بازی با حاصل جمع صفر

نظام اداره کشور بی‌تردید با بحران سیاستگذاری روبه‌رو است. به این معنا که بسیاری از سیاست‌های صحیح و ضروری اتخاذ نمی‌شوند یا نظام در خصوص آنها به جمع‌بندی نمی‌رسد و در عوض برخی سیاست‌های اشتباه و شدیداً خسارت‌بار تداوم می‌یابند، سیاست‌ها به گونه‌ای اجرا می‌شوند که اهداف قصدشده را محقق نمی‌کنند و نهایتاً بازخورد اجرای سیاست‌ها جدی گرفته نمی‌شوند و به همین دلیل سیاست‌ها بهبود نمی‌یابند. اینها اشکالاتی جدی است که وقتی همه با هم وجود دارند یعنی سرتاسر فرآیند سیاستگذاری در کشور دچار اشکالات جدی است و می‌توان وضعیت را بحرانی دانست. سیاستگذاری در حوزه‌هایی نظیر یارانه‌ها، صندوق‌های بازنشستگی، خصوصی‌سازی، مشارکت در سازمان‌های بین‌المللی، فیلترینگ و کنترل رسانه‌های جدید، پذیرش ضوابط پولی بین‌المللی، بحران بانک‌ها، آزادی‌های فرهنگی و اجتماعی، رابطه با غرب و ده‌ها مساله کلیدی دیگر مصادیق متعددی از بحران سیاستگذاری در ایران هستند.

به گمان من این بحران ناشی از چهار چالش جدی است که نظام اداره کشور در سیاستگذاری با آنها مواجه است:

1- سیاستگذاری و چالش ایدئولوژی

2- سیاستگذاری و چالش امنیت

3- سیاستگذاری و چالش فساد

4- سیاستگذاری و چالش بوروکراسی

در این نوشته تلاش می‌کنم نشان دهم چگونه این چهار چالش باعث شده‌اند سیاستگذاری در کشور به بازی با حاصل جمع صفر بدل شود. یعنی حجم عظیمی از منابع (پول و وقت و نیروی انسانی و سرمایه اجتماعی و...) صرف می‌شود اما بهبود و تحولی که انتظار می‌رود ایجاد نمی‌شود. انگار نظام اداره کشور شبیه ماشین غول‌پیکری شده که کلی هزینه صرف خرید و نگهداری و تعمیر آن شده، یکسره بنزین در باک آن ریخته می‌شود، رانندگان متعددی مستمراً پشت فرمان آن نشسته‌اند و مسافرانی مدام سوار و پیاده می‌شوند اما ماشین تکان نمی‌خورد.

این چهار چالش به اعتقاد من موانع اصلی بهبود کیفیت سیاستگذاری در ایران هستند. به‌خصوص که برهم‌کنش این چالش‌ها خود به ابرچالشی فرای همه بدل شده و وضعیت ایستا و سترونی ایجاد کرده که انگار هیچ راهی برای خروج از این وضعیت وجود ندارد. یعنی اگر به هر کدام از این چالش‌ها جداگانه فکر کنیم احتمالاً راهکارهایی برای عبور موفق از آنها پیدا خواهیم کرد اما هنگامی‌که هر چهار چالش را همزمان با هم و در تعامل با هم تصور می‌کنیم دیگر بعید است که امیدی برای بهبود قائل شویم.

سیاستگذاری و چالش ایدئولوژی

واقعیت آن است که نظام اداره کشور منبعث از یک نگرش اعتقادی مشخص است. یعنی چهار دهه پیش که انقلاب شد طراحی نظام اداری کشور که در قالب قوانین و سیاست‌های راهبردی تجسم پیدا می‌کرد بر اساس یک ایدئولوژی مشخص انجام شد. در طول این چهار دهه هم اساس و زیربنای آن طراحی کمابیش ثابت مانده و در تمام این دوران یکی از مهم‌ترین معیارهای تایید صلاحیت و گزینش اشخاص برای نشستن بر مسند سیاستگذاری یا اجرا اعتقاد به این ایدئولوژی یا دست‌کم بی‌طرفی در قبال آن بوده است.

این ایدئولوژیک بودن تبعاتی در شیوه اداره کشور داشته و مواجهه نظام با مفاهیم مهمی نظیر آزادی و عدالت و از همه مهم‌تر رابطه با جامعه جهانی را متاثر کرده و می‌کند. به عنوان مثال اخیراً وزیر خارجه در جایی گفته بود که ایران انتخاب کرده در سیاست خارجی خود رفتار خاصی داشته باشد و آماده پرداخت هزینه‌های این انتخاب است. به گمان من به‌رغم انتقادهایی که در این باره از ظریف شد سخن وزیر البته با اندکی ویرایش واژگانی، درست و واقع‌بینانه است. یعنی نظام می‌داند این انتخاب تبعاتی داشته و خواهد داشت اما به دلیل نگرش و اعتقادی که پشت این انتخاب بوده (فارغ از قضاوتی که می‌توانیم در مورد این نگرش داشته باشیم) تبعاتش را هم می‌دهد.

اما مساله اینجاست که نظام اداره کشور به یک تعارض با افکار عمومی رسیده است. یعنی از یک‌سو نمی‌تواند هزینه‌های این انتخاب‌های ایدئولوژیک را ندهد و از سوی دیگر در افکار عمومی نمی‌خواهد به این هزینه‌ها اعتراف کند. علت آن است که نگاه بخش مهمی از جامعه و نخبگان به این ایدئولوژی دستخوش تغییر شده و تحولات مهمی در بستر جامعه رخ داده اما این تغییر و تحولات، بازتابی در نظام سیاستگذاری کشور نیافته است.

این تناقض ریشه بسیاری از مشکلات سیاستگذاری در ایران است. به همین مثال اخیر پیوستن ایران به معاهدات بین‌المللی در زمینه پول‌شویی و نقل و انتقال پول بنگرید. خیلی طبیعی است که دولت ایران احساس کند از نظر سیاسی و ملاحظات امنیتی به نفعش نیست که به این معاهدات بپیوندد. به هر حال هدف این معاهدات کنترل جریان پول در دنیاست و ایران به دلایل مختلف تمایل ندارد که چنین اطلاعاتی را با دنیا به اشتراک بگذارد. اما از طرف دیگر ایران اگر می‌خواهد با نظام پولی و بانکی جهان در ارتباط باشد باید قواعدش را بپذیرد. اگر نمی‌خواهد بپذیرد اشکالی ندارد اما با افتخار باید خروج خود از این نظام جهانی را اعلام کند و منافع کار با جهان را هم به پای ایستادگی بر سیاست خارجی ایدئولوژیک قربانی کند.

مثلاً شما اگر بخواهید در جام جهانی فوتبال شرکت کنید باید قواعد فیفا را هم بپذیرید. نمی‌توانید بگویید ما آفساید را قبول نداریم یا تیم ما 12 نفره است اما می‌خواهیم در جام جهانی هم شرکت کنیم. شما می‌توانید فوتبالی داشته باشید که در آن آفساید نیست و هر تیم آن 12 نفر است اما این فوتبال فقط در ایران قابل بازی کردن است و عطای حضور در جام جهانی را باید به لقایش ببخشید.

اینها انتخاب‌های مختلفی هستند، نمی‌شود همزمان همه انتخاب‌ها را داشت. مشکل سیاستگذاری ما این است که ایدئولوژی را مفروض گرفته ولی لوازم و تبعاتش را نمی‌خواهد بپذیرد. به‌خصوص در مواجهه با افکار عمومی این واقعیت انکار می‌شود و به گونه‌ای صحبت می‌شود که انگار همه چیز به ضعف مجریان برمی‌گردد که برای ناتوانی خود چنین بهانه‌هایی را می‌تراشند. جالب اینجاست که آنها که بیشتر بر انتخاب‌های ایدئولوژیک اصرار دارند بیشتر هم به مدیران اقتصادی حمله می‌کنند به‌خصوص که می‌دانند این مدیران به دلایل مختلف تمایل ندارند به وجود چنین تعارضی اشاره کنند.

این موضوع محدود به سیاست خارجی نیست، در مسائل فرهنگی، خدمات اجتماعی و حتی موضوعات فنی نظیر کشاورزی و آب هم این تعارض وجود دارد. در حالی که کشاورزی در بسیاری از نقاط کشور هیچ‌گونه مزیتی ندارد نوعی دفاع ایدئولوژیک از صنعت کشاورزی و به‌خصوص ایده خودکفایی غذایی در کشور وجود دارد که نتیجه‌اش چیزی جز اتلاف منابع به‌خصوص منابع آب کشور نبوده است. به هر حال سیاستگذاری در کشور اگر اولویت خود را ایدئولوژی می‌داند باید تبعاتش را با افتخار بپذیرد و به قدری که سیاستگذاری ایدئولوژیک به مدیران اجرایی فضای مانور می‌دهد از آنها انتظار داشته باشد.

جالب اینجاست که برخی از عوامل کلیدی موثر بر ارتقای کیفیت سیاستگذاری در همه جای دنیا که عمدتاً عواملی خارج از کنترل دولت‌ها هستند به همین دلیل که خاستگاه ایدئولوژیک نداشته‌اند در ایران با مقاومت روبه‌رو شده‌اند. مثلاً رشد رسانه‌های مدرن و شبکه‌های ارتباطی جدید (ماهواره و اینترنت)، افزایش تحصیلات و اشتغال زنان، کاهش رشد جمعیت و بعد خانوار، افزایش مهاجرت و تبادلات بین فرهنگی که همگی از عوامل موثر و مثبت بر ارتقای کیفیت سیاستگذاری هستند هم‌اکنون به‌جای آنکه به کیفیت سیاستگذاری کشور اضافه کنند به چالش‌ها و دردسرهای نظام اداره کشور بدل شده‌اند.

سیاستگذاری و چالش امنیت

یکی از مهم‌ترین انتظارات جامعه از نظام اداره کشور تامین امنیت است. در ایران به دلایل مختلف این مطالبه پررنگ‌تر هم هست. امنیت چه در مقابل تهدیدات بیرونی چه در قبال عوامل درونی مخل امنیت، هدفی است که همه دولت‌ها دنبال می‌کنند. بودجه عظیم دولت‌ها برای افزایش توان نظامی و امنیتی و توسعه نهادهای پلیسی و انتظامی مهم‌ترین اقدام دولت‌ها برای تامین امنیت است. البته تامین امنیت یکی از اهداف سیاست خارجی، نظام قضایی و بسیاری اقدامات فرهنگی و اجتماعی پیشگیرانه دولت‌ها نیز هست.

اما واقعیت آن است که امروزه در بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته دنیا امنیت با فرض «همکاری و مشارکت» تعریف شده است. یعنی تجارب کشورهای دیگر نشان می‌دهد ایجاد شبکه‌های همکاری در سطوح متفاوت برای ایجاد مشارکت در منافع جمعی مهم‌ترین راهبرد تامین امنیت در سطوح متفاوت است.

به عنوان مثال امنیت در سطوح محلی به شدت متاثر از ایجاد نهادهای مدنی و تقویت پیوندهای فرهنگی و اجتماعی خرد است. انواع گروه‌ها و پیوندهای بین‌گروهی (خانواده، مدرسه، سمن‌ها، پیوندهای قومی، نهادهای آموزشی و فرهنگی) و نیز ابزارهای ایجاد پیوستگی اجتماعی و فرهنگی (رسانه، هنر، مناسبت‌ها و آیین‌ها و...) همگی به ایجاد شبکه‌ای از روابط درونی در جامعه کمک می‌کنند که همه شهروندان را به آحاد یک جامعه هم‌بسته بدل می‌کنند.

 در سطح ملی هم مراودات بین‌المللی و همسو کردن منافع مهم‌ترین راهبردی است که کشورها برای تثبیت موقعیت خود و ایجاد امنیت دنبال می‌کنند. کشورهایی که با یکدیگر مراودات تجاری جدی دارند و منافع اقتصادی مشترک دارند طبیعی است که به ثبات یکدیگر لطمه نمی‌زنند. همچنین انواع روابط چندجانبه و سازمان‌ها و کنوانسیون‌های بین‌المللی همگی به ایجاد امنیت ملی کمک می‌کنند.

اما نظام اداره امور کشور در ایران بر اساس تفسیر خاصی که از امنیت دارد عمدتاً رویکردی سلبی و تدافعی در موضوع امنیت دارد که به بدگمانی و تردید در همکاری و مشارکت با دیگران منتهی می‌شود. در سطح خرد به تاثیر نهادهایی نظیر خانواده و گروه‌های کوچک اعتماد نمی‌شود و مدام در ریزترین شئون فردی مداخله شده و انتخاب‌های پیش پاافتاده افراد سلب می‌شود. مثلاً با تفسیری خاص از مفهومی به نام امنیت اخلاقی، وظایف کنترلی و تادیبی غریبی برای حکومت تعریف می‌شود که هم قابل اجرا نیستند و هیچ کمکی به ارتقای امنیت نمی‌کنند.

در سطح محلی هم، متولیان امنیت عمدتاً نگران تفاوت‌های فرهنگی و قومی و مذهبی و حتی جنسیتی بوده و به هرگونه تفاوت و دیگربودگی با سوءظن نگاه می‌کنند. مدام نهادهای مدنی و سنتی نظیر گروه‌های مذهبی و اجتماعات قومی زیر ذره‌بین هستند و هرگونه تعامل و تحرک آنها که در کنترل حاکمیت نباشد منع می‌شود. در سطح ملی هم به فاصله گرفتن از مراودات بین‌المللی و تشدید تعارض‌های منطقه‌ای و جهانی نه به عنوان یک تهدید که به مثابه راهکاری برای ارتقای امنیت نگریسته می‌شود.

 وقتی سیاستگذاری در کشور، امنیت را به مثابه دیوار کشیدن و فاصله گزیدن از هر آنچه بیگانه و Comfort Zone نظام اداره کشور است تعریف می‌کند طبیعی است که سیاستگذاران محافظه‌کار شوند و از هرگونه مشارکت و مراوده با غیر اجتناب کنند. چنین شیوه‌ای ما را در جامعه و جهان به‌هم‌پیوسته امروز به عنصری خارج قاعده بدل می‌کند و به همین دلیل نه‌تنها دسترسی ما به منابع دیگران را محدود می‌کند بلکه پیوندهای درونی جامعه و هم‌جامعه ‌بودن ایرانیان را تضعیف می‌کند.

البته دغدغه‌های امنیتی و تهدیدهای متنوعی که وجود دارند واقعیتی غیرقابل انکار است. اما سوال درباره پارادایم غالب در مواجهه با آنهاست. در چهار دهه اخیر این پارادایم عمدتاً تحت تاثیر سیاست‌های دوری‌گزینی و بدگمانی و کنترل بوده و سیاستگذاری امنیتی با نگاهی مرکزمحور و از بالا انجام شده است. در نتیجه عملاً بسیاری از گزینه‌های سیاستی که مستلزم مشارکت و تعامل و تساهل بوده کنار گذاشته شده و اغلب سیاستگذاران نیز به افرادی منفعل و حتی عافیت‌طلب بدل شده‌اند.

سیاستگذاری و چالش فساد

فساد به تصدیق مقامات ارشد نظام یکی از بزرگ‌ترین آسیب‌های نظام اداره کشور است. نظام اداره کشور در سال‌های اخیر از یک طرف سیاست‌هایی اتخاذ کرده که ذاتاً فسادخیز هستند و از طرف دیگر در اتخاذ سیاست‌های ضدفساد هم قوی عمل نکرده است. مثلاً اعطای انواع یارانه‌های غیرمستقیم، نظام سهمیه‌بندی در حوزه‌های مختلف، فرآیندهای مجوزدهی دولتی متعدد و پیچیده، ورود مستمر دولت و نهادهای عمومی در فعالیت‌های اقتصادی غیرحاکمیتی، خصوصی‌سازی صوری، انحصار و کنترل‌های قیمتی، سیاست‌های ارزی و انبوهی از سیاست‌های دیگر مصادیق اقداماتی هستند که مستعد بروز فسادند. از طرف دیگر سیاست‌هایی نظیر ممانعت از تعارض منافع، ایجاد نهادهای بازرسی و رسیدگی به شکایات مستقل از ذی‌نفعان، قوانین ضدانحصار، مکانیسم‌های جاافتاده برای افشاگری قانونی (Whistle Blowing) و اقدامات حمایت از شفافیت سیستماتیک از جمله سیاست‌های ضدفساد هستند که متاسفانه کار مهمی برای آنها نشده است.

در نتیجه این وضعیت فساد به طرز عجیبی در نظام اداره کشور نفوذ کرده به نحوی که برای بسیاری از مردم عادی تصور عملکرد بدون فساد ممکن نیست. یعنی کارکردهای فساد به عنوان بخشی از رفتار پیش‌برنده سیستم جنبه اثباتی پیدا کرده است. یعنی فساد دیگر صرفاً یک مشکل نیست بلکه یک واقعیت است که همه اجزای سیستم آن را پذیرفته و خود را با آن تطبیق داده‌اند. در چنین حالتی بدنه سیستم نه‌تنها از رفع فساد استقبال نمی‌کند بلکه به دلیل آنکه این فساد را به عنوان بخشی از واقعیت جاری پذیرفته و به آن عادت کرده و متناسب با آن رفتار خود را تعریف کرده در برابر این تغییر مقاومت هم می‌کند.

فساد وقتی فراگیر می‌شود کارایی سیستم پایین می‌آید زیرا هم هزینه مبادله افزایش پیدا می‌کند هم اتلاف منابع به دلیل تصمیم‌های ناسالم بالا می‌رود و هم انگیزه بسیاری از عوامل سالم برای مشارکت در سیاستگذاری از بین رفته و کیفیت نیروی انسانی کاهش می‌یابد. تاثیر فساد بر سیاستگذاری مانند تاثیر بیماری سرطان بر انگیزه‌های رشد حرفه‌ای یک فرد است. جوانی که بفهمد به سرطان مبتلا شده هم بنیه بدنی تلاش برای کار بیشتر را ندارد هم وقت کمتری برای کار دارد (چون درگیر شیمی‌درمانی و... است) و هم عمر خود را کوتاه می‌بیند و اساساً انگیزه‌ای برای رشد و ارتقای حرفه‌ای ندارد.

سیاستگذاری و چالش بوروکراسی

برخلاف باور عامه، بوروکراسی نه‌تنها چیز بدی نیست بلکه یک واقعیت مفید و ضروری است. بوروکراسی همان ترتیبات نهادی و اجرایی است که امکان سیاست‌سازی، سیاستگذاری و اخذ بازخورد و بهبود سیاست‌ها را ممکن می‌کند. حکومت بدون بوروکراسی بی‌معناست. اما بوروکراسی می‌تواند مفید و کارآمد باشد یا ناکارآمد و بی‌فایده باشد. بوروکراسی دولتی در ایران متاسفانه نه‌تنها کارآمد نیست بلکه به مانع بزرگ سیاستگذاری مطلوب هم بدل شده است.

بخشی از این ناکارآمدی بوروکراتیک به مشکلات ساختاری برمی‌گردد. به عنوان مثال ساختار اجرایی اداره امور کشور به نحوی طراحی شده که تصمیم‌گیرنده نهایی مشخص نیست. معلوم نیست چه کسی در نهایت پاسخگوی یک تصمیم است و فرآیندهای تصمیم‌سازی به شدت پیچیده و وصله پینه‌ای هستند. یا مکانیسم‌های چک و بالانس هم در این سازوکار وجود ندارد. یعنی مشخص نیست اگر جایی گرفتار بن‌بست شد و نهادهای متعدد ذی‌نفع را هم خنثی کردند چگونه می‌توان از بن‌بست خارج شد. نظام اداره کشور برای این موضوع راه‌حل حقوقی و نهادی ندارد. مشکل دیگری که در این ساختار وجود دارد شکاف عمیق میان مسوولیت (Responsibility) و پاسخگویی (Accountability) در نظام اداره کشور است. در این بوروکراسی افراد به قدر تاثیری که در اتخاذ یک تصمیم (یا عدم اتخاذ یک تصمیم) داشته‌اند در قبال تبعات آن پاسخگو نیستند.

مشکل دیگر به افرادی که درگیر این بوروکراسی هستند برمی‌گردد. نظام اداره کشور متشکل از انبوهی بوروکرات ترسو و تنبل است که این خصلت شخصی را به ویژگی غالب این نظام بوروکراتیک بدل کرده‌اند. اساساً بخش مهمی از این افراد فاقد توانایی‌ها و قابلیت‌های حرفه‌ای سطح بالا هستند و طبیعی است که تلاش کنند نظام اداره کشور را هم‌قد خود کنند تا قد و قواره کوتاه آنها برای مدیر بودن به چشم نیاید. نتیجه اینکه کیفیت مدیریت در نظام اداره کشور پایین است. در عین حال مدیران توانا هم عمدتاً تمایلی به کار در دولت ندارند و طبعاً صندلی‌های خالی مانده باید توسط همین گزینه‌های موجود پر شوند.

سیاستگذاری و برهم‌کنش چالش‌ها

بحران سیاستگذاری وقتی عمیق‌تر می‌شود که این چالش‌ها با هم ترکیب شوند. مثلاً وقتی چالش‌های ایدئولوژیک با ناکارآمدی بوروکراتیک ترکیب می‌شود افراد پشت اعتقادات پنهان می‌شوند و نقدهای تکنیکی به عملکرد افراد و نهادها به تضادهای ایدئولوژیک بدل می‌شود. یا وقتی بوروکراسی ناکارآمد با فساد درآمیخته می‌شود امید به اصلاح اساساً منتفی شده و هرگونه اصلاح در وضعیت موجود با مقاومت شدید تمامیت سیستم روبه‌رو می‌شود. کار به‌جایی می‌رسد که سیاست‌های ضدفساد با خلق دلایل فنی از درون بوروکراسی تخطئه و تخریب می‌شوند. کارشناسانی که اساساً ذی‌نفع فساد نیستند بی‌آنکه خود بفهمند و عمدی داشته باشند به مهره‌های ضدشفافیت بدل شده و در اصل به نفع فساد سیستماتیک کار می‌کنند.

یا وقتی چالش سیاستگذاری و امنیت با چالش سیاستگذاری و بوروکراسی ترکیب می‌شود از یک‌سو نظام اداره کشور امکان برخورد عمل‌گرایانه و فایده‌طلبانه با ایدئولوژی ندارد اما از سوی دیگر فشار افکار عمومی برای بهبود شرایط روزمره به یک مولفه امنیتی بدل شده و موجب می‌شود نظام اداره کشور یا به سمت انکار و ندیدن واقعیت‌ها پیش برود (که باعث بی‌اعتبار شدن مجریان می‌شود) یا به سمت کنترل و محدودیت اظهارنظر برود (که باعث ناامیدی و نارضایتی نخبگان می‌شود).

یا وقتی چالش امنیت و چالش ایدئولوژی ترکیب می‌شوند امنیتی‌ها سیاستگذاری اقتصادی را تحت تاثیر قرار می‌دهند و اقتصاددانان و مدیران اقتصادی منفعل می‌شوند. در نتیجه به تدریج مدیرانی بر حوزه اقتصاد حاکم می‌شوند که مطلوب امنیتی‌ها باشند و با نگاه محافظه‌کارانه آنها همراه باشند. چنین مدیرانی طبعاً به چالش بوروکراسی دولتی دامن می‌زنند و دیوان‌سالاری دولت را از آنچه هست ضعیف‌تر و ترسوتر می‌کنند.