این وادی فریبنده، بس خطرناک است

سطر اول: «گفته می‌شود که دولت نمی‌تواند با خیال راحت قدرت چاپ اسکناس را به دست بگیرد؛ چراکه قطعاً از این قدرت سوءاستفاده می‌کند. من اذعان می‌کنم که اگر دولت‌ها قدرت چاپ اسکناس را به دست بگیرند با خطر بزرگی روبه‌رو می‌شویم. سوءاستفاده دولت از قدرت چاپ پول به عنوان وسیله‌ای برای تامین مالی هزینه‌های خود، به ناچار به تورم، نرخ بهره بالا و اقتصاد بی‌ثبات منجر خواهد شد.»

این جملات را دیوید ریکاردو حدود 200 سال پیش بیان کرده است.

سطر دوم: فرض کنیم، در صحت گزاره‌های زیر، به اجماع رسیده‌ایم:

گزاره اول: تورم، سطحی از نااطمینانی را به اقتصاد پمپاژ می‌کند که نتیجه آن، بی‌ثباتی اقتصاد کلان است.

گزاره دوم: رشد نقدینگی، فراتر از رشد اقتصادی، حداقل عمده‌ترین دلیل بروز تورم است.

نتیجه‌گیری: برای به کنترل درآوردن نقدینگی و به‌تبع آن، تورم، وجود بانک مرکزی مستقل، ضروری است.

ظاهر موضوع و مشاهدات تجربی به ما می‌گوید: بانک‌های مرکزی که استقلال بیشتری دارند بیش از بانک‌های مرکزی با استقلال کمتر به ارائه نتایج بهتر تورم، بدون لطمه زدن به رشد اقتصادی گرایش دارند (بن برنانکی).

البته برنانکی، به هیچ وجه طرفدار بانک مرکزی بی‌قیدوشرط نیست. او استدلال می‌کند که بانک مرکزی در ازای استقلال، ‌باید از عهده مسوولیت‌های خود برای شفافیت و پاسخگویی برآید. او می‌گوید: اصول دموکراتیک به عنوان یک کارگزار حاکمیت، از بانک مرکزی می‌خواهد که در تعقیب اهداف تعیین‌شده‌اش پاسخگو باشد، به مردم و نماینده‌های منتخب آنها پاسخ دهد و در سیاست‌های خود شفاف باشد. به‌خصوص شفافیت ناظر بر سیاست پولی به ویژه کمک می‌کند که بانک‌های مرکزی پاسخگوتر باشند و بر اثربخشی این سیاست نیز می‌افزاید. روشن بودن اهداف سیاست آینده و اینکه بانک مرکزی احتمالاً در شرایط گوناگون اقتصادی چگونه واکنش نشان می‌دهد، نااطمینانی را کاهش داده و با کمک به خانوارها و بنگاه‌ها در پیش‌بینی کردن اقدامات بانک مرکزی، آثار سیاست پولی بر نرخ‌های بهره بلندمدت را تقویت می‌کند. وضوح بیشتر و نااطمینانی کمتر به نوبه خود، توانایی سیاستگذاران را برای تاثیر بر رشد اقتصادی و تورم افزایش می‌دهد.1

اما آیا این همه حقیقت ماجراست!؟

فروپاشی سیستم برتون وودز به بروز تکانه‌های تورمی در دهه 70 و 80 میلادی در اغلب کشورهای توسعه‌یافته دامن زد. البته این سوای تاثیر آموزه‌های کینزی ناشی از منحنی فیلیپس بود که پیشتر فریدمن بدان هشدار داده بود. از این دوره بود که موضوع استقلال بانک‌های مرکزی، به ویژه با مشاهده آثار آن در آلمان و سوئیس، به شدت بیشتر مورد توجه قرار گرفت. اما در این میان، یک تفاوت آشکار میان عملکرد استقلال بانک مرکزی در کشورهای توسعه‌یافته و کشورهای در حال توسعه مشاهده شد: کشورهای در حال توسعه که به سمت استقلال بانک‌های مرکزی خود حرکت کردند، توفیق چندانی در کنترل تورم به دست نیاوردند! این مشاهده، با پیش‌بینی‌های تئوریک، زاویه زیادی داشت که پیامد کنکاش در آن به این موضوع ختم شد که صرف استقلال بانک مرکزی قادر به ایجاد شرایط ثبات قیمتی یا همان کنترل تورم نیست!

در کشورهایی که بازار مالی آنها عمق کمی دارد و دولت‌ها برای استقراض به بازارهای سرمایه خارجی دسترسی محدودی دارند، و نیز در کشورهایی که نظام نرخ ارز ثابت اعمال می‌شود، اصولاً بانک مرکزی مستقل، جایگاه چندانی ندارد. و اگر هم در قوانین و مقررات بر بانک مرکزی مستقل تاکید شود؛ در عمل، توجهی به آن نخواهد شد چراکه در این کشورها، سایر اهداف، به غیر از ثبات قیمت‌ها تعیین‌کننده سیاست پولی هستند.

اما استقلال بانک مرکزی چیست که تا این حد اهمیت دارد؟

بانک مرکزی نهادی ملی و مستقل است که اداره‌کننده سیاست‌های پولی یک کشور است، سیستم بانکی یا بازار پول را تنظیم می‌کند و خدمات مالی ارائه می‌دهد. اهداف آن تثبیت پول ملی، کاهش نرخ بیکاری و کنترل تورم است.

بنا بر تعریف، استقلال بانک مرکزی در درون آن گنجانده شده است. به عبارتی، اگر بانکی که قرار است وظایف بانک مرکزی را انجام دهد که شامل تثبیت پول ملی یا همان کنترل تورم و کاهش بیکاری و اجراکننده سیاست‌های پولی است، استقلال لازم را نداشته باشد، از حوزه تعریف جامع یک بانک مرکزی خارج می‌شود. یعنی، بانک مرکزی که استقلال نداشته باشد، بانک مرکزی نیست، قلک دولت است ولو اینکه هر اختیار و وظیفه‌ای به آن محول شده باشد.

بانک مرکزی سیاست‌های پولی را برای رسیدن به اهداف فوق، از سه طریق زیر اجرا می‌کند:

♦ تعیین نرخ ذخیره قانونی بانک‌های تجاری

♦ عملیات بازار باز به منظور تغییر دادن حجم نقدینگی در اختیار بخش خصوصی بدون تغییر دادن نرخ ذخیره قانونی

♦ تعیین نرخ بهره هدف برای بانک‌های زیرمجموعه خود.

برنانکی، میان استقلال در اهداف و استقلال ابزار تمایز قائل می‌شود و معتقد است در یک نظام دموکراتیک، استقلال در اهداف برای بانک مرکزی بسیار دشوار است بنابراین، می‌گوید که اهداف بانک مرکزی ‌باید از سوی مقامات سیاسی بنا نهاده شود اما اجرای آن به صورت مستقل و بدون دخالت مقامات سیاسی در اختیار بانک مرکزی باشد.

در ادبیات اقتصادی مربوط به بحث، سه دلیل برای اثرگذاری استقلال بانک مرکزی بر کاهش تورم اقامه می‌شود.2

اول؛ اعمال فشار مقامات سیاسی بر بانک مرکزی به منظور گسترش اعتباردهی و اجرای سیاست‌های پولی انبساطی.

دوم؛ فشار مقامات سیاسی به منظور تامین کسری بودجه از طریق خلق پول، موجب درون‌زا شدن عرضه پول می‌شود اما استقلال بانک مرکزی می‌تواند دولت را مجبور کند کسری بودجه خود را کاهش دهد یا از روش‌های سالم‌تری، غیر از خلق پول، هزینه این کسری بودجه را تامین کند.

سوم؛ دولت‌ها اهداف کوتاه‌مدت را دنبال می‌کنند که معمولاً با اهداف بلندمدت ناسازگاری دارند.

اما همچنان که بیان شد، پیامد استقلال بانک مرکزی در کشورهای توسعه‌یافته با کشورهای در حال توسعه، متفاوت است. دو دلیل اصلی برای این تفاوت عملکرد اقامه شده است:

نخست آنکه در کشورهای در حال توسعه، بازارهای مالی از عمق کمی برخوردار است و دوم، اثرپذیری بالای سیاست‌های پولی از بودجه دولت.

به عبارت دیگر، صرف استقلال بانک مرکزی قادر نیست اهداف ضدتورمی را تامین کند مگر آنکه استقلال بانک مرکزی لااقل به صورت همزمان روی دو موضوع بالا نیز متمرکز شود.

شاخص استقلال بانک مرکزی

برای اندازه‌گیری استقلال بانک مرکزی، شاخص‌های چندی از سوی پژوهشگران و صاحب‌نظران این حوزه طراحی و آزمون شده است.

کوکرمن برای سنجش درجه استقلال بانک مرکزی، دو شاخص قانونی و واقعی را تعریف کرده است. شاخص قانونی شامل چهار جزء زیر است:

♦ عزل و نصب و دوره تصدی رئیس بانک مرکزی

♦ گروه تعیین‌کننده سیاست‌ها که وظیفه حل مناقشات را در مورد سیاست‌های پولی عهده‌دار هستند.

♦ اهداف بانک مرکزی

♦ محدودیت‌های بانک مرکزی در اعطای وام به دولت یا تامین کسری بودجه دولت

و در مورد شاخص واقعی، او عملکرد بانک مرکزی را ملاک قرار می‌دهد چراکه در برخی کشورها، حتی اگر قوانین و ضوابط مربوط به چهار شاخص بالا کاملاً مشخص و شفاف باشند، احتمال بسیار بالایی در عدم اجرای آن در عمل وجود دارد. به طور مثال، گرچه بر اساس شاخص قانونی، رویه‌ها و ضوابط عزل و نصب رئیس کل بانک مرکزی مشخص شده است، تعدد موارد تعویض رئیس کل بانک مرکزی در عمل، بیانگر سطح پایینی از استقلال بانک مرکزی است. از جمله موارد مورد بررسی در روش کوکرمن، همپوشانی دوره تصدی رئیس بانک مرکزی با مقامات قوه مجریه است بدین مفهوم که اگر با تغییر هیات حاکمه، چه در قالب مدل ریاست‌جمهوری و چه در قالب مدل پارلمانی، رئیس کل بانک مرکزی هم، چه مطابق قانون و چه در عمل، تغییر می‌کند، شاخص استقلال بانک مرکزی، بسیار پایین خواهد بود.

یک برآورد3 از دو شاخص قانونی و واقعی استقلال بانک مرکزی در این شاخص را 25 /0 تخمین زده است. این نشان می‌دهد که استقلال بانک مرکزی از منظر قانونی، بسیار ضعیف تعریف و تدوین شده است. اما برای دو زیرشاخص واقعی استقلال بانک مرکزی، یکی نرخ تعویض رئیس بانک مرکزی رقم 2 /0 و برای شاخص مبتنی بر عملکرد بانک مرکزی که از طریق پرسش از مقامات پولی به دست آمده، رقم 54 /0 برآورد شده است که نشان می‌دهد در عمل، مقامات پولی و مالی کشور، به استقلال بانک مرکزی تمایل بیشتری دارند. این دو شاخص روی هم نشان می‌دهند که از منظر قانونی و عملکردی، بانک مرکزی ایران از سطح استقلال بسیار پایین برخوردار است اما مقامات پولی و مالی کشور، به میزان متوسطی به سمت استقلال بیشتر بانک مرکزی تمایل دارند.

از سوی دیگر، برخی مطالعات دیگر نیز گویای آن است که شاخص استقلال بانک مرکزی به تنهایی برای کاهش تورم کافی نیست و به گونه‌ای این متغیر در سطح معنی‌دار و موثری قرار ندارد. به واقع، بر اساس این مطالعات، متغیرهای نسبت تجارت خارجی به تولید، نسبت نقدینگی به تولید که معرف درجه عمق بازارهای مالی است و تولید سرانه، هم سطح معنی‌داری و هم تاثیر بسیار بالاتری بر کاهش تورم نسبت به شاخص استقلال بانک مرکزی دارند. البته این بدان مفهوم نیست که با این استدلال، استقلال بانک مرکزی را بیهوده تصور کنیم بلکه بدان مفهوم است که تکیه صرف بر استقلال بانک مرکزی، بدون ایجاد شرایط مناسب برای سایر متغیرها که از قضا، تاثیر بیشتری بر کاهش تورم دارند، نمی‌تواند ما را به هدف مورد نظر از استقلال بانک مرکزی که همانا کنترل تورم است، برساند. به عبارت دیگر، استقلال بانک مرکزی، یک مبحث منفک از سایر جنبه‌ها و جهت‌گیری‌های کلان اقتصادی نیست که اگر محقق شود لزوماً اهداف کنترل تورم هم بتواند از دل آن استخراج شود.

در نتیجه اینجا یک پرسش اساسی قابل طرح است و آن اینکه آیا کسانی که از استقلال بانک مرکزی دفاع می‌کنند یا به تناوب از برخی تریبون‌ها آن را مطرح می‌کنند، اصولاً می‌دانند و توجیه هستند که با چه پدیده‌ای مواجه هستند؟ آیا آنها به پیش‌فرض‌های حرکت به سمت استقلال بانک مرکزی واقف هستند؟ آیا آنها حاضرند تبعاتی را که استقلال بانک مرکزی در پی دارد در حوزه سیاسی، گروه‌های ذی‌نفع و برندگان و بازندگان آن متحمل شوند!؟

از این منظر، طرفداران استقلال بانک مرکزی را می‌توان ذیل دو گروه دسته‌بندی کرد. گروه اول اقتصاددانان و سیاستمدارانی هستند که به پیش‌فرض‌ها و تبعات سیاسی این جهت‌گیری حداقل به شکل قابل قبولی واقفند و گروه دوم که اغلب نیز در بزنگاه‌های بحرانی چنین مسائلی را مطرح می‌کنند و بیش از آنکه به دنبال برون‌رفت از بحران باشند، یا اهداف سیاسی را دنبال می‌کنند یا اصولاً نمی‌دانند استقلال بانک مرکزی چه پیش‌نیازها و چه تبعاتی را به دنبال دارد.

گفته شد که حتی اگر قانوناً و عملاً استقلال بانک مرکزی به رسمیت شناخته شود، تاثیر چندانی در کاهش تورم نخواهد داشت مگر آنکه چند تغییر اساسی دیگر، این تغییر جهت‌گیری را پشتیبانی کنند؛ نخست عمق دادن به بازارهای مالی، دوم کاهش دادن اثرگذاری بودجه دولت بر سیاست‌های پولی و سوم بهبود نسبت تجارت به تولید. این سه شرط، حداقل‌های مورد نیاز برای اثرگذاری استقلال بانک مرکزی بر اهداف آن، به ویژه اهداف تورمی است.

یکم؛ اگر از منظر تحلیل برنانکی، دو حوزه استقلال در هدف‌گذاری و استقلال در ابزار را مورد توجه قرار دهیم که در آن، هدف‌گذاری حوزه عمل قوه مجریه و سیاستمداران باشد و ابزار در اختیار بانک مرکزی مستقل، آنگاه اولاً سیاستمدار ملزم است به اعلام شفاف و دقیق اهداف تورمی، اشتغال و سایر متغیرهای کلان و ثانیاً مدیران بانک مرکزی که استقلال در ابزار در ید قدرت آنان است، مکلفند به پاسخگویی در عملکردها و شیوه به‌کارگیری این ابزارها. آیا ساختار درهم‌تنیده اقتصاد سیاسی ایران حاضر است تن به چنین فرآیندی سپارد!؟ آیا علامتی که نشان دهد ساختار سیاسی تمایلی به حرکت در این جهت دارد، قابل مشاهده است؟!

دوم؛ استقلال بانک مرکزی وقتی موثر است که موضوعات پیش‌گفته یعنی عمق دادن به بازارهای مالی و تجارت خارجی در کنار آن جدی گرفته شود. عمق‌دهی به بازارهای مالی، یا مستلزم پذیرش انواع مشتقات مالی آزمون پس داده است یا اگر این مشتقات و روش‌ها را از منظر ایدئولوژیک مضر تلقی می‌کنیم، لازم است روش‌های متناسب با آموزه‌های ایدئولوژیک ابداع شوند. وقتی پس از 40 سال مبارزه با بانکداری ربوی، عملاً خروجی آن سیستمی است که تنها عنوان «سود» را جایگزین «بهره» کرده است، می‌توان به این تغییر رویکرد امیدوار بود؟

سوم؛ نفت مهم‌ترین منبع درآمد ارزی کشور و دولت است که دولت به شکل مبسوط‌الید و عملاً با کمترین میزان پاسخگویی، به هزینه‌کرد و توزیع آن مشغول است. یکی از اهداف اصلی تز استقلال بانک مرکزی، حفظ ارزش پول ملی در رقابت با سایر ارزهاست. آیا سیستم سیاسی حاضر است خود را در چارچوبی قرار دهد که درآمدهای نفتی به شیوه‌ای غیر از آنچه طی چند دهه گذشته به اقتصاد کشور تزریق شده است، وارد چرخه اقتصادی کشور شود؟!

چهارم؛ کاهش اثرگذاری بودجه دولت بر سیاست پولی مستلزم قطع رابطه میان درآمدهای نفتی، تبدیل آن به ریال و در نتیجه، ایجاد یک سیستم قدرتمند و شفاف مالیاتی در کشور است. تا زمانی که دولت منابع مالی خود را از نفت تامین می‌کند، پاسخگو کردن دولت شاید بسیار دشوار باشد اما به محض آنکه دولت دست در جیب مردم کند و نظام مالیاتی را به شکل فراگیر به اجرا گذارد، مجدداً اولین گام پاسخگویی و شفافیت دولت در منابع و مصارف است. آیا علامتی از سمت سیستم سیاسی دال بر اراده بر اجرای چنین شیوه‌ای دیده می‌شود؟

پنجم؛ استقلال بانک مرکزی با هدف کنترل تورم و حفظ قدرت برابری پول ملی و کنترل تورم، در چارچوب بهبود نسبت تجارت خارجی به تولید مفهوم پیدا می‌کند. بهبود این نسبت هم مستلزم بهبود روابط بین‌الملل است که اصولاً از حوزه تصمیم‌گیران اقتصادی خارج است و به جهت‌گیری‌های کلان سیستم سیاسی معطوف است. وقتی روابط خارجی مستحکمی وجود نداشته باشد که به واسطه آن بتوان از مزایای تجارت خارجی بهره برد، استقلال بانک مرکزی چندان قابل تداوم نیست که در اولین گام و با ایجاد کوچک‌ترین تکانه‌ای در بودجه دولت، مجدداً اضطرار ما را به نقطه اول بازمی‌گرداند.

ششم؛ تمام موارد فوق بر این فرض استوار است که دولت، سیستم قضایی و به طور کلی، شاکله حاکمیت، مفهومی به نام استقلال قانونی بانک مرکزی را به رسمیت شمارد که لازمه آن نیز، وجود هیات و ترکیبی تخصصی و غیرسیاسی به شیوه‌ای است که در اغلب کشورهایی که بانک مرکزی مستقل دارند به اجرا درمی‌آید. آیا برای روسای جمهور در ایران، مجلس و سایر نهادهای ذی‌نفع و ذی‌ربط در این حوزه، موضوع عدم تطابق دوره مدیریت رئیس کل بانک مرکزی با دوره تصدی آنها قابل پذیرش است!؟ اگر روسای قوه مجریه همین یک مورد برایشان قابل پذیرش باشد و با هر عنوان و بهانه‌ای، بر سیاستگذار پولی فشار وارد نکنند، شاید بشود تصور کرد که دولت لااقل اراده‌ای بر استقلال بانک مرکزی دارد.

هر پدیده‌ای، پیش‌نیازها و تبعات پیدا و پنهان خاص خودش را دارد. شش عنصر یادشده فوق، حداقل‌هایی لازم برای تضمین کارایی استقلال بانک مرکزی هستند. بدون لحاظ کردن این عناصر، حرکت به سمت استقلال بانک مرکزی، دامن زدن به بی‌اعتمادی هر چه بیشتر مردم و فعالان اقتصادی را در پی دارد. اینجا اصلاً مساله این نیست که بخواهیم استقلال بانک مرکزی را بیهوده تلقی کنیم یا در دل مدافعان آن هراس افکنیم، مساله این است که استقلال بانک مرکزی، نوشیدن شوکران نیست که صرفاً دولت باید آن را لاجرعه سر کشد بلکه نوشیدن چندین داروی تلخ است که باید به تدریج، دولت و کل مردم، آنها را در یک دوره معین و چه‌بسا طولانی، قطره قطره در کام خود بریزند. 

درس اول مکتب اقتصاد می‌گوید؛ ناهار مجانی وجود ندارد! دستیابی به یک سیستم قدرتمند و باثبات اقتصادی، بلندنظری سیستم سیاسی در چشم‌پوشی از منافع کوتاه‌مدت ذی‌نفعانش را می‌طلبد. اگر قرار است در این مسیر حرکت کنیم، لااقل یک‌بار هم که شده، دست از ابداع و اختراع و نوآوری‌های بدیع برداریم، به شیوه مالوف، آنچنان که تاکنون بوده‌ایم، مفاهیم اقتصادی را به دانسته‌های ناقص و ناقض خود تقلیل ندهیم و به یاد داشته باشیم؛ متغیرهای اقتصادی یک دنیای به‌هم‌پیوسته‌اند که گرچه در نگاه نخست، سهل و ساده به نظر می‌رسند، درهم‌تنیده و اغلب غامض‌اند و صدالبته، دست از بازی دادن و بازی کردن با آنها برداریم که این وادی فریبنده، بسی خطرناک است!