ملعبه دست دولت

سایه فتحی: در روزهای پرتلاطم اقتصاد ایران و ادامه التهابات ارزی شاهد تغییر رئیس کل بانک مرکزی بودیم. تغییری که به‌زعم بسیاری از کارشناسان در این شرایط پیچیده و دشوار اقتصاد ایران با توجه به مستقل نبودن بانک مرکزی چندان نمی‌تواند اثرگذار باشد و از فشارهای اقتصادی بکاهد. با این حال حسن روحانی در راستای افزایش انتظارات برای ترمیم کابینه در اولین گام به تغییر رئیس کل بانک مرکزی یکی از نهادهای کلیدی اقتصادی اقدام کرد. به این بهانه با پویا ناظران دکترای اقتصاد از دانشگاه ایالتی اوهایو به بررسی عملکرد بانک مرکزی در سیاستگذاری پولی و ارزی و اثر آن بر اقتصاد ایران پرداختیم. این اقتصاددان معتقد است؛ بانک مرکزی در کشورمان به نقش اصلی خود یعنی حفظ ثبات قیمتی و ثبات بانکی، عمل نمی‌کند. به اعتقاد او، اصلاً این نهاد جایگاه خود را به این شکل تعریف نکرده و برعکس، بانک مرکزی ما بیشتر ترازکننده دفترکل دولت، بانک‌ها، موسسات مالی غیرمجاز و بعضاً نهادهای حاکمیتی است. به عبارتی به آن به عنوان پاس‌کننده چک‌ها، نگاه می‌شود. ناظران ریشه این مساله را در سیاست حمایتی دولت از سمت عرضه می‌داند. چراکه دولت از طریق سیاست‌های پوپولیستی می‌خواهد برای خود محبوبیت کسب کند. یعنی در بازار مداخله می‌کند و قیمت کالاها و خدمات را پایین نگه می‌دارد تا بخش ضعیف جامعه استطاعت خرید داشته باشند. از طرفی هم خیال دولت از تامین هزینه سیاست‌های پوپولیستی راحت است چون می‌داند بانک مرکزی چک‌ها را پاس خواهد کرد. او می‌گوید: این نگاه که بانک مرکزی مسوول پاس کردن چک‌هاست باعث می‌شود که اصلاً نقش اصلی بانک مرکزی در تنظیم سیاست‌ها نادیده گرفته شود. فرقی ندارد رئیس‌کل بانک مرکزی چه کسی است. دولت بانک مرکزی را به مثابه بانک خود می‌بیند و انتظار دارد هر چکی می‌کشد این نهاد آن را پاس کند. این اقتصاددان در ادامه این گفت‌وگو به ضرورت استقلال بانک مرکزی و انجام اصلاحات در سه حیطه سیاست‌های پولی، ارزی و نظارتی در این نهاد در شرایط فعلی اقتصاد ایران می‌پردازد و در آخر نیز عملکرد ولی‌الله سیف رئیس کل قبلی بانک مرکزی را نقد می‌کند.

♦♦♦

 بانک مرکزی در اقتصاد ایران چقدر به نقش اصلی خود در تنظیم و هدایت سیاست‌های پولی در جهت اثرگذاری بر جریان‌های اقتصادی، عمل می‌کند؟‌ آیا اختیارات لازم برای ایفای این نقش را دارد؟

برای پاسخ به این پرسش ابتدا باید به نقش و جایگاه بانک‌های مرکزی در اقتصاد بپردازیم. بانک‌های مرکزی باید همزمان با حفظ بهره‌وری از ظرفیت‌های اقتصادی در حداکثر سطح پایدار خودشان در بلندمدت، بی‌ثباتی قیمتی و بی‌ثباتی بانکی را به حداقل برسانند. چرا باید چنین جایگاهی را برای بانک‌های مرکزی قائل شویم؟ برای پاسخ به این سوال باید به آغاز شکل‌گیری اقتصاد نوین در جهان برگردیم.  به این نکته توجه کنید؛ پول برای تسهیل تبادل کالا ساخته شد تا جایگزین تهاتر شود. هزینه مبادلات را کاهش می‌داد و بهینگی اقتصاد را افزایش می‌داد. اما بعد پول به ابزار سرمایه‌گذاری و پس‌انداز تبدیل شد. همین مساله به ظاهر ساده پول را تبدیل به اختراعی خارق‌العاده و پیچیده کرد. کارکرد سرمایه‌گذاری پول باعث شد که نهادهای مالی مانند بانک شکل گیرند و ترازنامه نظام بانکی مسوولیت خلق و امحای پول را بر عهده گیرد.

برای اینکه پول به ابزاری که کارکردی اقتصادی داشته باشد، تبدیل شود باید دو ویژگی مهم پیدا می‌کرد.

 ویژگی اول: باید پول تنها راه پرداخت مالیات و عوارض دولتی باشد. یعنی هرگونه تعامل مالی با دولت فقط با پول صورت گیرد.

ویژگی دوم: پول باید نسبت به کالا و خدمات واقعی اقتصاد، ارزش باثباتی داشته باشد. لازمه آن هم این است که سرعت خلق در ترازنامه نظام بانکی با سرعت خلق ارزش‌افزوده در بخش واقعی اقتصاد تناسب داشته باشد. بدین منظور سیاستگذاری پولی به وجود آمد و لازمه آن نهادسازی‌ای بود که منجر به شکل‌گیری بانک مرکزی شد.

این نهاد مالی وقتی بتواند سرعت خلق نقدینگی را در سطحی حفظ کند که به نسبت سرعت خلق ارزش‌افزوده در اقتصاد در بلندمدت تقریباً دو درصد بیشتر باشد، تورمی در حدود دو درصد محقق خواهد کرد. در این وضعیت می‌گوییم آن بانک مرکزی موفق شده سیاستگذاری پولی درستی را اجرا کند.

اما کار به همین‌جا ختم نمی‌شود. مهار تورم می‌تواند به بی‌ثباتی نظام بانکی منجر شود. اگر حاضر باشیم هر میزان تورم را بپذیریم، هراس بانکی به طور کلی منتفی می‌شود چراکه می‌توان با اضافه برداشت از منابع بانک مرکزی این اطمینان را ایجاد کرد که همه بانک‌ها به اندازه کافی دسترسی به پول دارند و مشکل‌دار نمی‌شوند. یعنی هرچقدر آهنگ نکول افزایش پیدا کند، طرف سمت چپ ترازنامه بانک‌ها با اضافه‌برداشت از پول پرقدرت بانک مرکزی بیشتر تامین می‌شود که در نهایت به تورم تبدیل می‌شود.

نکته اینجاست که بین تورم و بی‌ثباتی نظام بانکی بده‌بستان وجود دارد. پس اگر نسبت به پذیرش تورم مشکلی نداشته باشیم، همواره می‌توانیم بر هر میزانی از ریسک هراس بانکی غالب شویم اما اگر نخواهیم تورم بالا را بپذیریم و بر دو درصد شدنش اصرار داشته باشیم به طور طبیعی ریسک هراس بانکی ایجاد می‌شود.

توجه داشته باشیم که هراس بانکی مساله خطرناکی است چراکه عوارض اجتماعی جبران‌ناپذیری دارد و می‌تواند کلاً ساختار سیاسی یک کشور را تهدید کند. پس به همین علت نهادی که می‌خواهد جلوی تورم را بگیرد باید با یک چشم دیگر بر ریسک ترازنامه نظام بانکی نظارت و از به وجود آمدن هراس بانکی جلوگیری کند تا بنا به ملاحظات سیاسی و اجتماعی ناگزیر نشود تورم بالا را بپذیرد.

این مقدمه را شرح دادم تا به این نتیجه برسیم که چرا به نهادی نیاز داریم که در نظام بانکی همزمان با حفظ بهره‌وری از ظرفیت منابع انسانی و سرمایه‌ای اقتصاد در حداکثر سطح پایدار خودشان در بلندمدت، بتواند اقتصادمان را به ثبات قیمتی و ثبات نظام بانکی برساند.

 با این اوصاف آیا می‌توان گفت نهاد بانک مرکزی در ایران وظیفه سیاستگذاری پولی و نظارتی خود را به درستی انجام می‌دهد و در این زمینه موفق بوده است؟

اصلاً این نهاد جایگاه خود را به این شکل تعریف نکرده است. برعکس، بانک مرکزی ما بیشتر ترازکننده دفترکل دولت، بانک‌ها، موسسات مالی غیرمجاز و بعضاً نهادهای حاکمیتی است. به عبارتی به آن به عنوان پاس‌کننده چک‌ها، نگاه می‌شود.

 چرا در اقتصادمان به بانک مرکزی به عنوان پاس‌کننده چک، نگاه می‌شود؟

نقطه آغاز آن به فروش نفت برای تامین درآمدهای دولت برمی‌گردد. یعنی دولت نفت را می‌فروشد و در مقابل ارز می‌گیرد. حالا باید ارز نفتی را به ریال تبدیل کند. مسوول این کار بانک مرکزی است. دولت در بودجه سالانه تصویب می‌کند نفت را به چه قیمتی بفروشد و برحسب آن میزان درآمد خود را تعیین می‌کند و بر مبنای آن باید بانک مرکزی ریال مورد نیاز دولت را بدون هیچ ملاحظه‌ای تامین کند.

در نتیجه بانک مرکزی مسوول می‌شود که چک‌های ریالی دولت را پاس کند. اما مساله به همین‌جا ختم نمی‌شود. پاس کردن چک‌ها دو وجه مختلف دارد. ارز نفتی یک وجه آن بود. اما وجه دیگر از جایی آغاز می‌شود که باید بانک مرکزی مابه‌التفاوت مداخله‌های قیمتی دولت را جبران کند. دولت در بازار دخالت و قیمت تعیین می‌کند؛ از قیمت نان گرفته تا نرخ سود بانکی و قیمت دلار.

سیاست حمایتی دولت از کانال قیمت صورت می‌پذیرد. به‌طور کلی حمایت از اقشار ضعیف به دو صورت می‌تواند انجام شود. یک روش آن است که دولت پولی را که در قالب مالیات یا درآمد ارزی به دست آورده در جامعه توزیع کند؛ یعنی از سمت تقاضا برای محصولات و به ویژه کالاهای اساسی سیاست حمایتی اعمال می‌کند. روش دیگر این است که از سمت عرضه و ابزار قیمتی این سیاست را اجرا می‌کند. یعنی در بازار مداخله می‌کند و قیمت کالاها و خدمات را پایین نگه می‌دارد تا بخش ضعیف جامعه استطاعت خرید داشته باشند.

دولت ما سیاست حمایتی را مطابق روش دوم از سمت عرضه انجام می‌دهد. اما عملاً ورای حمایت از نیازمندان، از طریق سیاست‌های پوپولیستی برای خود محبوبیت کسب می‌کند. شما می‌بینید هنگام انتخابات قیمت‌ها چقدر برای دولت مهم می‌شوند و به هیچ عنوان اجازه اصلاحات قیمتی نمی‌دهند. دولت یا از هزینه‌های این اقدام غافل است یا اینکه نمی‌خواهد به این مقوله توجه کند چون نفع کوتاه‌مدت یعنی کسب محبوبیت برای آن مهم‌تر است. از طرفی هم خیال دولت از تامین هزینه سیاست‌های پوپولیستی راحت است چون می‌داند بانک مرکزی چک‌ها را پاس خواهد کرد.

 این نگاه که بانک مرکزی مسوول پاس کردن چک‌هاست باعث می‌شود که اصلاً نقش اصلی بانک مرکزی در تنظیم سیاست‌ها نادیده گرفته شود. فرقی ندارد رئیس‌کل بانک مرکزی چه کسی است. دولت بانک مرکزی را به مثابه بانک خود می‌بیند و انتظار دارد هر چکی می‌کشد این نهاد آن را پاس کند.

توان پاس کردن چک قدرت فوق‌العاده‌ای است که باعث می‌شود تا دولت اجازه ندهد این نهاد استقلال پیدا کند. بحث استقلال بانک مرکزی که اقتصاددانان مطرح می‌کنند در واقع استقلال از ملاحظات انتخاباتی سیاستمدار است، تا انگیزه کشیدن چک‌های پوپولیستی در دولت از بین برود.

بانک مرکزی مستقل چگونه ایجاد می‌شود؟

برای تحقق استقلال بانک مرکزی باید پیش‌نیازهایی داشته باشیم. اکنون نمی‌توانیم بگوییم بانک مرکزی مستقل شود و این اتفاق سریعاً رخ دهد. یعنی قانون بنویسیم که بانک مرکزی مستقل باش و برحسب آن قانون انتظار داشته باشیم این اتفاق رخ دهد.

ابتدا دولت باید بپذیرد قیمت، ترازکننده بازار باشد. چون هرقدر دولت بخواهد قیمت را تعیین کند، از آن طرف نیاز پیدا می‌کنیم که بانک مرکزی چک‌ها را پاس کند. پس باید کاملاً این نگاه به بانک مرکزی را با جایگزینی قیمت برای تراز کردن بازار، تغییر دهیم.

البته این مساله مطرح است که اگر دولت نگاه خود را نسبت به بانک مرکزی اصلاح نکند آن‌وقت تکلیف سیاست‌های حمایتی چه خواهد شد؟ با توجه به میزان فقری که ما در جامعه‌مان داریم دولت‌ها در برابر این کار موضع می‌گیرند. اما راهکار آن این است که سیاست‌های حمایتی را به سمت تقاضا ببریم و بعد قیمت‌ها را آزاد کنیم و سپس برای مستقل کردن بانک مرکزی آماده شویم.

 چگونه قیمت می‌تواند بازار را تراز کند؟

اجازه دهید برای روشن‌تر شدن این موضوع از بخش غیربانکی مثالی بزنم. بازار برق را نگاه کنید. بازار کالاهای واقعی همیشه تراز است. در صنعت برق میزان تولید مشخص است. اگر مصرف برق بیش از تولید باشد قطعی برق خواهیم داشت. مصرف نمی‌تواند بیشتر از تولید باشد. حتی وقتی مصرف برق کاهش پیدا کند به تناسب آن از تولید کاسته می‌شود. باید این دو مولفه با هم تراز باشند.

اما چرا در ایران با ناترازی تولید و مصرف برق مواجهیم؟ پاسخ به این سوال مشخص است: دولت به علت سیاست‌های حمایتی‌اش قیمت برق را ثابت نگه می‌دارد. ارزان بودن قیمت برق باعث مصرف بیشتر شده و از آن طرف در سمت تولید کاهش انگیزه ایجاد کرده و حاصل آن این است که عرضه با تقاضا همخوانی ندارد و مشکل ناترازی رخ داده که باعث قطعی‌های مکرر می‌شود. اگر دولت قیمت برق را آزاد گذاشته بود چون دیگر برق ارزان نبود مردم به کاهش مصرف روی می‌آوردند. آن‌وقت شاهد سطح گسترده‌ای از خاموشی‌ها در مناطق شهری نبودیم. از طرفی هزینه‌ای که دولت صرف سیاست‌های پوپولیستی خود می‌کند و از اصلاحات قیمتی پرهیز می‌کند باید از محلی تامین شود.

وقتی دولت توان پرداخت این هزینه‌ها را ندارد به سراغ نظام بانکی می‌رود. از بانک تسهیلات می‌گیرد و چون پول ندارد به بانک بدهد به سراغ بانک مرکزی می‌رود که چک آن را پاس کند. در حقیقت بانک مرکزی از محل اضافه‌برداشت، چک دولت را پاس می‌کند.

در این شرایط اضافه‌برداشت از بانک مرکزی باعث پمپاژ نقدینگی می‌شود و از طریق تورم خود را نشان می‌دهد. در نهایت بخش واقعی خود را تراز می‌کند، منتها در بازار برق با قطعی برق، و در بازار بنزین با واردات. اما در بخش اسمی با اضافه‌برداشت، ترازنامه بانک‌ها را تراز می‌کنیم. مساله‌ای که تبدیل به رشد نقدینگی می‌شود و نهایتاً در قالب مالیات تورمی، هزینه خود را به جامعه تحمیل می‌کند،‌ به‌خصوص قشر ضعیف‌تر جامعه.

گاهی هم مستقیماً با پایه پولی بودجه را تراز می‌کنیم. در این مواقع، دولت بدهی خود را به گردن بانک مرکزی می‌اندازد. مثل پروژه مسکن مهر که باعث شد پایه پولی به شکل بی‌سابقه‌ای رشد کند. دولت، بانک مرکزی را موظف کرد با افزایش پایه پولی هزینه این پروژه را بپردازد. یعنی دولت تعهد سنگینی در مسکن مهر برای خود ایجاد کرد اما پاس کردن چک آن را به گردن یکی دیگر، یعنی بانک مرکزی، انداخت. اینها مثال‌هایی هستند از تراز کردن دفاتر کل.

مثال دیگر آن هم مسائل موسسات مالی غیرمجاز در دوره اخیر است. این موسسات بنا به دلایلی در فعالیت‌هایشان دچار مشکل شدند و از سمت سپرده‌گذاران چک‌هایی داشتند اما توان پاس کردن آن چک‌ها را نداشتند. هجوم مردم به این موسسات برای بازگرداندن پولشان باعث بروز برخی نابسامانی‌ها شد. در نتیجه دولت وارد میدان شد و هزینه شکست این موسسات را برعهده گرفت و از بانک مرکزی خواست چک موسسات مالی غیرمجاز را پاس کند تا بتواند پول سپرده‌گذارانش را بازگرداند.

مثالی روشن بحث ناترازی قیمت ارز است. اگر قیمت ارز واقعی باشد صادرات و واردات کشور را تراز می‌کند. حاصل تراز دو مولفه مهم اقتصادی باعث افزایش درآمدهای ارزی دولت و تعادل قیمت‌ها در بازار می‌شود. اما در اقتصاد ایران همواره قیمت ارز را سرکوب می‌کنیم تا ثابت باقی بماند. طبیعی است؛ ثابت بودن قیمت ارز از آن طرف ناترازی در صادرات و واردات کشورمان ایجاد خواهد کرد. این ناترازی اثر خود را در بودجه نفتی نشان می‌دهد و باعث ایجاد عدم بهینگی می‌شود. در این شرایط بانک مرکزی با پاس کردن چک‌ها تا مدتی سعی می‌کند مانع از نمایان شدن آثار عدم‌بهینگی شود اما بخش واقعی اقتصاد به‌جایی می‌رسد که کشش تحمل حجم بالای عدم‌بهینگی را ندارد و جهش ارزی رخ می‌دهد. اتفاقی که در سال‌های 90 و 91 رخ داد و اکنون هم در سال 97 در اقتصاد ایران این اتفاق تکرار شده است.

 یعنی سیاست‌های پولی بانک مرکزی به بی‌ثباتی بازارها دامن می‌زند؟

بانک مرکزی چون ترازکننده دفترکل دولت شده است دائماً چک‌های دولت را پاس می‌کند. از این‌رو مستقیم یا غیرمستقیم ناگزیر است پایه پولی را افزایش دهد، بدون لحاظ کردن ثبات قیمتی یا اقتضائات نظام بانکی. افزایش پایه پولی بی‌حساب باشد، تورم بی‌حساب ایجاد می‌کند. بعد بانک مرکزی باید آثار تورمی آن را مدیریت کند. بنابراین بانک مرکزی تصمیم می‌گیرد سرعت گردش پول را در اقتصاد پایین بیاورد. مثال آن سیاست افزایش نرخ سود است.

در اینجا بانک مرکزی تصمیم می‌گیرد نرخ سود سپرده‌های بلندمدت را افزایش دهد تا از این طریق سرعت گردش پول را مهار کند. در کوتاه‌مدت با انجام این کار موفق خواهد شد، اما در بلندمدت عملاً کاری که می‌کند با تعیین نرخ سود سپرده‌های بلندمدت در واقع سرعت خلق نقدینگی را مشخص می‌کند. افزایش سرعت رشد خلق نقدینگی هم در آینده تورم ایجاد می‌کند.

مگر بانک‌های مرکزی در دنیا نرخ سود بانکی را تعیین نمی‌کنند؟

دو تفاوت کلیدی بین تعیین نرخ سود بانکی در بانک مرکزی ایران و بانک‌های مرکزی دنیا وجود دارد.

تفاوت اول: در دنیا نرخ سود یک‌شبه بازار بین‌بانکی را هدفگذاری می‌کند، اما بانک مرکزی ایران نرخ سود یک‌ساله را تعیین می‌کند. آ‌نها نرخ سود سپرده‌های بلندمدت را به رقابت بازار می‌سپارند.

تفاوت دوم: در بانک‌های مرکزی دنیا، نرخ سود هدفگذاری‌شده، با شیوه دستوری تعیین نمی‌شود بلکه با سازوکار عرضه و تقاضای اوراق محقق می‌شود. اما در ایران نرخ سود با روش دستوری و ابلاغیه از سوی شورای پول و اعتبار تعیین می‌شود.

این دو تفاوت به خوبی نشان می‌دهد؛ جنس سیاستگذاری پولی در بانک مرکزی کشورمان در اقتصادهای توسعه‌یافته وجود ندارد. سیاستگذاری پولی ما عملاً سرعت رشد نقدینگی را به نظام بانکی، دیکته می‌کند.

حالا روی دیگر این سکه را نگاه کنیم. اگر نرخ سود بانکی، با همین روش ابلاغی-دستوری، کاهش یابد چه اتفاقی می‌افتد؟ سرعت گردش پول بالا می‌رود و نقدینگی به سمت دارایی‌های غیرمولد سوق پیدا می‌کند.

چرا این اتفاق رخ می‌دهد؟

چون بانک مرکزی به عنوان ابزار ضدتورمی، قیمت ارز را ابلاغی-دستوری تعیین می‌کند و با استفاده از ارز نفتی هم سعی دارد به هر شکلی قیمت‌ها را ثابت نگه دارد. زمانی که سرعت رشد نقدینگی بالا می‌رود دیگر نمی‌توان پول را در بانک نگه داشت و به سمت بازارهای غیرمولد به ویژه بازار ارز هجوم می‌آورد. چون قیمت ارز ارزان است و سود انتظاری بالایی را می‌دهد.

در نتیجه نقدینگی بالا بر اثر سیاست‌های ناکارآمد باعث تسریع در وقوع جهش ارزی می‌شود. بر اثر بروز این اتفاق، ناگهان نقطه تعادلی اقتصاد جابه‌جا می‌شود و هزینه‌های بسیار بالایی را به کل اقتصاد کشور تحمیل می‌کند. ریشه این مساله هم به این برمی‌گردد که دولت سیاست‌های حمایتی خود را در سمت عرضه صورت می‌دهد. دولت برای تحقق اهدافش و کسب محبوبیت در بین مردم قیمت‌ها را ثابت نگه می‌دارد و بار هزینه‌هایی را که تراشیده به گردن بانک مرکزی می‌اندازد، در نتیجه وضعیت فعلی اقتصاد کشور را رقم زده است.

 آیا با توجه به ساختار نظام بانکی و اقتصاد ایران می‌توان به سمت آزادسازی نرخ سود بانکی حرکت کرد؟

در مورد نرخ ارز کاملاً طرفدار آزادسازی هستم اما درباره نرخ سود سپرده، باید مقدمات آن در نظام بانکی و اقتصاد ایران فراهم شود و پس از آن آزادسازی انجام شود. نرخ سود سپرده را در یک نظام بانکی سالم می‌توان آزاد کرد.

آنچه ما در ایران آن را «بانک» نام‌گذاری کرده‌ایم تنها در ظاهر امر است. به عبارت دیگر ما فقط اصطلاح بانک را به کار می‌بریم اما بانک به معنی واقعی کلمه در کشور نداریم. بانک‌های ایرانی به مثابه بانک واقعی به مفهوم نوین نیستند. یکی از دلایل آن به مساله ذخیره‌گیری برمی‌گردد. یک بانک نوین باید با توجه به تسهیلاتی که اعطا می‌کند، ذخیره‌گیری انجام دهد.

ذخیره گرفتن به این معنا که هر وامی را که آن بانک اعطا می‌کند باید بپذیرد که احتمال دارد اقساط آن وام بازپرداخت نشود، یا نتواند سود یا حتی اصل سرمایه‌ای را که تسهیلات داده دریافت کند. وقتی این مساله را قبول کند در همان زمان اعطای تسهیلات متناسب با احتمال اینکه این تسهیلات نکول شود، پولی را ذخیره‌گیری می‌کند و به صورت دارایی منفی روی ترازنامه‌اش می‌گذارد. با این روش، در صورت نکول بر تسهیلات، بانک از محل ذخیره حقوق سپرده‌گذاران را ایفا می‌کند.

 با ذخیره گیری چه اتفاقی می‌افتد؟

وقتی بانک زیان احتمالی را بر روی ترازنامه می‌گذارد وقتی دارد تسهیلات پرریسکی را اعطا می‌کند و احتمال نکول آن بالاست باید ذخیره بیشتری بگیرد؛ یعنی از سرمایه‌اش بیشتر مصرف می‌کند. در این صورت بانکی که اهل اعطای تسهیلات پرریسک است، ناگزیر می‌شود تسهیلات کمتری بدهد.

در وضع کنونی، بانکی که تسهیلات پرریسک می‌دهد با بانکی که تسهیلات کم‌ریسک می‌دهد (اگر در دیگر موارد یکسان باشند) می‌توانند به یک نسبت تسهیلات بدهند. اما بعداً یکی از آنها با زیان بیشتر مواجه می‌شود و یکی کمتر. اما با ذخیره‌گیری متناسب با احتمال نکول، در همان نقطه آغاز ترمز بانکی که تسهیلات پرریسک می‌دهد کشیده می‌شود.

دیگر آن بانک نمی‌تواند بیش از آنچه بهینه است، تسهیلات بدهد. ذخیره‌گیری متناسب با نکول یک مساله معمولی و حداقلی است که در کل نظام بانکی دنیا وجود دارد اما ما در بانک‌های ایرانی چنین چیزی را نمی‌بینیم. وقتی حتی معمولی‌ترین مساله در بانکداری را رعایت نمی‌کنیم، نمی‌توانیم بگوییم که ما در ایران بانک به مفهوم واقعی و نوین داریم. اگر خلأهایی را که باعث می‌شود ما در کشور بانک به مفهوم نوین نداشته باشیم از میان ببریم و از بانک‌های سالم برخوردار شویم آن‌وقت کار صحیح در مرحله بعد این است که آزادسازی نرخ سود سپرده‌های بانکی را انجام دهیم.

راهکارهای اجتناب از این مشکلات چیست؟

در سه فاز مختلف به اصلاح نیاز داریم.

فاز اول: سیاستگذاری ارزی باید اصلاح شود تا دارایی‌های غیرمولد رقیب نظام بانکی و بازار سرمایه‌مان نباشند.

فاز دوم: اصلاح سیاستگذاری نظارتی است. در مسیر نظارتی باید به سمت جا انداختن بحث ذخیره‌گیری در زمان اعطای تسهیلات متناسب با احتمال نکول حرکت کنیم.

فاز سوم: سیاستگذاری پولی باید مورد بازنگری قرار گیرد. یعنی سیاستگذاری دستوری برای تعیین نرخ سود سپرده بلندمدت در نقطه یک‌ساله از بین برود و عملیات بازار باز جایگزین شود. عملیات بازار باز؛ سیاستگذاری است که در انتهای سمت چپ در کوتاه‌مدت‌ترین نقطه ساختار زمانی نرخ بهره تحقق پیدا می‌کند. اجرایی کردن آن هم با عرضه و تقاضای اوراق دولتی محقق می‌شود. توجه داشته باشیم؛ هرکدام از این سه فاز برای انجام اصلاحات به الزاماتی نیاز دارند.

این الزامات در هریک این سه فاز سیاست‌های ارزی، نظارتی و پولی چیست و چگونه باید اجرایی شوند؟

اولین و مهم‌ترین الزام، تک‌نرخی کردن ارز در سطح تعادلی بازار است. حتی نباید قیمت ارز کالاهای اساسی را استثنا کنیم. علت چیست؟ وارد کردنشان با ارز دولتی به معنی نابود کردن ظرفیت تولید در داخل کشور است. اگر کالاهای اساسی برای امنیت ملی کشور ارزش استراتژیک دارند، به‌خصوص در کشور تحریم‌پذیری مثل کشور ما، ظرفیت تولید داخل باید حفظ شود. اگر دولت می‌خواهد از توان مصرف اقشار ضعیف جامعه حمایت کند، به‌جای واردات با ارز یارانه‌ای، از سمت تقاضا حمایت کند. ارز باید یک قیمت تعادلی داشته باشد.

الزام بعدی؛ تفکیک سیاستگذاری ارزی از سایر سیاستگذاری‌ها (سیاستگذاری بودجه و سیاستگذاری پولی) است. قیمت ارز در اقتصاد ایران از سوی دولت تعیین می‌شود. یعنی سیاستگذار بودجه‌ای تصمیم می‌گیرد در بودجه نرخ دلار چقدر باشد و بر مبنای آن تصمیم‌گیری می‌کند. در شرایط فعلی هم که بازار ارز دچار التهاب شده در چارچوب سامانه نیما نرخ ارز از سوی دولت و رئیس‌جمهور تعیین می‌شود. این مساله محل اشکال است.

چرا سیاستگذاری ارزی باید از سیاستگذاری پولی تفکیک شود؟

یکی از الزامات مهم این است که باید سیاستگذاری ارزی از سیاستگذاری پولی تفکیک شود. یعنی ارز نفتی نباید در دست بانک مرکزی باشد. یک نهاد سومی لازم داریم که ارز نفتی (ارز دولتی) تماماً وارد آن شود. در حالی که بخش خصوصی (صادرکننده و واردکننده) در بازار برای خرید و فروش ارز رقابت می‌کند نهادی که ارز نفتی در اختیارش است با هدف مشخصی که منطقاً می‌تواند حداکثرسازی صادرات تجدیدپذیرها باشد، آن ارزها را به شکل تسهیلات ارزی یا فروش در بازار عرضه کند.

اگر این‌طور نباشد و ارز نفتی دست بانک مرکزی باشد، نتیجه این است؛ هر جا بانک مرکزی در مهار سرعت رشد نقدینگی ناموفق باشد، برای اینکه به هدف تورمی خود دست پیدا کند به سرکوب ارزی اقدام می‌کند تا از محل واردات بر روی ناتوانی‌اش پوشش بگذارد.

در مجموع برای اصلاح سیاست‌های ارزی باید دو کار انجام دهیم؛ یکی تک‌نرخی کردن و دیگری تفکیک سیاستگذاری ارزی از سیاستگذاری پولی و بودجه‌ای است. یعنی اقتصاد ایران به حکمرانی ارزی نیاز دارد تا تفکیک سیاستگذاری ارزی از سایر سیاستگذاری‌ها محقق شود.

در زمینه اصلاحات سیاستگذاری نظارتی چه باید کرد؟

اشاره کردم در سیاستگذاری نظارتی باید به سمت جا انداختن بحث ذخیره‌گیری در زمان اعطای تسهیلات متناسب با احتمال نکول حرکت کنیم. برای اینکه بتوانیم در نظام بانکی ذخیره‌گیری داشته باشیم باید ضوابط حسابداری اصلاح شود و بانک‌ها موظف به تحقق زیان به موجب نکول شوند. برای اینکه تحقق زیان موجب بی‌ثباتی بانکی نشود، پس بانک‌ها باید متناسب با احتمال نکول ذخیره‌گیری کنند. پس به محاسبه احتمال نکول احتیاج داریم.

برای این کار باید تعریف مشخصی از نکول در نظام بانکی داشته باشیم. کنوانسیون بازل از نکول تعریف ارائه کرده است اما در نظام بانکی ایران نه‌تنها نکول رسمیت حقوقی ندارد بلکه مفهومی که از نکول ارائه شده مطابق کنوانسیون بازل نیست. نکته کلیدی آن هم این است که استمهال باید از مصادیق نکول باشد.

 نکته دیگر در این بحث این است که حاکمیت شرکتی بانک، محاسبه درست احتمال نکول الزاماتی را اعمال می‌کند. یعنی مدیریت ریسک و نحوه ارزیابی مدیریت ریسک ساختاری را به اداره بانک تحمیل کند.

برای اصلاح سیاستگذاری پولی باید به چه الزاماتی توجه کرد؟

مرحله بعدی الزامات اصلاح سیاستگذاری پولی و اجرای عملیات بازار باز است. در این زمینه باید به سه الزام توجه کنیم.

 الزام اول؛ تعمیق بازار دیون دولتی است. مثلاً فرض کنید در یک روز سیاستگذار پولی با توجه به نرخ بهره در بازار بین‌بانکی و هدفی که دارد به این نتیجه می‌رسد که باید X میلیارد تومان نقدینگی وارد بازار کند. به این معنی که باید X میلیارد تومان اوراق قرضه دولتی خریداری کند. برای تحقق چنین هدفی باید حجم معاملات بازار بیش از X میلیارد تومان باشد، در غیر این صورت بازار کشش عرضه کردن آن میزان اوراق به بانک مرکزی را نخواهد داشت.

این مثال را بیان کردم تا چگونگی عملیات بازار باز از سوی بانک مرکزی و مفهوم عمق دادن به بازار دیون دولتی، مشخص شود. بنابراین میزان اوراقی که در بازار موجود است و دست به دست می‌شود باید بیش از آن مقداری باشد که بانک مرکزی به طور روزانه می‌خواهد معامله کند تا زمانی که بانک مرکزی عملیات بازار باز را انجام می‌دهد تلاطم‌های شدیدی را ایجاد نکند.

 الزام دوم؛ نظم دادن به بازار دیون دولتی است. در مورد این الزام سه نکته حائز اهمیت است.

نکته اول: دولت‌ها در دیون دولتی، توزیع بهینه سررسیدها در افق‌های مختلف را دارند. داشتن یک توزیع بهینه و منتقل کردن آن به بازار از طریق سیاست ارتباطی مناسب، باعث نظم‌دهی به بازار اوراق دولتی می‌شود.

نکته دوم: برای اینکه بتوان این توزیع را به طور ایستا در طول زمان حفظ کرد دولت باید تقویمی از حراجی اوراق داشته باشد. یعنی مثلاً در طول دو سال آینده مشخص باشد در چه روزی چه تعداد اوراق قرار است منتقل شود. مثلاً خزانه‌داری آمریکا چنین تقویمی را دارد. دقیقاً مشخص است که چه روزهایی حراجی اوراق یک‌ماهه، سه‌ماهه، شش‌ماهه یا یک‌ساله و... انجام می‌شود. اگرچه میزان اوراق منتشره مشخص نیست. این تقویم هم به عملکرد خزانه‌داری در انتشار اوراق نظم می‌دهد و هم تکلیف بازار را مشخص می‌کند. نکته سوم: میزان بدهی دولت در طول زمان بالا می‌رود، به تناسب آن حجم اوراق بالا می‌رود و کسری بودجه محقق می‌شود. به همین دلیل این مسیر باید پیش‌بینی‌پذیر باشد تا اعتماد عموم جامعه نسبت به خرید اوراق دولتی کاهش پیدا نکند. پیش‌بینی مستلزم آن است که دولت گزارش‌های مناسبی از وضعیت هزینه و درآمدهایش ارائه دهد. البته درآمدهایی که واقعاً می‌تواند محقق شود. دولت باید این گزارش‌ها را به طور مکرر به بازار منتقل کند، در این صورت بازار آمادگی جذب اوراق جدید را خواهد داشت.

الزام سوم؛ «تسلسل» است. یعنی دولت دو روز قبل از هر سررسیدی باید حراجی اوراق جدیدی را اعلام کند. وجود این حراجی باعث می‌شود که دولت بتواند تامین مالی کند تا اوراق قبلی را بفروشد؛ یعنی به اصطلاح این اوراق را roll over می‌کند. این تسلسل باید در تقویم حراجی‌ها دیده شود چراکه از این جهت به بازار نظم و از آن مهم‌تر به بازار اطمینان می‌دهد. دولت چون همواره حراج اوراق قبل از سررسید دارد، می‌تواند پول را در سررسید بدهد و هیچ‌وقت مشکل نقدینگی نخواهد داشت.

با این اوصاف بانک مرکزی در پنج سال اخیر چه دستاوردهایی داشته و در چه زمینه‌هایی موفق و در چه زمینه‌هایی ناکام بوده است؟ چقدر شرایط امروز را به عملکرد بانک مرکزی و چقدر را به تحولات سیاسی بین‌المللی مرتبط می‌دانید؟

آقای سیف دو عملکرد مثبت داشت. یکی اقدام ایشان تنظیم صورت‌های مالی همگرا با IFRS و دیگری تعطیل کردن موسسات مالی غیرمجاز بود.

یکسری کارهایی هست که از عهده آقای سیف برنمی‌آمد، به همان دلیلی که از عهده روسای قبلی بانک مرکزی هم برنمی‌آمد، یعنی به دلیل مستقل نبودن بانک مرکزی و محدود بودن اختیارات رئیس‌کل بانکی مرکزی، به نسبت مسوولیت‌هایش. از جمله این کارها، اصلاح کامل نظام بانکی یا تعادلی کردن سیاست ارزی‌ است.

رئیس اسبق بانک مرکزی، آقای بهمنی، عملکرد بسیار بدی داشت. ایشان، با همان لحنی که در فروردین ۹۷ شنیدیم، نرخ ارز را ۱۲۲۶ تومان تعیین کرد در حالی که بازار به سه برابر قیمت معامله می‌کرد. در پایان دوره‌اش، آقای بهمنی با کاهش شدید اعتبارش ساختمان میرداماد را به آقای سیف سپرد. پنج سال بعد، آقای سیف هم با همین وضع، ساختمان میرداماد را واگذار کرد.

به‌رغم همه محدودیت‌ها و نقایص حکمرانی اقتصادی و پولی کشور، کارهایی بود که از عهده ریاست کل برمی‌آمد اما توسط آقای سیف انجام نشد. به ‌عنوان مثال، هیچ دلیل نداشت اسفند ۹۶، سکه یک‌ساله 40 درصد زیر قیمت پیش‌فروش شود. آقای سیف این اختیار را داشت که سکه‌ها را به قیمت تعادلی بازار آتی پیش‌فروش کند و نقدینگی بیشتری از بازار بیرون بکشد. ولی ایشان و تیم اقتصادی دولت مجدداً در دام این توهم افتادند که قیمت عرضه دولت بر تعادل بازار موثر است. این در حالی است که اختلاف بین قیمت عرضه دولت و تعادل بازار فقط تامین‌کننده رانت شد. علاوه بر آن، آقای سیف می‌توانست در جلسه‌ای که نرخ ۴۲۰۰ برای ارز تعیین شد، حداقل ابراز مخالفتی بکند، اما گزارش حاضران در جلسه حاکی از عدم مخالفت ایشان با تصمیم ۴۲۰۰ بود. پیش از آن هم، آقای سیف در برابر تشکیل بورس ارزی مقاومت کرده بود، در حالی که این اختیار را داشت که اجازه تشکیل بورس ارزی را بدهد. در بعد سیاستگذاری پولی، ایشان که بعد از تلاش بسیار و دو سال رفت و برگشت بین بانک مرکزی و وزارت اقتصاد توانست صورت‌های مالی همگرا با IFRS را اجرایی کند، از این فرصت استفاده نکرد تا با همکاری وزارت اقتصاد، بازار اوراق خزانه را تعمیق دهد و عملیات بازار باز را اجرایی کند. آقای سیف، همانند آقای بهمنی، به پاس کردن چک‌ها مشغول شد. وقتی آقای سیف از میرداماد رفت، چنان میراثی برجای گذاشت که همگان میراث شوم آقای بهمنی را فراموش کردند. اگر آقای همتی نتواند جایگاه بانک مرکزی را اصلاح کند، چند سال دیگر چنان میراثی برجای می‌گذارد که همگان عملکرد آقای سیف را فراموش کنند.