مصائب فساد

فساد همواره یکی از چالش‌های اصلی حکمرانی در کشورهای مختلف بوده است. به‌طور خاص در دو دهه سپری‌شده از قرن حاضر با پیشرفت شاخص‌سازی‌های آماری و اقتصادی، بینش‌های جدیدی از نحوه سنجش و سازوکار اثرگذاری بر این پدیده بر اقتصاد بر همگان آشکار شده است.

در همین راستا، سازمان شفافیت بین‌الملل که مقر آن در برلین است، همه‌ساله اقدام به انتشار شاخصی تحت عنوان شاخص ادراک فساد می‌کند. جدیدترین نسخه این گزارش که در نخستین روزهای سال جاری میلادی منتشر شده است، وضعیت جهان را از نظر فساد و اقدامات صورت‌گرفته برای مقابله با آن طی یک سال گذشته یعنی ۲۰۱۹ بررسی کرده است. آنچه در ادامه می‌آید، مروری است بر مهم‌ترین یافته‌های این گزارش با این توضیح که تمرکز این نوشتار بر راهکارهای مقابله و وضعیت ایران از منظر شاخص ادراک فساد خواهد بود.

تصویر کلی

شاید اولین جمله‌ای که گزارش با آن شروع می‌شود شمای کلی آن را به دست دهد: «شاخص ادراک فساد در سال 2019 نشان می‌دهد که بسیاری از کشورها در مقابله با فساد از پیشرفت چندانی برخوردار نبوده‌اند.» به عبارت بهتر این گزارش حاکی از آن است که کاهش پول‌های کلان در سیاست و ترویج تصمیم‌گیری سیاسی فراگیر برای مهار فساد ضروری است اما این واقعیتی است که اهمیت آن در بیش از سه‌چهارم کشورهای مورد بررسی این شاخص،‌ کم و بیش نادیده گرفته شده است. شاخص ادراک فساد ۱۸۰ کشور و سرزمین مختلف را بر اساس میزان فساد در بخش عمومی مورد سنجش و رتبه‌بندی قرار می‌دهد که عدد آن بین صفر تا صد متغیر است و هرچه بیشتر باشد نشان‌دهنده شفافیت بیشتر است.

با این حال، اتفاق شایان توجهی که در سال گذشته رخ داد این بود که، جنبش‌های ضد فساد در سراسر جهان جان دوباره‌ای گرفتند بدین صورت که میلیون‌ها نفر به هم پیوستند تا در مورد فساد در دولت‌های خود سخن بگویند. به لحاظ جغرافیایی، اعتراضات در آمریکای لاتین، شمال آفریقا و اروپای شرقی تا خاورمیانه و آسیای میانه به صدر اخبار رفت همچنان که مردم در سانتیاگو، پراگ، بیروت و بسیاری دیگر از شهرها راهپیمایی می‌کردند تا استیصال خود را این بار در خیابان‌ها ابراز کنند. به نظر می‌رسد شهروندان از نهادها و مدیران فاسد به ستوه آمده‌اند؛ از کلاهبرداری‌هایی که در بالاترین سطح دولت رخ می‌دهد گرفته تا رشوه‌خواری‌های کوچک که دسترسی به خدمات عمومی اولیه مانند خدمات درمانی و آموزش را مسدود می‌کند. این استیصال به نوبه خود به‌طور فزاینده‌ای از اعتماد شهروندان به دولت می‌کاهد و حتی اعتماد عمومی به رهبران سیاسی، مقامات منتخب و دموکراسی را کمتر و کمتر می‌کند.

در واقع، وضعیت فعلی فساد این پیام را متبادر می‌سازد که بسیاری کشورها به یکپارچگی سیاسی نیازی مبرم دارند. حکومت‌ها برای افزایش موفقیت در مقابله با فساد باید به تقویت سازوکارهای نظارتی و محدودیت نفوذ پول‌های کلان در سیاست بپردازند. همچنین از حداکثر توان برای اتخاذ تصمیم‌های سیاسی استفاده کنند.

به علاوه، سیاست‌ها و منابع عمومی نباید با سازوکار قدرت اقتصادی یا نفوذ سیاسی تعیین شود بلکه باید با مشورت منصفانه و اختصاص بی‌طرفانه بودجه همراه باشد.

توصیه‌های سیاستی

جان کلام این گزارش را می‌توان توصیه‌های سیاستی و سپس جزئیات روش‌شناختی و محاسباتی شاخص ادراک فساد دانست که البته مورد اخیر از حوصله یادداشت حاضر خارج است. بنابراین به مرور توصیه‌های سازمان شفافیت بین‌الملل در این گزارش اکتفا می‌کنیم. در یک دید کلی این گزارش معتقد است به منظور پایان دادن به فساد و بازگرداندن اعتماد به سیاست، جلوگیری از فرصت‌های فساد سیاسی و تقویت یکپارچگی سیستم‌های سیاسی ضروری است. اما این امر اجزایی دارد که هرکدام اقداماتی را می‌طلبد، این اجزا و اقدامات را می‌توان در هفت حوزه خلاصه کرد:‌

1- مدیریت تضاد منافع: حکومت‌ها باید با تشدید کنترل بر منافع مالی و سایر منافع مقامات دولتی، خطر نفوذ ناخواسته در سیاستگذاری‌ها را کاهش دهند. حکومت‌ها همچنین باید سیاستی موسوم به «درهای گردان» بپردازند بدین معنی که اصل گردش در قدرت را رعایت کنند. علاوه بر این  باید دوره‌هایی برای بازنگری و بررسی عملکرد مقامات سابق و اطمینان از اجرای صحیح قوانین و مجازات‌ها ایجاد کنند.

2- کنترل فرآیند سیاسی تامین مالی: به منظور جلوگیری از نفوذ بیش از حد پول در سیاست، حکومت‌ها باید مقررات مربوط به تامین مالی کارزارهای انتخاباتی و اجرایی را بهبود ببخشند و اجرای درست آن را ضمانت کنند. احزاب سیاسی همچنین باید منابع درآمدی، دارایی و وام خود را عمومی سازند و حکومت‌ها باید به تقویت سازمان‌های نظارتی با اختیارات قوی‌تر و منابع مناسب بپردازند.

3- تقویت یکپارچگی انتخاباتی: برای اینکه دموکراسی در برابر فساد موثر باشد، حکومت‌ها باید از آزاد و عادلانه بودن انتخابات اطمینان حاصل کنند. به علاوه، جلوگیری و مسدود ساختن سازوکارهای خرید آرا و نیز کارزارهای اطلاعات غلط به منظور بازگرداندن اعتماد به حکومت و اطمینان از اینکه شهروندان می‌توانند از رای خود برای مجازات سیاستمداران فاسد استفاده کنند، ضروری قلمداد می‌شود.

4- مقررات‌گذاری برای لابی‌گری: حکومت‌ها باید دسترسی آزاد و معنادار به تصمیم‌گیری و سیاستگذاری را ترویج کرده و برای این منظور با طیف گسترده‌تری از گروه‌ها، فراتر از لابی‌های دست اول و ثروتمند و گروه دارای منفعت خصوصی محدود، مشورت کنند. همچنین فعالیت‌های لابی‌گری باید عمومی و به راحتی در دسترس باشد.

5- مقابله با رفتارهای ترجیحی: حکومت‌ها باید سازوکارهایی را ایجاد کنند تا اطمینان حاصل شود که ارائه خدمات و تخصیص منابع عمومی به وسیله ارتباطات شخصی هدایت نمی‌شوند یا به سمت گروه‌های ذی‌نفع ویژه جهت نمی‌یابند چراکه در این صورت تمامی فرآیند ارائه کالای عمومی از سوی دولت زیر سوال می‌رود.

6- توانمندسازی شهروندان: حکومت‌ها باید از آزادی‌های مدنی و حقوق سیاسی، از جمله آزادی بیان حمایت کنند. دولت‌ها باید جامعه مدنی را مشارکت دهند و از شهروندان، فعالان، سوال‌کنندگان و روزنامه‌نگاران طی فرآیند نظارت و افشای فساد محافظت کنند.

7- تقویت سازوکارهای نظارتی: حکومت‌ها باید تفکیک قوا را ترویج دهند، استقلال قضایی را تقویت کرده و از سازوکارهای نظارتی حمایت کنند.

فساد و یکپارچگی سیاسی

یکی از تامل‌برانگیزترین قسمت‌های این گزارش آمارها و شواهدی است که محاسبات و نمرات کشورها به دست می‌دهد. در هشت سال گذشته، تنها 22 کشور جهان به‌طور قابل توجهی از لحاظ شاخص ادراک فساد با بهبود رو‌به‌رو بوده‌اند یونان، گویان و استونی از آن جمله‌اند. در همین مدت، 21 کشور جهان با کاهش قابل توجه امتیاز از نظر این شاخص مواجه بوده‌اند ازجمله کانادا، استرالیا و نیکاراگوئه. این در حالی است که در 137 کشور باقیمانده، میزان فساد تغییر چندانی از خود نشان نداده است.

در اینجا ضروری است به مفهوم کلیدی گزارش امسال یعنی یکپارچگی سیاسی بیشتر پرداخته شود تا دقیقاً منظور از آن مشخص شود. همان‌طور که پیشتر اشاره شد دور نگه داشتن پول‌های کلان از سیاست برای اطمینان از اینکه تصمیم‌گیری سیاسی در خدمت منافع عمومی است و همچنین محدود کردن فرصت‌های معاملات فاسد امری است که از این مفهوم برمی‌آید. البته در یک تصویر کلی‌تر یکپارچگی سیاسی فرآیندی است که ماحصل آن اعتماد هرچه بیشتر میان شهروندان و حکمرانان خواهد بود.

پژوهش سازمان شفافیت بین‌الملل در سالی که گذشت بر رابطه بین سیاست، پول و فساد تاکید ویژه‌ای ورزید. جریان‌های کنترل‌نشده پول کلان در سیاست، سیاست‌های عمومی را نیز در برابر نفوذ ناخواسته آسیب‌پذیر می‌کند. بر اساس شاخص ادراک فساد، کشورهایی که در آنها مقررات مربوط به تامین مالی کارزارهای انتخاباتی با ضمانت اجرایی بالاتری پیاده می‌شود، میزان فساد کمتری دارند. به عبارت بهتر، کشورهایی که دارای مقررات جامع تامین مالی کارزارهای انتخاباتی هستند و آنها را به‌طور منظم اجرا می‌کنند، از نظر این شاخص دارای نمره متوسط 70 هستند، در حالی که در کشورهایی که چنین آیین‌نامه‌هایی وجود ندارند یا از نظر اجرایی ضعیف هستند این اعداد به ترتیب به‌طور متوسط فقط 34 و 35 است. برای آنکه به ارتباط این مورد اخیر با کاهش فساد بهتر پی ببریم باید بدانیم که از سال ۲۰۱۲ شصت درصد از کشورهایی که به‌طور قابل توجهی از نظر شاخص ادراک فساد بهبود یافته‌اند، اجرای قوانین مربوط به تامین مالی کارزارهای انتخاباتی را تقویت کرده‌اند. علاوه بر این، وقتی سیاستگذاران فقط به افراد و گروه‌های ثروتمند یا سیاسی مرتبط گوش می‌دهند، اغلب این کار با نادیده گرفتن شهروندانی که بناست به آنها خدمت کنند، همراه می‌شود.

جالب اینجاست که کشورهایی که دارای فرآیندهای مشورتی گسترده‌تر و بازتری هستند، به‌طور متوسط نمره 61 را به خود اختصاص می‌دهند. در مقابل، در جایی که مشورت کمی وجود ندارد، میانگین نمره فقط 32 است. این اختلاف در نمره شاخص، موید اهمیت گفت‌وگوی جمعی و مشارکت مدنی در سازوکار تصمیم‌گیری سیاستی است. به همین ترتیب، اکثریت قریب به اتفاق کشورهایی که از سال ۲۰۱۲ به این‌سو، به میزان قابل توجهی با کاهش امتیاز مواجه شده‌اند در یک نکته کلیدی باهم مشترک هستند و آن هم اینکه مهم‌ترین بازیگران سیاسی، اجتماعی و تجاری را در تصمیم‌گیری سیاسی درگیر نمی‌کنند. روی دیگر این سکه این است که کشورهایی که نمرات پایینی از نظر این شاخص دارند نیز با مساله تمرکز بالای قدرت سیاسی در بین شهروندان ثروتمند مواجه‌اند. حتی در حالت شدیدتر، این نگرش عمومی در میان برخی از کشورهای با امتیاز کم در شاخص ادراک فساد و همچنین در بین برخی از کشورهای دارای امتیاز بالاتر، مانند ایالات‌متحده، وجود دارد که افراد ثروتمند با ثروت خود انتخابات را می‌خرند.

کارنامه و عملکرد

جالب ‌توجه‌ترین و خبرسازترین قسمت گزارش سازمان شفافیت بین‌الملل، مانند اکثر گزارش‌های بین‌المللی، رتبه‌بندی‌ها و نمرات کسب‌شده از سوی کشورهاست. دانمارک با نمره ۸۷ صدرنشین فهرست ۲۰۱۹ است و پس از آن به ترتیب کشورهای نیوزیلند، فنلاند، سنگاپور، سوئد، سوئیس، نروژ، هلند، آلمان و لوکزامبورگ قرار گرفته‌اند. در قعر فهرست منتشرشده از سوی سازمان شفافیت بین‌الملل نیز سومالی با نمره ۹ حضور دارد و پس از آن سودان جنوبی، سوریه، یمن و ونزوئلا قرار گرفته‌اند. از لحاظ منطقه‌ای هم جنوب صحرای آفریقا با میانگین نمره ۳۲ ضعیف‌ترین منطقه و اتحادیه اروپا و کشورهای اروپای غربی با میانگین ۶۶ امتیاز قوی‌ترین ناحیه جغرافیایی را از نظر شفافیت و مقابله با فساد به خود اختصاص داده‌اند.

از ترین‌های این فهرست که بگذریم، بد نیست نگاهی هم به کشورهای اطراف ایران داشته باشیم. از همین‌رو منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا را با جزئیات بیشتری بررسی می‌کنیم و سپس به سراغ ایران می‌رویم. امارات متحده عربی با نمره 71، بهترین عملکرد را در منطقه داشته است و پس از آن قطر با نمره ۶۲ قرار دارد. در قعر فهرست این منطقه، سوریه با 13 امتیاز جای گرفته است، یمن نیز با امتیاز 15 پیش از سوریه قرار دارد. شایان توجه است که هر دو کشور در شاخص ادراک فساد روند نزولی قابل توجهی دارند به‌طوری که یمن از سال 2012 هشت امتیاز سقوط کرده و سوریه در همین مدت 13 امتیاز افت را تجربه کرده است.

منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا با چالش‌های قابل توجهی از نظر فساد روبه‌رو است که از عدم یکپارچگی سیاسی حکایت دارد. طبق گزارش اخیر، با عنوان «فشارسنج جهانی فساد؛ خاورمیانه و شمال آفریقا»: تقریباً به ازای هر دو نفر در لبنان، یک نفر با پیشنهاد رشوه برای رای مواجه می‌شود و در صورتی که به شیوه‌ای خاص رای ندهند، از هر چهار نفر یک نفر با تهدید نسبت به این مساله مواجه می‌شود.

یکی از واقعیت‌های قابل تامل که در گزارش آمده است این است که در منطقه‌ای که انتخابات عادلانه و دموکراتیک امری استثنایی به نظر می‌رسد، دخالت دولت در این مساله امری عادی است. افراد قدرتمند به‌طور مرتب وجوه عمومی را به نفع خود به جیب می‌زنند در حالی که هزینه آن را شهروندان عادی می‌پردازند. تفکیک قوا چالش دیگر این منطقه است. اصلی‌ترین نمود این مساله جایی است که وجود قوه قضائیه مستقل به گونه‌ای که بر قوه مجریه نظارت کند بسیار نادر است یا اصلاً وجود ندارد.

شکی نیست که در راستای توصیه‌های سیاستی فوق، کشورها ازجمله کشورهای منطقه خاورمیانه و شمال آفریقا باید به منظور بهبود اعتماد شهروندانشان به حکومت، نهادهایی شفاف و پاسخگو ایجاد کنند و اقدامات خلافکارانه را تحت پیگرد قانونی قرار دهند. آنها همچنین باید انتخابات آزاد و عادلانه برگزار کنند و شهروندان را در تصمیم‌گیری‌ها دخیل سازند و مشارکت دهند.

وضعیت ایران

با همه آنچه تاکنون گفته شد، می‌توان به بررسی وضعیت ایران در این گزارش پرداخت. اولین نکته‌ای که در مورد ایران جلب توجه می‌کند رتبه صدوچهل‌وششم است که خود حکایت از هشت پله سقوط نسبت به گزارش سال قبل دارد. نمره ایران در این شاخص ۲۶ شده است. جای تامل دارد که ایران بدترین عملکرد خود را طی سال‌های اخیر از نظر این شاخص داشته است. کشورهایی همچون موزامبیک، بنگلادش و آنگولا از نظر میزان نمره کسب‌شده در کنار ایران در این فهرست قرار دارند. به نظر می‌رسد آنچه مشخصاً عملکرد ایران را تحت تاثیر قرار داده است، نکته تازه‌ای نیست چراکه مشکلاتی که از نظر ساختارهای اقتصادی و تاثیر سیاست بر اقتصاد و تصدی‌گری دولت در اقتصاد ایران وجود دارد مربوط به امروز و دیروز نیست. اما افت هشت‌پله‌ای ایران طی یک سال اخیر همان چیزی است که نظرها را باید به خود جلب کند. اساساً شاخص ادراک فساد به گونه‌ای محاسبه می‌شود که منعکس‌کننده برداشت و تحلیل افراد شاغل در کسب‌وکارها و کارشناسان حوزه بخش عمومی است. از این‌رو باید به این سوال پاسخ داد که روندهای اقتصادی و حکمرانی در ایران چه تحولاتی را به خود دیده‌اند که طی یک سال گذشته تا این حد برداشت‌ها را نسبت به وضع موجود دگرگون ساخته‌اند. این مساله همان چیزی است که در افت رتبه ایران نیز منعکس شده است. به نظر می‌رسد یکی از اصلی‌ترین مسائل در این حوزه شفافیت سازوکارهای اجرایی و الزام به تفکیک قواست. از سوی دیگر رفتارهای ترجیحی در تصمیم‌گیری‌های سیاسی می‌تواند این دید را ایجاد کند که شهروندان منافع خود را در فرآیندهای حکمرانی در سایه گروه‌های ویژه ذی‌نفع ببینند و انگیزه کمتری برای مشارکت‌های مدنی و دموکراتیک داشته باشند. همین مساله می‌تواند در حوزه یکپارچگی فرآیندهای انتخاباتی و همچنین فعالیت احزاب نیز خود را نشان دهد. به میزانی که در هر نوعی از انتخابات، کارزارهای انتخاباتی و دخل و خرج‌ها و منابع مالی مربوط به آنها شفاف باشد، می‌توان انتظار داشت که افراد حاضر در کسب‌وکارها و همچنین کارشناسان خبره بخش عمومی در وهله اول و نیز به‌طور کلی شهروندان یک جامعه تصویر واضح‌تری از آنچه در کشور می‌گذرد داشته باشند. این امر نهایتاً به یک نکته مهم و حیاتی می‌انجامد و آن تقویت اعتماد شهروندان به دیوانسالاران است. اگر بخواهیم از نظر گزارش حاضر نیز تاکید کنیم می‌توان گفت مفهوم یکپارچگی سیاسی به معنی کاهش فرصت‌های وقوع فساد از طریق بازنگری در فرآیندها و سازوکارهای اجرایی می‌تواند کلید مساله امروز ایران باشد. در اینجا ضروری است توجه شود هنگامی که از بازنگری در فرآیندها صحبت می‌کنیم گام اول باید در حوزه طراحی یا بازطراحی مقررات صورت گیرد چراکه در اغلب موارد قوانین متناقض، فی‌نفسه می‌توانند به تعارض منافع دامن بزنند حتی پیش از آنکه پیاده‌سازی شوند. بنابراین هردو گام بازطراحی در مقررات و بازنگری در نحوه اجرا باید به صورت مقتضی پیش برود. درنهایت اینکه مسیر شفافیت و مقابله با فساد مانند اکثر دیگر شاخص‌های حکمرانی، دارای نمونه‌های موفق بین‌المللی است که درس‌ها و یادگیری‌هایی را برای هر کشوری از جمله ایران می‌تواند به همراه داشته باشد. از همین‌رو هرچند وضعیت کنونی ایران از نظر شاخص ادراک فساد چندان رضایت‌بخش نیست اما این بدین معنی هم نیست که نمی‌توان برای اصلاح این وضعیت گام برداشت. البته فرصت را باید مغتنم شمرد و هرچه سریع‌تر و اصولی‌تر به این‌سو حرکت کرد. در هر حال باید منتظر ماند و دید در یک سال پیش‌رو تا انتشار گزارش بعدی سازمان شفافیت بین‌الملل ایران تا چه اندازه قادر است وضع موجود را بهبود بخشد. اراده سیاسی و تخصص‌گرایی در این امر تعیین‌کننده ماحصل کار خواهد بود.