بدون اصلاح نظام بانکی و بودجه توفیقی حاصل نمی‌شود

«ناهنجاری‌های نظام بانکی» و «سازوکار بودجه‌ریزی» و همچنین «انتظارات مردم» سه چالشی هستند که امیر کرمانی از آنها به عنوان چالش‌های پیش‌روی سیاستگذار پولی یاد می‌کند. این اقتصاددان و عضو دپارتمان اقتصاد دانشگاه کالیفرنیا می‌گوید: «چه آقای همتی و چه هر فرد دیگری هم که در مسند ریاست بانک مرکزی قرار گیرد، بدون اصلاح نظام بانکی و نظام بودجه‌ریزی نمی‌تواند کاری از پیش ببرد.»

♦♦♦

‌سرانجام با پایان گرفتن دوره فعالیت ولی‌الله سیف در بانک مرکزی، ناصر همتی جایگزین او شد. فارغ از اینکه چه کسی رئیس این نهاد بوده و حالا چه کسی ریاست آن را برعهده گرفته است، سیاستگذار پولی در شرایط کنونی با چه چالش‌هایی مواجه است؟

برای پی بردن به این چالش‌ها در شرایط موجود، لازم است مقداری به عقب بازگردیم. به نظر می‌رسد اقتصاد ایران از سه ناحیه در معرض آسیب قرار دارد که این سه مولفه چالش‌آفرین، همان چالش‌های بانک مرکزی خواهد بود. نخستین چالش، انباشت دارایی‌های موهوم در ترازنامه بانک‌ها است. به ویژه در پنج سال گذشته، به دلیل مشکلاتی که نظام بانکی با آن دست به گریبان بوده، نرخ بهره در این سیستم به بیش از میزانی که ترازنامه بانک‌ها قادر به پشتیبانی از آن بوده افزایش یافته و در واقع، بانک‌های مختلف به ثبت درآمدهای موهوم روی آورده‌اند. چنان‌که در مقطعی، با وجود آنکه پایه پولی رشد چندانی را تجربه نکرد، اما رشد نرخ سود بانکی چنان سرعت گرفت که منجر به افزایش نقدینگی شده است. از مقطعی به بعد، اضافه‌برداشت بانک‌ها هم به این فرآیند افزوده شد و درواقع، افزایش نقدینگی از دو کانال نرخ سود بالا و اضافه‌برداشت بانک‌ها به وقوع پیوسته است. از اواسط سال 96 هم، روش بسیار غیراصولی ساماندهی موسسات مالی غیرمجاز، رقمی در حدود 30 هزار میلیارد تومان به پایه پولی افزود و این مساله، افزایش شدید نقدینگی را به همراه داشت. بنابراین، بخشی که کل نظام اقتصادی کشور را به‌ شدت آسیب‌پذیر کرد، همان چالش‌های نظام بانکی بود که به مرور زمان انباشته شد. حال وقتی سیاستگذار خود برای اصلاح این ناکارایی‌ها پیشقدم نشود، این نقدینگی تجمیع‌شده، مانند اتاق گازی که درون آن پر از گاز شده و منتظر یک جرقه است، مشکل‌ساز می‌شود. در واقع، چالش اولی که رئیس بانک مرکزی با آن مواجه است، قطعاً چالش‌های نظام بانکی است و چه آقای همتی و چه هر فرد دیگری هم که در این مسند قرار گیرد، بدون اصلاح نظام بانکی نمی‌تواند کاری از پیش ببرد. در سال‌های گذشته به دلیل نرخ بهره واقعی نسبتاً بالا، سرعت گردش پول به مرور زمان کاهش یافته است. در واقع اقتصاد ایران، در فاز خاموش انباشت نقدینگی قرار داشته و همزمان با رشد نقدینگی، سرعت گردش پول رو به کاهش بوده و به همین دلیل، آثار تورمی آن نمایان نشده است. اکنون که بازارها فعال شده، اگر سرعت چرخش پول هم افزایش پیدا کند، ممکن است آثار تورمی سیاست‌های چهار یا پنج سال گذشته به صورت دفعی در بازار ظاهر شود.

 در عین حال، چالش دیگری که سیاستگذار پولی با آن مواجه است، از ناحیه بودجه دولت برمی‌خیزد. در سال‌های گذشته، وضعیت بودجه‌ای دولت به مرور زمان بدتر شده است. از این نظر که بخشی از هزینه‌های دولت برای مثال در حوزه تامین اجتماعی، بازنشستگی و بهداشت و درمان با سرعت سرسام‌آوری افزایش یافته است. این موارد، فشار مضاعفی را بر بودجه دولت وارد کرده و فضای مانور بودجه را محدود می‌کند؛ یعنی حتی اگر دولت، بودجه عمرانی خود را به کمترین میزان نیز کاهش دهد، همچنان با کسری بودجه بالا مواجه است. حال اگر در این شرایط، تحریمی هم اعمال شود و صادرات نفت دولت کاهش پیدا کند، دولت با کسری منابع جدی مواجه خواهد شد و این کسری منابع در نهایت به بانک مرکزی فشار وارد می‌کند. من در بخش اول صحبت‌هایم به این نکته اشاره کردم که رئیس بانک مرکزی بدون اصلاح نظام بانکی نمی‌تواند کاری از پیش ببرد و در اینجا باید تاکید کنم که تا زمانی که در نظام بودجه‌ریزی و سازوکارهای سازمان برنامه و بودجه، اصلاحات جدی اعمال نشود، رئیس بانک مرکزی، عملاً اقدام خاصی نمی‌تواند انجام دهد. یعنی دولت و سازمان برنامه، هزینه‌ها را می‌تراشند و بدهی به بار می‌آورند و حالا که پولی برای پرداخت به بانک‌ها ندارند، بانک مرکزی این بدهی را باید از طریق اضافه‌برداشت به نظام بانکی تزریق کند. بنابراین، چالش دوم و چالش اصلی بانک مرکزی در نظام بودجه‌ریزی کشور نهفته است. مساله‌ای که متاسفانه رئیس بانک مرکزی به طور مستقیم در آن دخالتی نداشته و البته هیچ ابزاری هم برای کنترل آن و جلوگیری از ورود اقتصاد به فاز ابرتورم از این ناحیه در دست ندارد.

چالش سوم بانک مرکزی، انتظارات مردم است. برای مثال، در شرایطی که به مرور زمان بخش‌هایی از تحریم‌های جدید عملیاتی خواهد شد، به هر حال، این نگرانی در میان خانوارها و عاملان اقتصادی پدید خواهد آمد که در آینده چه اتفاقاتی رخ خواهد داد. بنابراین، این چالش سوم هم بیشتر به حوزه دیپلماسی کشور مرتبط است. یعنی بانک مرکزی تنها در مورد یکی از سه چالشی که با آن مواجه است، اثرگذار خواهد بود.

‌این چالش‌ها چه مخاطراتی را متوجه اقتصاد کشور خواهند کرد؟

یکی از مخاطرات کنونی اقتصاد ایران، انتظارات مردم است و اگر آحاد اقتصادی به این نتیجه برسند که بازده پولشان در بازارهایی مانند بازار ارز و بازار طلا بیشتر است، تمایل بالایی برای تبدیل سپرده‌هایشان به ارز و طلا نشان خواهند داد. این رفتار به منزله آن است که در سطح کلان اقتصاد، بخش زیادی از سپرده‌ها از حساب‌های پس‌انداز به سمت حساب‌های جاری منتقل شود. بنابراین سیالیت نقدینگی افزایش پیدا می‌کند و در ظاهر تورم، رخ نشان می‌دهد. در اینجا تفکیک دو نکته بسیار مهم است و اگر ما این دو مساله را از یکدیگر تفکیک نکنیم همواره در سیاست‌هایمان شکست می‌خوریم. به هر حال، اشتباهاتی در گذشته صورت گرفته و منجر به انباشت نقدینگی شده است. این انباشت نقدینگی نیز به هر حال باید در مقطعی به ‌صورت تورم در اقتصاد بروز کند. این ممکن نیست که رشد اقتصادی در سطح پایینی باشد، نقدینگی سالانه 30 درصد افزایش پیدا کند و نرخ تورم، حول 10 درصد به صورت پایدار بماند. به هر حال در میان‌مدت، رابطه مقداری پول با تورم خود را نشان می‌دهد. حال اگر سیاستگذار خود نسبت به اصلاح این مسائل اقدام نکند، مکانیسم‌های اقتصاد، اشتباهات گذشته ما را اصلاح می‌کند. برای مثال، اگر سپرده‌گذاران طی سال‌های گذشته، از محل بالابودن نرخ‌های بهره، درآمد بالایی کسب کرده‌اند، فرآیند طبیعی اصلاح اشتباهات، خود را در افزایش نرخ تورم یا افزایش قیمت‌های ارز و طلا نشان می‌دهد. این یک بحث است. اما مساله مهم‌تر آن است که سیاستگذار با اعمال سیاست‌های غلط در نظام بانکی (مانند نحوه حل و فصل مطالبات موسسات مالی) می‌تواند اقتصاد را در مسیری قرار دهد که اشتباهات بیشتری رقم بخورد. برای مثال، به موجب برخی خطاهای سیاستگذاری، تورم افزایش پیدا می‌کند و سیاستگذار برای جبران این تورم، مرتکب خطاهای بیشتری می‌شود و تکرار همین اشتباهات است که برخی کشورها را به دام ابرتورم انداخته است. به نظر می‌رسد اینجا بسیار مهم است که سیاستگذار دریابد که اولاً حفظ تورم تک‌رقمی افسانه‌ای بیش نیست یعنی اگر سیاستگذار در هدف‌گذاری دچار اشتباه شود، مانند آن است که منابع را جایی خرج کند که اصلاً قابل دفاع نیست. بنابراین، به احتمال زیاد سیاستگذار باید یک تورم دورقمی، شاید حدود 30 تا 40 درصد را پیش‌بینی کرده و برای آن آمادگی کسب کند. اما آن خطر اصلی که باید از آن احراز کند این است که اقتصاد روی دور ابرتورم بیفتد. چراکه در صورت وقوع ابرتورم، باید در انتظار تورم‌های 100 درصد، 200 درصد یا حتی بالاتر بنشینیم. بنابراین توجه به این نکته بسیار ضروری است که بروز آثار تورمی نقدینگی انباشته، منجر به تکرار اشتباهات گذشته و قرار گرفتن روی مدار ابرتورم نشود. مشابه اتفاقی که در حوزه ارز رخ داد در حالی که به نظر می‌رسد بخشی از افزایش قیمت ارز طبیعی بود. به هر حال انباشت درآمدهای موهوم در نظام بانکی و انباشت نقدینگی در یک مقطعی باید خود را از طریق بازارهای دارایی نشان دهد. اما مساله‌ای که خطرآفرین می‌شود، دفاع سیاستگذاران و سیاستمداران از قیمت‌های مصنوعی است. این رفتار منجر به تاراج منابع ارزی می‌شود و وقتی منابع ارزی به تاراج رفت، سیاستگذار، دیگر قدرت دفاع از همان نرخ‌های قبلی را هم نخواهد داشت و دوباره اقتصاد روی دور ابرتورم می‌افتد.

چه مکانیسمی، اقتصاد را به ورطه ابرتورم سوق می‌دهد؟

مکانیسم افزایش نرخ تورم معمولاً از دو ناحیه تقویت ‌شده و به ابرتورم تبدیل می‌شود. فرض کنید فردی سپرده‌ای در بانک الف دارد و قصد دارد که این سپرده را از بانک بردارد و با آن ارز خریداری کند. این بدان معناست که او سپرده‌اش را به فردی که صاحب ارز است، انتقال می‌دهد. حالا فرض کنید این فرد که صاحب ارز است، در بانک ب حسابی داشته باشد. حال ممکن است بانک الف، منابع کافی برای بازپس دادن پول این فرد نداشته باشد. بنابراین، احتمالاً از بانک مرکزی اضافه برداشت خواهد کرد. این احتمال نیز وجود دارد که بانک ب پس از انتقال این رقم، انگیزه‌ای برای ارائه آن به بانک مرکزی نداشته باشد و با این پول، فعالیت سوداگرانه دیگری را به انجام برساند. در این صورت، سرعت اضافه‌برداشت نظام بانکی از بانک مرکزی به‌شدت تسریع می‌شود و این یکی از کانال‌هایی است که اقتصاد را گرفتار ابرتورم می‌کند. اضافه‌برداشت از بانک مرکزی یعنی افزایش پایه پولی و این، اقتصاد را وارد دور ابرتورم می‌کند.

سیاستگذار پولی چگونه می‌تواند مانع اضافه برداشت بانک‌ها و افزایش پایه پولی شود؟

اگر همین مثال را در نظر بگیریم که فردی پول را از بانک الف به بانک ب انتقال داده است، چنانچه هزینه اضافه‌برداشت برای بانک الف، نسبتاً بالا باشد و بانک ب نیز این انگیزه را داشته باشد که همان وجوه اضافه‌ای را که دریافت کرده در بازار بین‌بانکی به بانک الف قرض دهد، مساله حل می‌شود؛ به این ترتیب که تمام این جابه‌جایی‌های مالی می‌تواند اتفاق بیفتد بدون آنکه اضافه‌برداشت از بانک مرکزی دچار افزایش شود. در واقع، اقدام اساسی که بانک مرکزی باید از طریق مکانیسم‌های بازاری یا غیربازاری به انجام برساند، این است که هزینه اضافه برداشت بانک‌ها را افزایش دهد و از سوی دیگر به بازار بین‌بانکی نیز رونق ببخشد. اما مساله دیگری که ممکن است اقتصاد کشور را درگیر ابرتورم کند، رفتار بازیگران نظام بانکی و مالی است. به هر حال، این‌گونه به نظر می‌رسد که برخی از همین بازیگران نظام بانکی و نظام مالی در کشور، جزو بزرگ‌ترین سوداگران بازار دارایی‌ها هستند. یعنی از قضا این گروه، بیشترین توان را در به‌هم‌ریختن بازارهای مختلف دارند. اکنون، یکی از مهم‌ترین اقداماتی که بانک مرکزی باید به انجام برساند، آن است که برای هر بانکی به تناسب وضعیت سلامت‌اش محدودیت میزان رشد ترازنامه تعیین کند. برای مثال بگوید بانکی که در شمار بدترین بانک‌ها قرار دارد، نمی‌تواند در یک فصل بیشتر از سه تا پنج درصد بزرگ شود. به این ترتیب، یک فرآیند تدریجی کوچک شدن بانک‌های بد در نظام بانکی کلید می‌خورد. یکی از ابزارهای کنترل سایر بانک‌ها شناسنامه‌دار کردن تمامی سپرده‌های بانکی در یک سامانه مرکزی و از طریق صندوق ضمانت سپرده‌هاست. در عین حال، احتمالاً در مقطعی، باید یکسری از بازیگران بد به ‌طور کامل از نظام بانکی حذف شوند؛ همچنین باید از طریق قوانین پولشویی از فعالیت‌های سوداگرانه بانک‌ها و موسسات مالی در بازار ارز جلوگیری شود. البته اقدامات اصلاحی برای پالایش نظام بانکی به این موارد محدود نمی‌شود. مساله سومی که می‌تواند اقتصاد ایران را وارد فاز ابرتورم کند آن است که وقتی تورم 40-30درصدی اولیه ایجاد شد، دولت بخواهد هزینه‌های خود را با همان تورم افزایش دهد و حقوق و دستمزدها را با همان تورم تنظیم کند. اما درآمدهای دولت با فاصله زمانی بسیار زیادی از این تورم افزایش پیدا می‌کند. در نتیجه کسری بودجه دولت افزایش پیدا می‌کند و به دنبال افزایش کسری بودجه، درصدد پوشش این کسری از طریق اضافه برداشت غیرمستقیم از منابع بانک مرکزی برخواهد آمد. دولت با این اقدام به افزایش پایه پولی نیز سرعت خواهد بخشید و تورم بیشتر به افزایش کسری بودجه دامن می‌زند و اقتصاد را به مرحله ابرتورمی شدن نزدیک می‌کند. بنابراین، تنها راهکاری که می‌تواند در این بخش به کمک سیاستگذار بیاید و از ابرتورمی شدن اقتصاد جلوگیری کند، اصلاح نظام بودجه‌ریزی است.

در شرایطی که یکی از چالش‌های بانک مرکزی عدم استقلال آن و تسلط سیاست‌های مالی بر سیاست‌های پولی است، رئیس بانک مرکزی چگونه باید با این مساله مواجه شود؟

استقلال بانک مرکزی بحث مهمی است؛ اما نکته مهم در تحلیل این مساله آن است که شاید لازم باشد یک مرحله قبل از استقلال بانک مرکزی را مورد بررسی قرار دهیم. یعنی باید اطمینان حاصل کنیم که آیا اساساً اقتصاد ایران دارای سیاست‌های پولی است؟ پس از آن می‌توان بررسی کرد که آیا این سیاست‌ها از استقلال کافی برخوردار است یا نیست؟ در شرایطی که تسلط مالی وجود دارد، سیاست پولی‌ای وجود نخواهد داشت که مستقل باشد یا نباشد. به همین دلیل می‌خواهم تاکید کنم تا زمانی که اصلاحات بسیار جدی در نظام بودجه‌ریزی انجام نگیرد، سیاست پولی وجود ندارد که بخواهد توسط یک نهاد مستقل یا یک نهاد غیرمستقل اعمال شود. بنابراین، نخستین دغدغه ما باید وجود سیاست پولی باشد تا استقلال بانک مرکزی. یکی دیگر از مواردی که موجودیت سیاست‌های پولی را زیر سوال می‌برد، سیاست‌های ارزی است. مادامی‌که سیاستگذار به دنبال پایین نگه داشتن مصنوعی نرخ ارز برای تامین همه کالاهاست، بانک مرکزی فاقد سیاست ارزی است و سخن گفتن درباره استقلال سیاست ارزی، وجاهت چندانی ندارد. بنابراین لازم است طرز فکر بدنه دولت به سیاست‌های پولی و ارزی تغییر کند. یعنی «پیش‌نیاز استقلال بانک مرکزی» اصلاح نظام بودجه‌ریزی و اصلاح نظام ارزی است.

اگر اصلاح بودجه‌ریزی به نحوی صورت گیرد که دیگر به طور مداوم، کسری بودجه از محل منابع بانکی مرکزی تامین نشود و همچنین بانک مرکزی به طور همزمان اصلاح نظام بانکی را آغاز کند، تازه ابزار سیاستگذاری پولی را در اختیار می‌گیرد. در این شرایط بانک مرکزی می‌تواند اوراق قرضه دولتی را در بازار ثانویه خریداری کند تا جایی که نرخ بازار بین‌بانکی یا نرخ بازده اوراق قرضه دولتی به نرخ هدف خود برسد؛ یعنی از یک‌سو، مسیر تزریق پایه پولی از طریق اضافه‌برداشت بانک‌ها پرهزینه می‌شود و از سوی دیگر، از طریق خرید و فروش اوراق قرضه دولتی، جریان افزایش یا کاهش پایه پولی را به ‌صورت کنترل‌شده در دست خود می‌گیرد. باید تاکید کنم که این سیاست زمانی کارایی خواهد داشت که بانک مرکزی اضافه‌برداشت بانک‌ها را بسیار محدود کرده باشد و ورود این پایه پولی کثیف را به اقتصاد به ‌شدت کاهش دهد. چراکه بانک‌هایی که معمولاً بیشترین اضافه‌برداشت را از بانک مرکزی دارند، بیشترین مساله را نیز از لحاظ سلامت داشته و البته بیشترین انگیزه را برای فعالیت‌های سوداگرانه و به‌هم‌ریختن بازارهای دارایی دارند.

‌فعالیت‌های سوداگرانه تحت تاثیر عوامل سیاسی و اقتصادی در بازار ارز به اوج رسیده و این بازار را در پرنوسان‌ترین شرایط خود قرار داده است. با توجه به چسبندگی تورم به انتظارات تورمی و تحولات بازار ارز، فکر می‌کنید رئیس جدید بانک مرکزی چه سیاستی را باید در قبال این بازار در پیش بگیرد؟

سیاستگذار باید این نکته را مورد توجه قرار دهد که تقاضای سوداگرانه در بازار ارز به غیر از انتظارات مرتبط با دستگاه دیپلماسی کشور به‌ شدت تابع آن است که سیاستگذار از چه نرخی دفاع می‌کند. اگر نرخی که سیاستگذار از آن دفاع می‌کند، بسیار کمتر از نرخ تعادلی بازار باشد، این سیگنال را برای عاملان اقتصادی مخابره می‌کند که ورود به این بازار سودآور خواهد بود. مانند اینکه بخواهید توپی را با فشار، زیر سطح آب نگه دارید. به هر حال، کسی که این توپ را زیر آب نگه داشته خسته می‌شود و این توپ با سرعت بسیار زیادی از داخل آب به بیرون می‌پرد. به همین دلیل، هرچه سیاستگذار اقتصادی از نرخی دفاع کند که اختلاف بیشتری با نرخ تعادلی دارد، انگیزه‌های سوداگرانه را افزایش داده و این نوع فعالیت‌ها را تشویق کرده است. بنابراین به نظر می‌رسد نخستین گام برای اصلاح شرایط موجود در بازار ارز آن است که سیاستگذار ارزی انتظارات خویش را از قیمت ارز با نرخ تعادلی بازار تطابق دهد. همچنین خود چندنرخی کردن ارز نیز برای افزایش نرخ ارز انگیزه ایجاد می‌کند. برای مثال، وقتی صادرکنندگان مجبور می‌شوند ارز خود را با قیمت پایینی واگذار کنند، به معنای آن است که دولت صادرکنندگان را به خروج سرمایه از کشور تشویق می‌کند. ضمن آنکه اختصاص ارز ارزان به واردات نیز همین کارکرد را دارد و واردکنندگان را هم به خروج سرمایه ترغیب می‌کند. در این صورت دولت تقاضای موثر ارز را افزایش داده و همین سیاست به افزایش نرخ ارز دامن می‌زند. بنابراین به نظر می‌رسد ایجاد بازار ثانویه و وارد کردن تمام مبادلات تجاری جز کالاهای ضروری به این بازار، نقش بسیار موثری در کاهش تقاضای سوداگرانه برای ارز داشته باشد. به ‌طور کلی سیاست‌هایی که خروج سرمایه و انگیزه خروج سرمایه را کاهش دهد، می‌تواند به سیاستگذار کمک بسیاری کند. موضوع دیگری که بسیار حائز اهمیت به نظر می‌رسد، استفاده از سرمایه‌های ایرانیان خارج از ایران است. با این افزایش قیمت ارز، شاید بخشی از ایرانیان خارج از کشور علاقه داشته باشند بخشی از پرتفولیوی خود را به املاک و مستغلات در ایران اختصاص دهند. فرض کنید وقتی با 20 هزار دلار بتوان یک واحد مسکونی در مناطق شمالی کشور خریداری کرد، ممکن است عده زیادی از ایرانیان تمایل پیدا کنند بخشی از سرمایه خود را به این امر اختصاص دهند. در این صورت تسهیل ورود سرمایه‌های ایرانیان خارج از کشور هم به عنوان سیاستی که می‌تواند منجر به کاهش نرخ ارز در اقتصاد شود، در دستور کار قرار گیرد. راه‌حل دیگر در این زمینه می‌تواند استفاده از انرژی نسبتاً ارزان‌قیمت در ایران و ایجاد بسترهایی برای cryptocurrency mining باشد. به طور کلی بانک مرکزی باید تلاش کند انواع راه‌های غیرمتمرکز جابه‌جایی مالی را تسهیل کند. البته در این میان نباید از نقش بسیار مهم دستگاه دیپلماسی و روابط بین‌الملل در بهبود انتظارات مردم و از آن مهم‌تر در ایجاد راه‌های پایدار برای انجام مبادلات مالی چشم‌پوشی کرد.