خط قرمز سیاستگذاری

با تشدید تحریم‌ها و کاهش صادرات نفت در نیمه دوم سال جاری، منابع بودجه عمومی حاصل از درآمدهای نفتی کاهش معنا‌داری خواهد یافت. علاوه بر کاهش درآمدهای نفتی، درآمدهای مالیاتی دولت نیز در اثر رکود تولید کاهش خواهد یافت. در مجموع انتظار می‌رود کاهش قابل توجهی در درآمدهای دولت در نیمه دوم سال و احتمالاً سال آینده رخ دهد. علاوه بر افزایش کسری بودجه دولت، مساله بدهی‌های انباشته دولت و سررسید شدن بدهی‌های قبلی نیز بر تنگنای مالی دولت خواهد افزود.

در کنار تنگنای مالی دولت، نظام بانکی نیز در آینده نزدیک به طور جدی با انواع ریسک‌ها و تنگنای مالی مواجه خواهد شد. بخشی از این ریسک‌ها، ناشی از انتقال تنگنای مالی دولت به بانک‌های کشور و بخشی نیز ناشی از انتقال عوارض رکود تولید به بانک‌ها و بخش مهم دیگری نیز ناشی از مسائل داخلی و مشکلات ترازنامه‌ای بانک‌هاست.

در شرایط تحریم، عوامل متعددی دولت و نظام بانکی و بازارهای مالی کشور را در تنگنای مالی و در معرض ریسک‌های مختلف قرار خواهد داد که این عوامل را می‌توان به ترتیب زیر خلاصه کرد:

♦ افزایش کسری بودجه دولت در اثر کاهش درآمدهای نفتی و غیرنفتی

♦ افزایش مطالبه برای حمایت‌های دولتی از بنگاه و خانوار در اثر تحریم‌ها

♦ افزایش بدهی‌های انباشته دولت و چالش بازپرداخت بدهی‌های قبلی

♦ افزایش بدهی‌های معوق شرکت‌ها به بانک‌ها در اثر کاهش تقاضا و رکود تولید

♦ مشکلات ساختاری و انباشته قبلی نظام بانکی و تشدید مشکلات در اثر تحریم‌ها

♦ احتمال وقوع شوک ارزی جدید در نیمه دوم سال

♦ افزایش نااطمینانی در اقتصاد و اثرگذاری آن بر جهت‌گیری انتظارات

آنچه گفته شد، تصویری از شرایط پیش‌ روی اقتصاد کشور در ماه‌های آینده است. در این شرایط برای کاهش آثار تحریم‌ها و جلوگیری از وقوع بحران‌های بزرگ در بازارهای مالی، دولت نیاز به اقدامات اساسی و فوری دارد. این اقدامات باید به صورت همزمان و سازگار و در اسرع وقت به اجرا درآید. مهم‌ترین اقدامات دولت، اصلاح بودجه و کاهش هزینه‌های دولت و بازنگری در تمامی سیاست‌های حمایتی دولت است. اقدام بعدی، اصلاح نظام بانکی و تعیین تکلیف بانک‌های مشکل‌دار و ممانعت از گسترش و سرایت مشکلات بانک‌های مشکل‌دار به کل اقتصاد است. گام مهم دیگر، اصلاح سیاست ارزی و تغییر شیوه فعلی سهمیه‌بندی و نرخ‌گذاری است. البته ممکن است اصلاحات اقتصادی مورد اشاره، برخی عوارض منفی بر دهک‌های پایین برجای بگذارد که در این زمینه لازم است دولت بسته‌های حمایتی خاص برای حمایت از اقشار آسیب‌پذیر طراحی کند.

اصلاحات اقتصادی مذکور الزامات و مقدمات دشواری دارد؛ که از جمله می‌توان به انعطاف ذهنی سیاستگذار، افزایش کارایی دستگاه‌های اجرایی، ترمیم کابینه و به‌کارگیری ظرفیت‌های جدید در دولت، شفافیت و انضباط شدید مالی، حمایت و همراهی سایر ارکان تصمیم‌گیری در کشور و جلب اعتماد عمومی اشاره کرد.

فراهم ساختن چنین الزامات دشواری، غیرممکن نیست ولی با توجه به واقعیت‌ها و شواهد موجود در کشور، تا حد زیادی دور از واقعیت به نظر می‌رسد. این نگرانی جدی وجود دارد که در این شرایط دشوار کشور، دولت به جای اصلاحات اساسی و فوری در سیاست‌های اقتصادی و ترمیم کابینه و تغییر رویکردهای خود، به سیاق همه اسلاف خود به سراغ سهل‌الوصول‌ترین و البته پرهزینه‌ترین شیوه برود و این شیوه چیزی نیست جز تکیه بر منابع بانک مرکزی.

از طریق دست‌درازی بر منابع بانک مرکزی، در کمترین زمان و به سهل‌ترین شیوه می‌توان منابع مالی نامحدودی برای دولت فراهم کرد؛ ولی این شیوه تامین منابع، به بهای جهش نقدینگی و شکل‌گیری ابرتورم و در نهایت تخریب بنیان‌های اقتصاد خواهد بود که نمونه‌ای از آن را در ونزوئلا می‌توان دید.

بیان دیگر این مساله آن است که عواملی مانند رکود اقتصادی، کسری بودجه فزاینده دولت، مشکلات ساختاری نظام بانکی، فقدان شفافیت و انضباط مالی در بخش عمومی، بدهی‌های فزاینده دولت، تداوم سیاست‌های توزیع یارانه نقدی و پرداخت یارانه انرژی، فقدان استقلال کافی بانک مرکزی و ناکارایی سیاست‌های بودجه‌ای، دولت را در وضعیتی قرار داده است که یا باید رنج اصلاحات اقتصادی را بپذیرد یا به ناچار شیوه نادرست دست‌درازی به منابع بانک مرکزی را پیش بگیرد که مصائب بزرگی برای کشور به بار خواهد آورد.

اصلی‌ترین مانع در برابر وقوع چنین مصائبی، استقلال بانک مرکزی و اصلاح سیاست‌های بودجه‌ای و انضباط مالی است. مشکل آنجاست که در ساختار اداری کشور، بانک مرکزی جایگاه و توان کافی برای مقاومت در برابر اراده دولت برای دست‌درازی به منابع بانک مرکزی را ندارد. تجربه گذشته نشان داده است که همواره دولت و مجلس از بانک مرکزی، به جای تعهد نسبت به حفظ ارزش پول ملی، انتظار تامین مالی برنامه‌های خود را داشته‌اند. شاهد این مدعا آن است که در سال‌های گذشته و در موارد متعدد، مشکلاتی مانند رکود بنگاه‌های صنعتی، خرید تضمینی محصولات کشاورزی، جبران مشکلات موسسات غیرمجاز و بانک‌های مشکل‌دار و حل معضل کسری بودجه و بدهی انباشته دولت، به صورت مستقیم یا غیرمستقیم به بانک مرکزی تحمیل شده است.

شواهد آماری نیز نشان می‌دهد که رشد پایه پولی طی چند سال گذشته مستمراً افزایش یافته است به طوری که رشد پایه پولی طی سال‌های 1393 تا 1396 به ترتیب 7 /10 درصد، 9 /16 درصد، 3 /17 درصد و 19 درصد بوده است. در سال‌های گذشته پایه پولی رشدی پرشتاب‌تر از رشد بخش واقعی داشته است و همین موضوع منجر به افزایش معنا‌دار نسبت پایه پولی به تولید ناخالص داخلی شده است. نسبت پایه پولی به تولید ناخالص طی سال‌های 1393 تا 1396 به ترتیب برابر با 6 /11 درصد، 8 /13 درصد، 1 /14 درصد و 5 /14 درصد بوده است. از جمله عوامل اصلی رشد پایه پولی، افزایش معنا‌دار بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی طی سال‌های گذشته بوده است که آن نیز معلول مشکلات داخلی نظام بانکی، انتقال تنگنای مالی دولت به بانک‌ها و تنگنای مالی بخش واقعی بوده است.

در سال‌های گذشته، که به طور نسبی شرایط عادی بر اقتصاد کشور حاکم بود، بخشی از مشکلات اقتصاد به بانک مرکزی تحمیل شد که آثار آن به صورت رشد فزاینده پایه پولی آشکار شده است. در ماه‌های آینده با تشدید مشکلات نظام بانکی و همچنین افزایش کسری بودجه دولت، این نگرانی جدی وجود دارد که منابع بانک مرکزی بیش از پیش مورد طمع واقع شود. مهم‌ترین تهدیدهای احتمالی که در آینده نزدیک منابع بانک مرکزی را مورد تهدید قرار خواهد داد عبارتند از:

♦ فشار به صندوق توسعه ملی برای تامین مالی ریالی نیازهای فوری دولت

♦ فشار به بانک مرکزی برای تامین خطوط اعتباری طرح‌های حمایتی دولت

♦ تشدید مشکلات داخلی بانک‌ها و موسسات اعتباری و جبران مستقیم آن از منابع بانک مرکزی

♦ افزایش بدهی دولت به بانک‌ها و انتقال آن به اضافه‌برداشت بانک‌ها از بانک مرکزی

♦ افزایش بدهی شرکت‌ها به بانک‌ها و انتقال آن به اضافه‌برداشت بانک‌ها از بانک مرکزی

♦ افزایش بدهی مستقیم دولت به بانک مرکزی

می‌توان درک کرد که دولت ناگزیر است منابعی برای جبران کسری بودجه و جبران آثار تحریم‌های خارجی و بازپرداخت‌های بدهی‌های خود بیابد ولی باید پذیرفت که تکیه بر منابع بانک مرکزی، پرهزینه‌ترین و نادرست‌ترین شیوه است. دولت برای عبور از شرایط بحران و جبران کسری بودجه و تامین مالی برنامه‌های حمایتی و همچنین بازپرداخت بدهی‌های خود باید منابعی را از محل واگذاری دارایی‌های مازاد دولت، کاهش هزینه‌های دولت، انضباط مالی، اصلاح بازار انرژی و اصلاح سیاست‌های مالیاتی فراهم کند. به بیان بسیار روشن، دولت باید دست‌درازی به منابع بانک مرکزی را خط قرمز سیاستگذاری‌های اقتصادی بداند.

بانک مرکزی ماموریت‌های مهمی بر عهده دارد که حیاتی‌ترین آن، حفظ ارزش پول ملی و ثبات اقتصاد کلان است. این ماموریت حیاتی باید از سوی دولت و مجلس به رسمیت شناخته شود و از بانک مرکزی مطالبه شود. مطالبه چنین تعهدی از بانک مرکزی مستلزم افزایش استقلال و اختیارات بانک مرکزی و حمایت از برنامه‌های بانک مرکزی و همزمان اصلاح ساختار بودجه و سیاست‌های مالی دولت است. بی‌توجهی دولت و مجلس نسبت به ماموریت اصلی بانک مرکزی، موجب خواهد شد در شرایط اضطرار، دیر یا زود دست‌درازی به منابع بانک مرکزی نزد سیاستگذار موجه جلوه کند.