش پیچیده، یارانه ریالی بر اساس تیراژ به مطبوعات اعطا شود تا خودشان با نظر خودشان کاغذ خریداری کنند. کارخانه هم مجبور می‌شود به خاطر رقابت موجود در بازار، کیفیت کاغذش را افزایش دهد. آقای خاتمی قانع شدند، اما بعضی از حاضران عقیده داشتند که با این روش کارخانه‌های کاغذسازی تعطیل می‌شوند. من گفتم مسوول صنعت ما هستیم و اگر مشکلی بود باید رفع کنیم، شما مسوول انتشارات و روزنامه‌ها و تخصیص یارانه به آنها هستید. یارانه اگر به صورت ریالی باشد و به‌طور شفاف با چک پرداخت شود، ذی‌حساب می‌تواند روی آن کنترل و نظارت داشته باشد. نظارت روی چک ریالی بسیار دقیق‌تر است تا روی کامیون کاغذ. در مورد قیر و موارد مشابه هم اصل کار متفاوت نیست. تخصیص قیر به صورت حواله، گردش کار را بسیار غیرشفاف می‌کند. به‌ویژه بخشی که می‌گوید می‌توان به پیمانکار به ازای هزینه‌های دیگری که در پروژه انجام می‌دهد،‌ به‌جای پول، حواله قیر پرداخت کرد. این روند به‌طور طبیعی شفافیت و نظارت را از بین می‌برد و راه را برای رابطه‌بازی و شکل‌گیری فساد باز می‌کند.

مشابه همین مساله را در تخصیص ارز 4200تومانی هم مشاهده کردیم. با وجود دلایل آشکار بر شکل‌گیری چرخه معیوب و فساد در این سیاست‌ها باز هم سیاستگذار درس نمی‌گیرد و اصرار بر ادامه این سیاست‌ها صرفاً با نظارت شدیدتر دارد؛ در حالی که نظارت خودش یک مفهوم فسادپذیر است.

بله؛ زنجیره نظارت، زنجیره فساد را هم به وجود می‌آورد. اما اینکه چرا سیاستگذار درس نمی‌گیرد دلایل مختلف می‌تواند داشته باشد. یکی اینکه فلسفه وجودی بخشی از نهادها و دستگاه‌ها با بقای این سیاست‌ها عجین است. یعنی اگر این سیاست‌ها حذف شود به وجود آنها هم دیگر نیازی نیست. بنابراین به شقوق مختلف تلاش می‌کنند و فشار می‌آورند که این روش‌ها و مکانیسم‌ها وجود داشته باشد تا بتوانند وجود خودشان را تثبیت کنند. خاطرم هست زمانی که در وزارت صنایع واردات کالاها را از مکانیسم دریافت مُهر عدم ساخت خارج کردیم تعداد ارباب‌رجوع‌ها بسیار کم شد. چون دیگر لازم نبود برای واردات یک قطعه یدکی، مواد کمکی یا مواد اولیه به وزارتخانه مراجعه کنند و مجوز عدم ساخت بگیرند تا بعد برای ثبت‌سفارش به وزارت بازرگانی و بعد از آن برای گشایش اعتبار به نظام بانکی مراجعه کنند. در کتاب مقررات آن سال‌ها پنج تا شش ستون مجوز برای واردات یک کالا ذکر شده بود. همه این مجوزها قابلیت تبدیل به تعرفه و الزامات فنی را داشت و زمانی که این اتفاق افتاد بسیاری از همکاران ما گلایه داشتند که دیگر مراجعه‌کننده ندارند. چون ما به‌جای مجوزها از تعرفه و مقررات فنی استفاده کردیم. دیگر لازم نبود هیچ صاحب صنعتی برای مهر عدم ساخت به وزارتخانه رجوع کند. به هر حال طبیعی است که وقتی امضای طلایی حذف شود، صاحب آن هم ناراحت شود. من به همکارانم می‌گفتم حالا زمان این است که شما صاحبان صنایع را دعوت کنید و از آنان مشورت بگیرید نه آنکه آنها مجبور باشند برای دریافت مجوزهای بی‌مورد و اداره امور بنگاهی خود به ما مراجعه کنند.

مساله دوم مشکلات واقعی نظام اقتصادی کشور است که ناگزیر موجب بروز چنین سازوکارهایی می‌شود. به‌عنوان مثال در بند «و» تبصره 1 قانون بودجه سال 99 دولت مکلف شده است از طریق شرکت ملی نفت ایران در صورت درخواست دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط خالص بدهی‌های قطعی خود به اشخاص حقیقی و حقوقی و تعاونی و خصوصی را که تا پایان سال 98 ایجاد شده و... تا مبلغ 90 هزار میلیارد تومان با تحویل نفت خام به بستانکاران تسویه کند. یعنی مشخصاً چون نمی‌تواند نفت را صادر و پول را برگرداند و بدهی‌هایش را پرداخت کند، این راه را در پیش گرفته است که نفت خام بدهد تا بستانکاران خودشان به نحوی با دور زدن تحریم و صادرات نفت به پولشان برسند. این خودش یک چرخه معیوب ایجاد می‌کند که می‌تواند به مشکلات دامن بزند. با این حال به این ترتیب بخشی از مساله به انتخاب راه‌های فرعی و بعضاً کج‌راهه‌ها برای فائق آمدن بر مشکلات ناشی از تحریم بازمی‌گردد. چند سال قبل تعدادی از اقتصاددانان پیشنهاد دادند که یک قاعده مالی برای بودجه دولت تدوین شود به این صورت که در زمانی که درآمد صادرات نفت زیاد است، بخشی از منابع برای نوسان‌گیری به یک صندوق، مثلاً صندوق توسعه ملی، واریز شود تا اگر شرایطی پیش آمد که درآمد دولت کم شد، بتواند بخشی از کسری بودجه‌اش را از محلی که قبلاً پس‌انداز کرده است، تامین کند. متاسفانه این پیشنهاد هم به نتیجه نرسید.

اینجا به نظر می‌رسد تعدد نهادهای سیاستگذار هم مساله‌ساز باشد. در سه سال گذشته دولت همین بند تخصیص قیر رایگان را در لایحه بودجه نیاورده اما هر سال توسط نمایندگان وارد قانون بودجه سالانه شده است.

بله، ببینید نماینده مجلس هم ممکن است قولی مبنی بر ساخته شدن سازه‌ای، آسفالت شدن راهی یا تمام شدن پروژه‌ای داده و می‌داند که در بودجه چنین منابعی دیده نشده است، در نتیجه راهی پیدا می‌کند که قیر رایگان به پروژه بدهند تا کار پروژه کمی جلو برود. هم قیر مورد نیاز پروژه تامین می‌شود هم مازاد بر آن می‌تواند قیر بگیرد و بخش دیگری از هزینه‌های طرح را تامین کند. از طرفی مطرح می‌شود که انجام پروژه‌های عمرانی باعث ایجاد اشتغال و رونق برخی کسب‌وکارها هم می‌شود. آنها به دنبال راه‌هایی می‌گردند که بتوانند این مسائل را حل کنند؛ وقتی راه‌های اصولی بسته است به دنبال راه‌های فرعی می‌روند که قیر رایگان هم یکی از همین سازوکارهاست.

من در شماره 359 مجله تجارت فردا در گفت‌وگویی که در مورد روش مشارکت عمومی و خصوصی برای اجرای پروژه‌های عمرانی بود یادآور شدم که تردیدی نیست که یک روش خوب این است که به‌جای اینکه دولت به کل پروژه بودجه عمرانی تخصیص بدهد، می‌تواند بیاید 20 تا 30 درصد بودجه مورد نیاز را به‌عنوان جبران بخشی از هزینه‌های آن پروژه یا خرید بخشی از خدمات آن برای اقتصادی کردن گردش آن تخصیص دهد و تامین مالی و اجرای پروژه توسط بخش خصوصی انجام شود؛ همان‌طور که در بسیاری از کشورهای دنیا رفتار می‌کنند. مثلاً برای ساخت یک بیمارستان، دولت کل پروژه را تامین مالی نمی‌کند اما خرید بخشی از خدماتش را تضمین می‌کند. می‌گوید مثلاً اگر بخش خصوصی یک بیمارستان 400 تخت‌خوابی بسازد، دولت هزینه مثلاً 50 تخت آن را اگر متقاضی نداشت که خدا کند بیماری نباشد، حتماً تامین می‌کند. این روشی برای اقتصادی کردن پروژه‌های عمرانی است. این تصمیم در کشور ما هم گرفته شد و برای آن لایحه نوشتند. نفس کار بسیار خوب و کاربردی و برمبنای منطق اقتصادی است اما اشکالات اساسی دارد. از جمله اینکه گفته شده است نظام بانکی قراردادهایی را که برای مشارکت عمومی و خصوصی بسته می‌شود، به‌عنوان وثیقه بپذیرد و به بخش خصوصی وام بدهد. اما این کار نظام بانکی را درگیر می‌کند و ریسک پروژه را از دولت و بخش خصوصی به نظام مالی کشور منتقل می‌کند. من می‌گویم اینها به‌جای اینکه ریسک کار را کم کنند، سعی در گم کردن آن کرده و به نظام مالی کشور پرتاب کرده‌اند. نظام بانکی باید بررسی کند که یک پروژه توجیه اقتصادی دارد یا خیر و اینکه بانک می‌تواند آن را تامین مالی کند یا نه. اما اینکه در یک لایحه برای نظام بانکی تعیین تکلیف شود که یک قرارداد را به عنوان وثیقه بپذیرد و تامین مالی کند یعنی خلع‌سلاح کردن بانک‌ها و انداختن ریسک در دامن نظام بانکی و مالی کشور. یا اینکه در همین لایحه به وزارت اقتصادی ماموریت داده و تکلیف کرده‌اند که استانداردها و روش‌های ویژه حسابداری و حسابرسی را برای این نوع قراردادها به‌وجود بیاورد؛ مگر این قراردادها تافته جدابافته‌اند؟ حسابداری و حسابرسی یک کار تخصصی است و روش خودش را دارد. نمی‌توان برای یک نوع قرارداد یک نوع حسابرسی ویژه اختراع کرد. به نظر من این لایحه حتی خطرناک‌تر از طرح قیر رایگان است. طرح تخصیص قیر رایگان موقتی است و نهایتاً سالی یک یا دو میلیارد دلار گردش مالی دارد اما این لایحه اخیر یک کار زیربنایی و قانون دائمی است که می‌تواند کل نظام بانکی را به مخاطره بیندازد، از این‌رو پیشنهاد می‌کنم سازمان‌های تخصصی به آن بپردازند تا سنگ بنای بیراهه‌ای دیگر گذاشته نشود.

متاسفانه طرح‌ها و قوانین رانتی و فسادزا در ساختار اقتصادی ما کم نیستند و به نوعی کل ساختار اقتصاد با این مساله درگیر است و هر کدام از این طرح‌ها هم ذی‌نفعان قدرتمند و بزرگی دارد که به سدهای محکمی در برابر هرگونه اصلاح تبدیل شده‌اند.

بله؛ اخیراً گزارشی در روزنامه دنیای اقتصاد خواندم که از قول مدیرعامل شرکت چادرملو مطرح شده که: به‌طور کلی تولیدکنندگان فولاد در کشور طی سال گذشته، مواد اولیه خود را از تولیدکنندگان سنگ‌آهن، کمتر از نصف قیمت جهانی آن خریداری و محصولات تولیدی خود را به قیمت جهانی صادر کرده‌اند و از آن به عنوان مزیت 17 میلیارددلاری چادرملو برای فولادی‌ها یاد شده است و توضیح می‌دهند که گندله و سنگ‌آهنی که چادرملو به فولادسازی‌ها می‌فروشد، تقریباً نصف قیمت جهانی‌اش است. این را بگذارید کنار گفته معاون وزیر صمت مبنی بر اینکه 15 هزار میلیارد تومان یارانه انرژی به فولادسازی‌ها پرداخت می‌شود. بعد همین فولادسازها کالایشان را در بازارهای صادراتی می‌فروشند و در بازگرداندن ارز هم تعلل می‌کنند. خود معادنی که می‌گویند کالایشان را نصف قیمت جهانی به مصرف‌کننده می‌فروشند چند درصد حقوق دولتی می‌پردازند؟ آیا تاکنون به این مساله دقت شده است که مثلاً حقوق دولتی معادن سنگ‌آهن در ایران و استرالیا چه تفاوتی با هم دارد؟ این اعداد بسیار بزرگ، رانت‌های پنهانی است که به راحتی قابل حذف است و ارتباطی هم به تحریم و مشکلات اقتصادی ندارد. این اعداد بزرگ فسادهای بسیاری در پی دارد. چند سال پیش جلسه‌ای در ایمیدرو تشکیل شده بود. در آن جلسه عنوان شده که معادن سنگ‌آهن، محصول خود را ارزان به فولادی‌ها می‌فروشند و فولادسازها سود زیاد می‌برند. بعد راه‌حل داده بودند که این شرکت‌ها به‌صورت عمودی در هم ادغام شوند. یعنی چه؟ یعنی این رانت بین خودشان تقسیم بشود.

ایرادی که در ساختار اقتصادی ما وجود دارد صرفاً معطوف به دولت نیست. به طیفی از بازیگران و ذی‌نفعان اقتصاد برمی‌گردد. از سال 1395 در ترازنامه بانک مرکزی مشخص بود که بخشی از ارزهای صادراتی به کشور بازنمی‌گردد اما این مساله دنبال نشد. حالا بانک مرکزی به این مساله رسیده است که از سال 97 حدود 27 میلیارد دلار ارز حاصل از صادرات به کشور بازنگشته است. متاسفانه مشکلات ساختاری رانتی در اقتصاد ما زیاد است و تقریباً تمام منابع تجدیدناپذیر ما را درگیر کرده. ما هم به‌جای حل مساله روی آن تفاهم می‌کنیم در حالی که حق نداریم روی مال مردم تفاهم کنیم. روشن‌ترین راهِ شکستن چرخه‌های معیوب تولید و توزیع رانت، پاسداشت حقوق مالکیت (حق مالکیت فردی و حقوق مالکیت‌های مشاع و عمومی) است که از وظایف اصلی دولت‌ها به‌شمار می‌رود. تا حساسیت لازم برای حفظ و صیانت از حقوق مالکیت و به ویژه مالکیت‌های عمومی و مشاع در سطح سیاسی و سیاستگذاری مشاهده نشود، ماشین تولید رانت فعال است و اشتهای سیری‌ناپذیر رانت‌بران و کاسبان تخصیص رانت به هزینه سفره‌های کوچک مردم فراخ و فراخ‌تر می‌شود.