شوکران اصلاح

حمید آذرمند/ نویسنده نشریه

اقتصاد کشور با بودجه نامتوازن، تورم مزمن، نظام ارزی چندنرخی، مشکلات نظام بانکی، ناپایداری صندوق‌های بازنشستگی، بحران آب، رشد اقتصادی پایین و کاهش نرخ سرمایه‌گذاری مواجه است. بسیاری از این مشکلات در دهه‌های گذشته نیز مطرح بوده است با این تفاوت که امروز اقتصاد کشور، به طور همزمان، با ابعاد بسیار گسترده‌ای از چالش‌ها مواجه است. با وجود آنکه در اغلب دولت‌ها تلاش‌هایی برای حل چالش‌های اقتصادی به وقوع پیوسته است ولی همچنان چالش‌های اقتصادی پابرجاست.

اغلب چالش‌ها و مشکلات امروز اقتصاد ایران، بارها به شکل‌های مختلف در سایر کشورها تجربه شده و برطرف شده است. واقعیت اسفبار آن است که در اقتصاد ایران خطاهای سیاستگذاری و مشکلات اقتصادی، کاملاً بی‌توجه به تجربه‌های جهانی و فارغ از تجارب گذشته کشور، همواره تکرار شده است.

اگر بسیاری از مسائل اقتصاد ایران در زمان مناسب و با شیوه‌ها و ابزارهای متعارف حل شده بود، امروز اقتصاد کشور گرفتار تعدد چالش‌ها و همزمانی آن چالش‌ها با تحریم‌های خارجی نبود. دولت و حاکمیت کشور ناگزیر به حل چالش‌های اقتصادی است هرچند که ممکن است ورود به اصلاحات اقتصادی در این شرایط ریسک بالایی داشته باشد. مساله آن است که به تعویق انداختن اصلاحات اقتصادی می‌تواند در آینده بسیار پرهزینه‌تر باشد.

در این یادداشت، فارغ از ماهیت‌شناسی و ریشه‌یابی چالش‌های اقتصادی، صرفاً بر این سوال تمرکز شده است که چرا در سال‌های متمادی نتوانسته‌ایم بر چالش‌های اقتصادی غلبه کنیم؟

فقدان اجماع در پذیرش الزامات

به میزانی که چالش‌های اقتصادی از ابعاد گسترده‌تری برخوردار باشند، حل آن چالش به اجماع و همگرایی بیشتر بین تمامی طرف‌های موثر و ذی‌نفعان نیاز دارد. در دوره‌های مختلف، ناهماهنگی و عدم اجماع بین گروه‌های موثر در تصمیم‌گیری، مانع از پیشبرد برنامه‌های اصلاحی و حل چالش‌های اقتصادی شده است. در مورد چالش‌هایی مانند محیط‌زیست، بحران آب، صندوق‌های بازنشستگی و ضعف زیرساخت‌ها و نظایر آن ممکن است عدم اجماع و ناهماهنگی در سطح دولت و دستگاه‌های اجرایی مانع پیشبرد اصلاحات و حل مشکلات شده باشد. در مورد چالش‌هایی مانند بازار انرژی، سیاست‌های رفاهی، مشکلات نظام بانکی، روابط بین‌المللی، ناترازی ساختاری بودجه دولت و نظایر آن، نیاز به اجماع و هماهنگی بین طیف گسترده‌تری از ذی‌نفعان و سطوح بالاتری از ارکان تصمیم‌گیری است که چنین اجماعی هیچ‌گاه در کشور شکل نگرفته است.

در مورد بسیاری از چالش‌ها حتی اگر نسبت به ضرورت حل چالش‌های اقتصادی اتفاق‌نظر هم وجود داشته باشد، در عمل و در مرحله پذیرش الزامات و پیش‌نیازهای اصلاحات اقتصادی، اختلاف‌نظرها و واگرایی‌ها آشکار می‌شود.

برای حل چالش‌های بزرگ اقتصادی، شکل‌گیری اجماع بین ارکان حاکمیت، شهروندان، فعالان اقتصادی، رسانه‌ها و گروه‌های سیاسی، کاملاً ضروری و حیاتی است و بدون فراهم شدن چنین اجماعی، خروج از شرایط فعلی غیرممکن می‌نماید.

غلبه بر چالش‌های بزرگ اقتصاد و پیشبرد اصلاحات اساسی در نظام بانکی، توسعه دیپلماسی اقتصادی، رفع انحصارات، محدود کردن بخش عمومی در اقتصاد، مبارزه با فساد، الزام به شفافیت مالی و نظایر آن، فراتر از ظرفیت و اختیارات دولت‌هاست و نیاز به شکل‌گیری اجماع در سطوح گسترده‌تری دارد.

در برخی موارد که در تشخیص ضرورت یک امر اجماعی بین ارکان تصمیم‌گیری وجود داشته است، ساختار تصمیم‌گیری در کشور، با حداکثر کارایی توانسته است اهداف خود را محقق کند. از این‌رو به نظر می‌رسد یکی از علل عدم موفقیت در حل چالش‌های اقتصادی آن است که هنوز بین همه ارکان موثر در تصمیم‌گیری، اجماعی بر الزامات و پیش‌نیازهای حل چالش‌های اقتصادی شکل نگرفته است.

تدابیر اخیر از جمله تشکیل شورای عالی هماهنگی اقتصادی قوای سه‌گانه می‌تواند گام بسیار موثری برای شکل‌گیری اجماع و افزایش همگرایی بین ارکان حاکمیت محسوب شود. این شورا ظرفیت آن را دارد که ناهماهنگی و واگرایی بین ارکان تصمیم‌گیری را کاهش دهد. حال اگر بتوان سایر جریان‌های ذی‌نفع به ویژه افکار عمومی و گروه‌های سیاسی را نسبت به گفت‌وگو و توافق بر سر منافع بلندمدت کشور مجاب کرد،‌ امکان حل ابرچالش‌ها قابل تصور خواهد بود. البته این مساله منوط به آن است که افکار عمومی و جریان‌های ذی‌نفع قانع شوند که منافع بلندمدت حاصل از اصلاحات اقتصادی و حل چالش‌ها، عواید بیشتر و پایدارتری را نصیب اکثریت ذی‌نفعان خواهد کرد.

ضعف حکمرانی و سیاستگذاری

حل چالش‌های بزرگ اقتصادی، به یک ساختار حکمرانی بسیار کارآمد نیاز دارد. حتی آسیب‌شناسی و تشخیص اولویت حل چالش‌ها نیز نیازمند یک نظام حکمرانی کارآمد است. یک نظام حکمرانی کارآمد می‌تواند با به‌کارگیری ابزارهای سیاستگذاری مناسب و بهره‌گیری از تمامی ظرفیت‌های در دسترس، زمینه اصلاح و حل چالش‌ها را فراهم کند. یکی از علل اصلی بقای چالش‌های اقتصادی در ایران، فقدان یک ساختار حکمرانی و یک نظام سیاستگذاری کارآمد در کشور است. البته چنین قضاوتی، یک قضاوت مطلق نیست و موارد استثنا نیز در ادوار مختلف مشاهده می‌شود.

انباشت مشکلات اقتصادی و انتقال مشکلات از یک حوزه سیاستگذاری به حوزه‌های دیگر ناشی از فقدان چارچوب‌های سیاستگذاری مناسب است. به عنوان مثال ضعف سیاستگذاری مالی، تبعات و عوارض مخربی را به حوزه سیاستگذاری پولی منتقل می‌کند. ضعف سیاست پولی نیز ناپایداری و عوارض مخربی را به حوزه سیاست‌های ارزی منتقل می‌کند. سیاستگذاری ناکارآمد ارزی نیز منجر به اتخاذ سیاست‌های نادرست در حوزه سیاست‌های تجاری می‌شود که آثار منفی آن به عملکرد رشد اقتصادی منتقل می‌شود. در واقع زنجیره‌ای از ضعف حکمرانی در حوزه‌های مختلف و ناکارآمدی سیاست‌های اقتصادی، در نهایت منجر به بقای چالش‌ها و حتی گسترش چالش‌های اقتصادی می‌شود. حل چالش‌های اقتصادی و خروج از وضعیت فعلی نیاز به بهبود کیفیت حکمرانی و اصلاح ساختارهای سیاستگذاری در حوزه‌های مختلف دارد. قطعاً بدون یک چارچوب سیاستگذاری پولی کارآمد یا بدون یک سیاست مالی پایدار، امکان حل چالش‌های اقتصادی و زمینه‌سازی برای رشد اقتصادی بالا و ثبات اقتصاد کلان وجود ندارد. همچنین دستیابی به رشد اقتصادی بالا نیازمند سیاستگذاری‌های تجاری و صنعتی سازگار با رشد اقتصادی است.

آنچه از چند دهه حکمرانی و سیاستگذاری اقتصادی در کشور قابل مشاهده است آن است که طی چند دهه گذشته، دولت‌ها به‌جای سیاستگذاری اقتصادی، عمدتاً عهده‌دار توزیع منابع اقتصاد بین شهروندان و آزمون و خطا در نحوه این توزیع بوده‌اند. به بیان دیگر ساختار حکمرانی و مدیریت اقتصادی در کشور متناسب با ایجاد رفاه از طریق توزیع منابع اقتصاد شکل گرفته است و کارایی لازم را تاکنون برای سیاستگذاری اقتصادی به معنی متعارف آن کسب نکرده است. البته کیفیت حکمرانی و کارایی سیاستگذاری اقتصادی در کشور در ادوار مختلف تفاوت‌هایی داشته است و در برخی دوره‌ها گام‌هایی برای اصلاح سیاستگذاری برداشته شده است. با این حال می‌توان گفت در مجموع طی زمان از توان و ظرفیت کارشناسی و عملیاتی دستگاه‌های اجرایی و سیاستگذاری کشور به میزان قابل توجهی کاسته شده است. تفاوت میان ظرفیت کارشناسی و اجرایی دستگاه‌های دولتی بین دو مقطع زمانی حال و نیمه نخست دهه 1380، بسیار معنی‌دار است و برای کسانی که مستقیماً با دستگاه‌های سیاستگذاری و اجرایی سروکار دارند، این تفاوت کاملاً قابل لمس است. به وضوح می‌توان دید کیفیت برنامه‌ها و طرح‌هایی که دستگاه‌های اجرایی برای حل مشکلات اقتصادی کشور ارائه می‌کنند از کفایت و جامعیت لازم برخوردار نیست. علاوه بر آن، بسیاری از سیاست‌ها و برنامه‌های اقتصادی، صرفاً به علت ضعف یک دستگاه اجرایی یا اداری، در مرحله اجرا متوقف شده یا به شکل موثری اجرا نشده‌اند. اغلب دستگاه‌های اجرایی به‌جای شناسایی و ریشه‌یابی چالش‌ها و بررسی تجربه‌های موفق جهانی و تدوین نقشه راه و برنامه‌های عملیاتی موثر و قابل اجرا، صرفاً بسته‌های سیاستی مبتنی بر توزیع تسهیلات یا توزیع کمک‌های مالی از محل منابع عمومی ارائه می‌کنند. این‌چنین است که در اغلب حوزه‌های اقتصادی کشور، به ندرت می‌توان یک طرح ابتکاری یا یک نقشه راه جامع و قابل دفاع برای حل چالش‌های اقتصادی یافت.

درهم‌تنیدگی و همزمانی چالش‌ها

پیچیدگی و همزمانی چالش‌های بزرگ اقتصادی را می‌توان یکی از علل اصلی ناکامی‌های دولت در حل چالش‌های اقتصادی دانست. برخی از چالش‌های موجود در اقتصاد ایران، به گونه‌ای از پیچیدگی و گستردگی برخوردارند که مواجه شدن با آنها با استفاده از ابزارهای متعارف سیاستگذاری مقدور نیست. شاید بتوان در مواردی مانند رکود موقت تقاضا، شوک‌های ارزی، شوک‌های نفتی و نظایر آن با واکنش به موقع و بهره‌گیری از ابزارهای سیاستگذاری مناسب بر آن چالش‌ها فائق آمد ولی در مواردی مانند ناپایداری مزمن و ساختاری بودجه، چالش گسترده محیط‌زیست، مساله تله رشد یا چالش نظام بانکی، حل مساله به سادگی و با ابزارهای متعارف سیاستگذاری میسر نیست. به ویژه اگر همه این چالش‌ها همزمان اقتصاد کشور را گرفتار کرده باشند.

درهم‌تنیدگی و همزمانی چالش‌ها، موجب می‌شود امکان استفاده از یک لنگر و تکیه‌گاه مطمئن برای حل سایر چالش‌ها میسر نشود. به عنوان مثال اگر ظرفیت‌های رشد اقتصادی طی یک دهه گذشته مستمراً کاهش نیافته بود و ظرفیت‌های خالی گسترده‌ای برای رشد اقتصادی وجود داشت، دولت می‌توانست با افزایش مخارج خود و سیاست‌های انبساطی، تقاضای اقتصاد را افزایش دهد تا تولید بالفعل به سطح بلندمدت خود بازگردد. ولی مساله آن است که همزمان با مشکلات ساختاری نظام بانکی،‌ تحریم‌های خارجی، مشکلات صندوق‌های بازنشستگی، بدهی‌های انباشته دولت و بحران‌های ارزی، اقتصاد کشور با مساله کاهش ظرفیت تولید و استهلاک ظرفیت‌های رشد اقتصادی مواجه است. تضعیف ظرفیت‌های رشد، مساله‌ای است که کمتر به آن توجه می‌شود. تضعیف ظرفیت‌های رشد اقتصادی و رکود اقتصادی، منجر به کاهش درآمد بنگاه‌ها می‌شود. کاهش درآمد بنگاه‌های اقتصادی نیز مشکل بازپرداخت دیون شرکت‌ها را به بانک‌ها تشدید می‌کند. از طرف دیگر در شرایط رکودی، درآمدهای مالیاتی دولت نیز کاهش می‌یابد و از این‌رو توان بازپرداخت بدهی‌های دولت کاهش یافته و بدهی‌های دولت به نظام بانکی افزایش می‌یابد. از طرف دیگر کاهش ظرفیت‌های رشد، منجر به کاهش درآمد خانوار شده و نیاز خانوارها را به برنامه‌های حمایتی دولت بیشتر می‌کند که منجر به افزایش کسری بودجه دولت می‌شود. تمامی آنچه گفته شد در نهایت به صورت افزایش بدهی‌های انباشته دولت و فشار بر منابع بانک مرکزی آشکار می‌شود که در اثر آن، اقتصاد کلان دچار تورم مزمن و بی‌ثباتی می‌شود. علاوه بر آن، رکود اقتصادی منجر می‌شود اقتصاد کشور نتواند منابع کافی را برای سرمایه‌گذاری جدید تجهیز کند که به معنی ماندگاری و بقای رکود است. در زمانی که اقتصاد کشور برای خروج از رکود و تله رشد پایین، به سرمایه‌گذاری‌های بسیار کلان در زیرساخت‌ها نیاز دارد، کشور با تحریم‌های خارجی و محدودیت منابع داخلی برای سرمایه‌گذاری مواجه است. ضمن آنکه مشکلات نظام بانکی نیز توان بانک‌ها را برای تامین مالی تولید کاهش داده است و نظام بانکی توان کافی برای جبران تنگنای مالی بنگاه‌ها و تامین مالی زیرساخت‌های اقتصادی ندارد. با این اوصاف، اقتصاد کشور در محاصره انبوهی از چالش‌ها و تنگناها قرار گرفته است که به طور همزمان واقع شده‌اند.

به نظر می‌رسد در چنین شرایطی، اولویت‌بندی حل چالش‌ها از اهمیت حیاتی برخوردار است. به عنوان مثال اولویت نخست دولت باید ثبات اقتصاد کلان و اجتناب از سیاست‌های بی‌ثبات‌کننده اقتصاد باشد که آن نیز مستلزم اصلاح بودجه و اصلاح ساختار نظام بانکی است. همزمان دولت باید به جای توزیع منابع برای حفظ رفاه کوتاه‌مدت شهروندان، منابع محدود کشور را صرف بازسازی توان تولید کند. در ضمن دولت باید از هرگونه اقدام تضعیف‌کننده بنگاه‌های اقتصادی از قبیل نرخ‌گذاری، ایجاد محدودیت‌های صادراتی یا برخورد تعزیراتی با بنگاه‌ها به شدت اجتناب کند. با اولویت‌بندی حل چالش‌ها، به تدریج زمینه حل سایر چالش‌ها و مشکلات اقتصادی فراهم خواهد شد.

نقش گروه‌های ذی‌نفع

در مورد بسیاری از چالش‌های بزرگ اقتصاد کشور از قبیل اصلاح نظام بانکی، اصلاح سیاست‌های ارزی، افزایش کارایی بودجه، اصلاح سیاست‌های تجاری و نظایر آن، به ظاهر اتفاق‌نظر در ضرورت اصلاح چالش‌ها وجود دارد ولی در عمل برنامه‌های اصلاحی با مانع مواجه می‌شوند. یکی از موانع حل چالش‌های اقتصادی آن است که اصلاحات اقتصادی و حل چالش‌های بزرگ اقتصاد ایران، اگرچه در بلندمدت منافع اکثریت جامعه را تامین خواهد کرد ولی شرایط موجود به علل مختلف ذی‌نفعانی نیز دارد که این مساله منجر به پایداری چالش‌ها شده است.

به عنوان نمونه چالش‌ها و معضلاتی مانند نظام بانکی، نظام ارزی چندنرخی، یارانه‌های انرژی، موانع و محدودیت‌های تجاری و نظایر آن، اگرچه مانعی در جهت رشد و توسعه اقتصاد کشور است ولی هر یک فراهم‌کننده منافع گسترده‌ای برای برخی گروه‌های ذی‌نفع است.

بر اساس آنچه از انتشار عمومی جریان رسیدگی به پرونده‌های مفاسد اقتصادی می‌توان دریافت عواملی مانند نظام ارزی چندنرخی یا مثلاً عدم ‌شفافیت و کاستی‌های موجود در نظام بانکی در ابعادی گسترده زمینه سوءاستفاده و رانت‌جویی و فساد اقتصادی را فراهم کرده است. بنابراین، ساختارها و سیاست‌های اقتصادی موجود، به‌رغم تحمیل خسارت‌های بسیار به اقتصاد کشور، فراهم‌کننده منافع گسترده‌ای برای برخی گروه‌های ذی‌نفع است. این مساله، اصلاح سیاست‌ها و ساختارهای اقتصادی و حل ریشه‌های شکل‌گیری چالش‌ها را با مانع جدی مواجه می‌کند. در این شرایط گروه‌های ذی‌نفع، به طرق مختلف مانع پیشبرد این اصلاحات می‌شوند یا حتی ممکن است مسیر برنامه‌ها را نیز به طور کلی منحرف کنند.

در دوره‌های مختلف همواره تلاش‌هایی برای اصلاح سیاست‌های تجاری و کاهش موانع تجاری، اصلاح ساختار نظام بانکی، جذب سرمایه‌گذاری و منابع مالی خارجی و برخی اصلاحات دیگر صورت گرفته است ولی فشارها از جانب ذی‌نفعان مختلف، دولت‌ها را از ادامه راه بازداشته است.

طی چندین دهه گذشته کسانی که در ادوار مختلف از جهش نرخ ارز بهره برده‌اند، کسانی که از سود ناشی از نگهداری دارایی‌ها بیش از ارزش افزوده ناشی از تولید منتفع شده‌اند، کسانی که امکان دسترسی به تسهیلات کلان بانکی بدون نگرانی از بازپرداخت آن داشته‌اند، کسانی که از عدم شفافیت در قراردادهای دولتی بهره‌مند شده‌اند و حتی توده مردمی که با سپرده‌گذاری در موسسات غیرمجاز و بانک‌های مشکل‌دار بیش از درآمد حاصل از تلاش خود عایدی داشته‌اند، تمایلی به اصلاحات اقتصادی ندارند.

تعارض بین منافع کوتاه‌مدت و بلندمدت جامعه

یکی از علل عدم موفقیت در حل چالش‌های بزرگ اقتصادی، تعارض میان منافع کوتاه‌مدت و منافع بلندمدت جامعه است. حل بسیاری از چالش‌های اساسی اقتصاد، ماهیتاً نیازمند اجرای سیاست‌هایی است که در کوتاه‌مدت هزینه‌هایی برای جامعه یا بخشی از جامعه خواهد داشت. ممکن است برخی اصلاحات مانند اصلاح سیاست‌های حمایتی، اصلاح سیاست‌های کشاورزی،‌ اصلاح بازار انرژی، اصلاح سیاست‌های مالیاتی و نظایر آن در کوتاه‌مدت هزینه‌هایی برای شهروندان به دنبال داشته باشد ولی در بلندمدت منافع بیشتری را عاید جامعه خواهد کرد.

در چنین شرایطی دولت‌ها، به ویژه در سال‌های پایانی دوره خود، تمایلی به اصلاحات اقتصادی و ایجاد نارضایتی و پرداخت هزینه‌های سیاسی آن ندارند و ترجیح می‌دهند بر برنامه‌هایی متمرکز شوند که منافع و رضایت‌مندی کوتاه‌مدت جامعه را به دنبال داشته باشد. اغلب مدیران ارشد دولتی، در ادوار مختلف، انگیزه و اعتمادبه‌نفس کافی برای مواجه شدن با چالش‌های اساسی و دفاع از برنامه‌ها و راه‌حل‌های اصلاحی بلندمدت نداشته‌اند. بدیهی است که در چنین شرایطی بر ابعاد چالش‌های اقتصادی افزوده و چالش‌های اقتصادی، از دولتی به دولت بعدی منتقل می‌شود.

نگرانی از عوارض اصلاحات اقتصادی

برخی از چالش‌های بزرگ اقتصادی،‌ نیازمند اصلاحات ساختاری و اجرای برنامه‌های اصلاحی پرریسک است و تضمین قطعی نسبت به موفقیت کامل آن برنامه‌ها نیز وجود ندارد. دولت‌ها و حتی در مواردی کل ساختار حاکمیت کشور، اغلب نسبت به چنین اصلاحات اقتصادی پرریسک، با احتیاط بسیار برخورد می‌کنند. همین مساله منجر به تداوم و بقای چالش‌های اقتصادی شده است. به عنوان یک مثال، اصلاح اساسی در نظام بانکی ممکن است متضمن انحلال و ادغام گسترده بانک‌ها و تغییرات عمیق در حکمرانی بانک‌ها و ایجاد تغییرات اساسی در ساختارهای نظارتی شود که این‌گونه برنامه‌ها ممکن است نارضایتی برخی سهامداران و سپرده‌گذاران و سایر ذی‌نفعان را به دنبال داشته باشد. سیاستگذار ممکن است نگران واکنش سپرده‌گذاران و سهامداران این موسسات و سایر تبعات آن باشد و به این دلیل از اصلاحات ساختاری در نظام بانکی اجتناب کند و حل مساله را صرفاً محدود به ادغام چند بانک مشکل‌دار کند. طبیعتاً چنین رویکردی به اصلاح نظام بانکی، منجر به رفع چالش و حل مساله نخواهد شد. مثال دیگر، اصلاح سیاست‌های بازار انرژی است. اگرچه دولت به خوبی از ناکارایی سیاست‌های فعلی و عوارض آن از قبیل قاچاق سوخت، شدت انرژی بالا و ناکارایی تخصیص منابع آگاه است و توان ادامه سیاست فعلی را نیز ندارد ولی با این حال به دلیل نگرانی از ایجاد نارضایتی و به دلیل نااطمینانی از میزان موفقیت برنامه‌های اصلاحی، ترجیح به تداوم سیاست ناکارای فعلی در حوزه بازار انرژی می‌دهد. آنچه گفته شد در مورد سایر چالش‌های بزرگ اقتصاد نیز مصداق دارد. در این زمینه باید بر این واقعیت تاکید کرد که به تعویق انداختن حل چالش‌های اقتصادی لزوماً منجر به میرایی و حذف مشکلات نخواهد شد و در اغلب موارد منجر به بزرگ‌تر شدن چالش و انتقال آن به سایر بخش‌ها می‌شود. بزرگ‌تر شدن چالش‌ها و فراگیری آن، هزینه اصلاح چالش‌ها را در آینده بسیار بیشتر کرده و احتمال موفقیت را کمتر خواهد کرد.