نابهینگی در تامین کالاهای عمومی

کالاها و خدمات عمومی، آن دسته از کالاها و خدمات هستند که غیرقابل رقابت و غیرقابل استثنا باشند. غیرقابل رقابت هستند به این مفهوم که مصرف آنها توسط یک یا گروهی از افراد، دسترسی دیگران را به آن کاهش نمی‌دهد و غیرقابل استثنا هستند به این معنا که هیچ‌کس نمی‌تواند مستثنی از استفاده از آنها باشد. امنیت، یکی از انواع کالای عمومی است. استفاده از امنیت توسط یک شخص یا گروه، مانع از استفاده دیگران نمی‌شود و از طرفی، نمی‌توان شخص یا گروهی را از امنیت موجود در یک سرزمین مستثنی کرد. کالاهای عمومی از جمله مصادیق بارز شکست بازار هستند به این مفهوم که بازار قادر به تامین این کالاها نیست و لاجرم با هر مکتب اقتصادی که به جایگاه دولت در اقتصاد بنگریم، تامین و توسعه کالاهای عمومی از جمله وظایف اصلی دولت‌ها محسوب می‌شود. به عبارت دیگر حتی دست راست‌ترین مکاتب اقتصادی هم کالا و خدمات عمومی را حوزه وظایف دولت و حوزه‌ای معرفی می‌کنند که حضور تمام‌قد دولت در آن نه‌تنها محل اشکال نیست که یک ضرورت و باید سیاستی است. به واقع حوزه کالاهای عمومی، یکی از حوزه‌های سه‌گانه‌ای است که کلاسیک‌ها حتی پیش از برآمدن کینز، بر شکست بازار در آن اذعان کردند و بر نقش دولت در تامین و عرضه آنها تاکید ورزیدند. بدون آنکه وارد حوزه اقتصاد رفاه و دولت رفاه شویم، بررسی توابع عرضه و تقاضای کالاهای عمومی به خوبی نمایانگر آن است که بازار قادر به عرضه آنها نیست. غیرقابل رقابت و غیرقابل استثنا بودن کالاهای عمومی، تابع تقاضای کالاهای عمومی را طوری تغییر می‌دهد که منجر به بروز سواری مجانی خواهد شد که نتیجه تبعی آن، عدم تمایل بازار به تامین و عرضه کالاهای عمومی است. در واقع از آنجا که اغلب یا تمام مصرف‌کنندگان کالاهای عمومی به دلیل غیررقابتی و غیرقابل استثنا بودن کالاهای عمومی حاضر به پرداخت هزینه‌های تولید آن نیستند، سواری مجانی از جمله بروندادهای آن است.

بنابراین از آنجا که نظم بازار قادر نیست در حوزه کالاهای عمومی مقدار و قیمت بهینه را تعیین کند، لزوم دخالت دولت در آن آشکار است. اما پرسش این است که آیا دولت قادر است با ورود به بازار کالاهای عمومی و تامین آنها، سیستم اقتصادی را به سمت بهینگی حرکت دهد؟

پاسخ به این پرسش منوط به میزان اطلاعاتی است که دولت در دو زمینه ترجیحات افراد و ارزش ذهنی مصرف‌کنندگان کالاهای عمومی در اختیار دارد. اگر این ترجیحات برای دولت آشکار می‌شد، دولت قادر بود به سادگی میزان تولید بهینه کالاهای عمومی و سهم هر مصرف‌کننده از هزینه‌های تولید را تخمین بزند. در این صورت تقاضای کل از طریق جمع تقاضای افقی تمام افراد جامعه تعیین و تابع عرضه کالاهای عمومی نیز با استفاده از تابع عرضه آن، تخمین زده می‌شد. این به آن مفهوم بود که با توجه به تابع عرضه تقاضای کالای عمومی، تولید بهینه و در نهایت، تابع مطلوبیت اجتماعی مشخص می‌شد.

در این میان دو فرض اساسی که تا حدود زیادی خوش‌بینانه است، تمام تحلیل فوق را تحت‌الشعاع خود قرار می‌دهد؛ اول، آشکار بودن ترجیحات و ارزش ذهنی مصرف‌کنندگان و دوم، خیرخواه بودن دولت و توانایی او در پردازش اطلاعات. این به نوعی به مفهوم دولت عقل کل است؛ دولتی که هم اطلاعات کافی را در اختیار دارد، هم خیرخواه است و هم قادر به استفاده از سلطه و اقتدار لازم برای اجرایی کردن سیاست‌های خود و غلبه بر مشکل سواری مجانی.

اما چنین دولتی اولاً شباهت عجیبی به دولت مبسوط‌الید مارکسیستی یا حداقل کینزی پیدا می‌کند و ثانیاً دولت هرگز نه می‌تواند بی‌طرف باشد و نه خیر مطلق و عقلِ کل! قدرت پردازش اطلاعات دولت محدود و ناقص است، توان اجرایی محدودی دارد و اطلاعات از ترجیحات مصرف‌کنندگان کاملاً روشن و آشکار نیست که در نتیجه اتلاف منابع حتی در دولت عقلِ کل هم که به نسبت بازار در تامین کالاهای عمومی، نابهینگی کمتری دارد، در عمل گریزناپذیر است.

این به آن مفهوم است که گرچه در موارد شکست بازار، حضور دولت قادر است بخشی از کژکارکردی‌های بازار را اصلاح کند اما به این مفهوم نیست که پس از حضور دولت دیگر نباید نگران کژکارکردی دولت بود. دولت نه خیر محض است، نه عقل کل است، نه فارغ از تمایلات سیاسی کارگزاران خود و نه بی‌تاثیر از گروه‌های فشار و ذی‌نفع در حوزه‌های مختلف سیاسی. نتیجه این کژکارکردی دولت هم ایجاد شکاف میان منافع دولت و کارگزاران آن با منافع اجتماعی است. بنابراین هرگز نمی‌توان انتظار داشت که عرضه و تامین کالاهای عمومی، بهینه اجتماعی باشد. به عبارت دیگر همچنان که در نظم بازار در حوزه کالاهای خصوصی، نابهینگی قابل مشاهده است، در حوزه کالاهای عمومی هم حتی در حضور عقل کل‌ترین، خیرخواه‌ترین، دموکرات‌ترین، بهینه‌ترین و خوش‌کارکردترین دولت‌ها هم نابهینگی اجتماعی، گریزناپذیر است.

نابهینگی در تامین کالاهای عمومی از دو منظر قابل تحلیل است؛ عرضه بیش از حد بهینگی و عرضه کمتر از بهینگی. در واقع بسته به اینکه منافع حاصل از تولید کالاهای عمومی برای سیاستمداران کمتر یا بیشتر از هزینه‌های اجتماعی آن باشد، تولید کالاهای عمومی هم می‌تواند کمتر یا بیشتر از میزان بهینه آن باشد. مثال کلاسیک در این مورد، هزینه‌های تحقیق در علوم پایه در مقابل هزینه‌های کالاهای عمومی محلی است. هزینه تحقیق و توسعه علوم پایه معمولاً طیف وسیعی از مردم را پوشش می‌دهد در حالی که هزینه روی خدمات عمومی محلی، گروه کوچکی را منتفع می‌کند. در نتیجه، آن نوع فشار اجتماعی لازم برای ایجاد تمایل سیاستمداران در تامین هزینه‌های تحقیق و توسعه پایه‌ای شکل نمی‌گیرد اما اغلب شاهد فشارهای خردکننده‌ای در خصوص مثلاً احداث فرودگاه در یک شهر کوچک هستیم که تنها گروه کوچکی را منتفع می‌کند. آمارها نشان می‌دهد از کل فرودگاه‌های موجود در کشور، تنها یک یا دو مورد آن اقتصادی است و مابقی از منظر ملی، فاقد توجیه اقتصادی لازم هستند. این در حالی است که گاه دیده می‌شود ساکنان شهرهای کوچک با فاصله بسیار کم (یک تا دو ساعت) از فرودگاه‌های در حال بهره‌برداری، فشارهای زیادی را برای احداث فرودگاه وارد می‌کنند و اغلب هم با رایزنی‌های طولانی و وقت‌گیر نمایندگان آنها در مجلس همراه است. منافع گروهی و شخصی پیگیری این‌گونه مطالبات بسیار بیشتر از پیگیری مطالباتی مانند هزینه در حوزه‌های تحقیق و توسعه بنیادی است، در نتیجه، تحقیقات بنیادی بدون متولی می‌ماند اما احداث فرودگاه در یک شهر گمنام، طرفداران پرشور و هیجان‌زده‌ای دارد!

مجموع مباحث فوق نشان می‌دهد که گرچه جایگزینی دولت به جای نظم بازار در حوزه کالاهای عمومی می‌تواند کژکارکردی بازار را اصلاح کند اما این به آن مفهوم نیست که با جایگزین شدن دولت با بازار در حوزه کالاهای عمومی، موضوع حل‌شده تلقی می‌شود بلکه محل مباحث مهم‌تر و بغرنج‌تری است که در جایگاه خود قادر است نابهینگی را به صورتی گسترش دهد که شکست دولت در حوزه تامین کالاهای عمومی تلقی شود.

نگاهی به اقتصاد بخش عمومی ایران

از دو زاویه می‌توان بخش عمومی اقتصاد ایران و عملکرد دولت در آن را بررسی کرد؛ اول از منظر تخصیص منابع در اختیار و دوم از زاویه سهم منابع اختصاص‌یافته در تناسب با تولید ناخالص داخلی.

نمودار شماره 1، میانگین سهم هزینه تخصیص‌یافته به بخش‌های مختلف را از سال 1370 تا 1391 به قیمت‌های ثابت سال 1383 نشان می‌دهد. سهم هزینه دفاعی به عنوان یکی از پایه‌ای‌ترین کالاهای عمومی طی این دوه 23 درصد، خدمات اقتصادی 16 درصد، خدمات عمومی و رفاه اجتماعی هر کدام 11 درصد و آموزش و پرورش هشت درصد در رده‌های اول تا پنجم قرار داشته‌اند. این به آن مفهوم است که از منظر اقتصاد سیاسی، دفاع، اصلی‌ترین محوری است که حدود یک‌چهارم از کل بودجه دولت را سالانه به خود اختصاص داده که با اضافه کردن سهم امنیت و نظم عمومی، بخش قابل ملاحظه‌ای از منابع در اختیار سالانه، صرف دفاع و امنیت شده است. در مقابل، سهم آموزش و پرورش به عنوان یکی از اصلی‌ترین محورهای توسعه هر کشوری، متوسط هشت درصد را در اختیار داشته است.

اما نمودار شماره 2، روند این تخصیص و تغییرات آن را نمایش می‌دهد. بر این اساس جز در چند سال انتهایی دوره، سهم هزینه‌های دفاعی رو به رشد، سهم هزینه‌های خدمات اقتصادی تقریباً ثابت، سهم خدمات عمومی در حال کاهش، سهم خدمات بهداشتی در حال کاهش و سهم آموزش و پرورش با یک روند نامشخص کاهنده-فزاینده مواجه بوده است.

به نوعی دیگر اگر به تخصیص منابع نگاه کنیم، 69 درصد از هزینه نهایی دولت صرف جبران دستمزد خدمات کارکنان، 20 درصد به خرید کالاهای مصرفی، یک درصد اجاره و 9 درصد به استهلاک اختصاص یافته است. بنابراین، می‌توان به گونه‌ای اذعان کرد که دولت، نقش نهادی را بازی کرده است که درآمد بخش عمده‌ای از نیروی انسانی کشور را از طریق خرید خدمات آنها، بدون توجه به اثربخشی این خدمات در حوزه منافع اجتماعی، تامین کرده است. حال اگر به نقش نفت و نقش دولت در تقسیم درآمدهای نفتی نظر افکنیم، استخدام نیروی انسانی در بخش دولتی را می‌توان نقش دولت در تقسیم درآمدهای نفتی از طریق استخدام نیروی انسانی تفسیر کرد. این یعنی دولت به کارفرمای بزرگی تبدیل شده که هدفش نه بهینه‌سازی اجتماعی بلکه تقسیم رانت میان گروه‌های مختلف اجتماعی است. بدون شک در چنین ساختاری هم، گروه‌هایی که به میز قدرت نزدیک‌تر باشند، سهم بیشتری هم در تعداد افراد وفادار به خود و هم در تقسیم حقوق و دستمزد  ایفا می‌کنند. در اینجا، همان بحث پیشین در خصوص کژکارکردی دولت در حوزه کالاهای عمومی، رخ می‌نماید؛ دولت به جای آنکه منابع در اختیار خود را صرف تامین کالاهای عمومی کند، اولاً با تخصیص بخش عمده این منابع به دفاع و امنیت و ثانیاً به جای تولید کالاهای عمومی که منجر به بهینه‌سازی تابع مطلوبیت اجتماعی می‌شود، منابع را به سمت بهینه‌سازی مطلوبیت گروه‌های خاصی در درون و پیرامون حاکمیت کانالیزه کرده و این بزرگ‌ترین مصداق همان کژکارکردی جانشینی دولت با بازار در تولید کالاهای عمومی است که به نوعی به مفهوم تطمیع گروه‌های اجتماعی برای حفظ قدرت است!

اما ببینیم دولت در بلندمدت، به چه میزان منابع در اختیار داشته است. با توجه به نمودار 3، سهم هزینه‌های نهایی دولت از تولید ناخالص داخلی به قیمت‌های ثابت، از سال 1370 تا 1391 یک روند نزولی را نشان می‌دهد. در واقع طی این دوره با وجود آنکه تولید ناخالص داخلی کشور به طور متوسط سالانه 2 / 3 درصد رشد داشته است، رشد سهم هزینه‌های نهایی دولت از تولید ناخالص داخلی 1 / 1 درصد بوده است که خود یک پرسش اساسی جدید را مطرح می‌کند: آیا کاهش سهم هزینه‌های نهایی دولت از تولید ناخالص داخلی به دلیل عدم توانایی دولت در تامین منابع بوده است؟ به عبارت دیگر، آیا دولت قادر به تامین منابع لازم نبوده، عامدانه هزینه‌های خود را کاهش داده یا در بدترین شکل ممکن، با وجود فروش بالای نفت و رشد فزاینده نقدینگی طی این دوره، فساد سیستمی اجازه و امکان تخصیص منابع را از دولت گرفته است!؟

کالاهای عمومی، کالاهایی هستند که بر اساس مکانیسم بازار، توانایی تولید و عرضه آنها وجود ندارد. از اینجاست که ضرورت دارد دولت وارد عرصه تولید و عرضه آنها شود اما این بدان مفهوم نیست که پس از ورود دولت به عرصه کالاهای عمومی، کژکارکردی بازار در تولید و عرضه آنها به طور کامل مرتفع خواهد شد. موضوع نوع منابع تامین‌کننده تولید کالاهای عمومی به خودی خود محل مناقشه است. حتی طرفداران پر‌و‌پا‌قرص دخالت دولت در مکانیسم بازار هم بر این عقیده‌اند که مالیات‌ستانی بهترین منبع تامین مالی کالاها و خدمات عمومی است اما مالیات‌ستانی در صورتی موضوعیت پیدا می‌کند که عنصر بازار، نقش اصلی را در اقتصاد بازی کند. این به آن مفهوم است که جایگزینی دولت با بازار صرفاً در حوزه شکست بازار و کالاهای عمومی که یکی از مصادیق آن باشد، قابل دفاع است و نه آنکه دولت خود بازیگر اصلی اقتصاد باشد. به دیگر بیان، آنجا که دولت خود اصلی‌ترین بازیگر اقتصاد باشد، تامین منابع لازم برای تولید و عرضه کالاهای عمومی نیز لاجرم از مسیری غیر از مالیات‌ستانی از بازار صورت خواهد گرفت. این یعنی دولت خود مستقلاً وارد بازی اقتصاد شده است، بنگاهداری می‌کند، در حوزه کالاهای خصوصی که اصولاً محل بازی دولت نیست وارد شده و به نوعی به دست مرئی بازار تبدیل شده است. نتیجه چنین رویکردی اصولاً قابل تحلیل از طریق ادبیات شکست بازار نیست چراکه اصولاً بازاری شکل نگرفته که تحلیل شکست آن محل مناقشه باشد. اینجا دیگر ما با یک دولت مداخله‌گرِ دانای کل مواجه هستیم و نه دولت حداقلی تنظیم‌گر. به عبارت دیگر، وقتی دولت بخش اعظم اقتصاد را در ید قدرت خود دارد و به بارزترین شکل ممکن در مکانیسم قیمت‌های اندک باقیمانده اقتصاد دخالت می‌کند، شکست دولت در حوزه کالاهای عمومی، شکست برنامه‌ریزی دولت یا شکست دولت است، چراکه دولتی که کالای خصوصی با بدترین کیفیت تولید می‌کند، به بدترین شکل ممکن هم، ارائه‌دهنده کالاها و خدمات عمومی است.