موازنه منفی بودجه‌ای
اقتصاد سیاسی چانه‌زنی‌های بودجه‌ای در گفت‌وگو با محمدرضا باهنر
محمدرضا باهنر معتقد است: اصل نظام بودجه‌ریزی ما مبتنی بر یک کار علمی و برنامه‌ریزی مدبرانه نیست. سال‌هاست که قوانین برنامه پنج‌ساله دولت را مکلف کرده لایحه بودجه را به شکل «عملیاتی» یا بر اساس «مبنای صفر» ببندد، ولی شاید همان فشارها و چانه‌زنی‌ها موجب شده این اتفاق نیفتد.
هادی چاوشی: با هفت دوره حضور، احتمالاً رکورددار تعداد ادوار نمایندگی مجلس شورای اسلامی است و در بیشتر این سال‌ها دستی در تنظیم بودجه داشته است. بعضی سال‌ها رئیس یا نایب‌رئیس کمیسیون تلفیق بودجه بوده و در اغلب سال‌های نایب‌رئیسی مجلس نیز نقشی مهم در فرآیند تصویب قانون بودجه در صحن علنی داشته است. با محمدرضا باهنر درباره اقتصاد سیاسی بودجه‌نویسی و چانه‌زنی‌های بودجه‌ای در ایران گفت‌وگو کرده‌ایم. او که معتقد است «نظام بودجه‌ریزی ما بر کار علمی و برنامه‌ریزی مدبرانه مبتنی نیست» با یک مثال عامیانه تقاضاهای بودجه‌ای دستگاه‌های مختلف را تصویر می‌کند: «در زمان اوج درآمدهای نفتی، معده‌ها بزرگ شده و امروز که درآمدها کاهش یافته، هرچه می‌خورند، سیر نمی‌شوند. ضمن اینکه معده به این راحتی به وضعیت قبلی بازنمی‌گردد.» مشروح مصاحبه تجارت فردا با نایب‌رئیس پیشین مجلس و عضو کنونی مجمع تشخیص مصلحت نظام را بخوانید.
♦♦♦
بعد از 28 سال حضور کمابیش پیوسته، امسال دومین سالی است که هنگام تصویب بودجه در مجلس حضور ندارید. دلتان برای بودجه‌نویسی و فصل بودجه مجلس تنگ نشده است؟
نه، فکر می‌کنم شاید کمی هم بیش از اندازه در مجلس ماندم. به هر حال گردش نخبگان باید اتفاق بیفتد. دوستانی هم که امروز در مجلس و کمیسیون برنامه و بودجه حضور دارند، به بحث بودجه‌ریزی مسلط هستند؛ از جمله رئیس این کمیسیون که سوابق بودجه‌ریزی و برنامه‌نویسی دارد. البته من معمولاً جلسات علنی مجلس را از طریق رادیو گوش می‌کنم و همچنان علاقه‌مند هستم، اما اینکه دلم تنگ شده باشد، نه. به نظرم هر کسی در جای خود مشغول کار است.
بسیاری از ناظران معتقدند تخصیص بودجه در ایران همواره بر مبنای چانه‌زنی بوده. با توجه به تجربه 28 ساله‌تان در مجلس، شما این چانه‌زنی‌ها (و مساله دوری و نزدیکی ذی‌نفعان نسبت به مقامات تقسیم‌کننده بودجه اعم از دولت و مجلس) را تا چه اندازه در تخصیص بودجه موثر می‌دانید؟
اگر یک نگاه کلان به فرآیند بودجه‌ریزی در ایران داشته باشیم، به نظر می‌رسد تاثیرات مجلس در تنظیم بودجه معمولاً کمتر از 10 درصد است و 90 درصد تاثیرات از دولت ناشی می‌شود. یعنی جداولی که در پایان بررسی بودجه در مجلس تصویب شده و ارقامی که جابه‌جا می‌شود، در مقایسه با کل بودجه ارقام کوچکی است. البته بعضی وقت‌ها پیش می‌آید که احکام مهمی در بودجه صادر شود. مثلاً در زمان آقای احمدی‌نژاد، یک سال دولت تصمیم گرفت شمار ردیف‌های بودجه‌ای را به شدت کاهش دهد: نه اینکه تعداد بودجه‌بگیران را کم کند، بلکه قصد داشت ردیف‌های بودجه آنها را با هم تجمیع کند. این موضوع زمینه‌ساز اختلافات زیادی میان مجلس و دولت شد و در نهایت مجلس بخشی از ردیف‌های بودجه را احیا کرد. بدین ترتیب، گاهی اوقات مجلس تصمیمات سنگینی درباره بودجه می‌گیرد، اما روال کلی این است که تاثیرات مجلس در بودجه بیشتر از 10 درصد نیست. بنابراین اگر هم چانه‌زنی یا فشاری در کار باشد، عمدتاً روی دولت اعمال می‌شود.
و این چانه‌زنی‌ها چه اثری روی تنظیم بودجه دارد؟
ببینید، اصل نظام بودجه‌ریزی ما مبتنی بر یک کار علمی و برنامه‌ریزی مدبرانه نیست. سال‌هاست که قوانین برنامه پنج‌ساله دولت را مکلف کرده لایحه بودجه را به شکل «عملیاتی» یا بر اساس «مبنای صفر» ببندد، ولی شاید همان فشارها و چانه‌زنی‌ها موجب شده این اتفاق نیفتد. اخیراً شنیدم که سخنگوی دولت گفته است تلاش می‌کنیم لایحه بودجه 97 را بر مبنای «بودجه عملیاتی» به مجلس تقدیم کنیم. اگر چنین اتفاقی رخ دهد، اتفاق بسیار مبارکی خواهد بود. اینکه می‌گوییم بودجه «عملیاتی» باشد یا نباشد، یعنی چه؟ آقای دکتر سبحانی، نماینده وقت دامغان در مجلس تعبیر جالبی در این مورد داشت و می‌گفت «بودجه ما شبیه قطاری است که در هر ایستگاه چند ردیف بودجه‌ای برای یک هدف ویژه سوار آن می‌شوند. کار اینها بعد از دوسه ایستگاه تمام می‌شود، اما خودشان از قطار پیاده نمی‌شوند و می‌خواهند تا مقصد نهایی با قطار سفر کنند.» یعنی سال بعد اصلاً سوال نمی‌شود که آیا فلان ردیف باید همچنان در بودجه باشد، یا خیر. همه فقط می‌گویند که مثلاً سال گذشته 10 تومان اعتبار به این ردیف اختصاص داده شده، امسال باید 20 درصد اضافه شود و به 12 تومان برسد. گویی همین که یک ردیف در بودجه ایجاد شد، الی‌الابد برای دستگاه بودجه‌گیر حقی ایجاد می‌شود که هر سال فقط درباره میزان افزایش اعتبار آن چانه‌زنی خواهد شد. پس این یک مشکل است. مشکل دیگر آن است که منابع و مصارف بودجه عموماً متعادل نیست؛ چراکه منابع بودجه بسیار متشنج است. مثلاً در 15 سال گذشته ما هم بودجه‌ای داشته‌ایم که با نفت 120دلاری بسته شده است و هم بودجه‌ای که با نفت 30دلاری بسته شده؛ این یعنی 300 درصد نوسان در درآمدهای نفتی. در گذشته ما حساب ذخیره ارزی را به عنوان منبعی احتیاطی در کنار خزانه تعریف کردیم که هرگاه درآمدهای نفتی بیش از پیش‌بینی بودجه بود به این حساب واریز شود و هرگاه درآمدهای نفتی کمتر از پیش‌بینی شد، از این حساب به بودجه کمک شود و تعادل بازگردد. اما هزینه‌بگیرها آنقدر زیاد بودند که هرگاه درآمدهای نفتی به اوج می‌رسید، با فشار و چانه‌زنی برای همه منابع چاله می‌کندند. البته هزینه‌بگیرها توجیهاتی هم داشتند. مثلاً در زمان دولت نهم اولین اختلافی که ما در مجلس با دولت پیدا کردیم، در بودجه سال 1385 بود. لایحه بودجه که به مجلس تقدیم شد، یک‌باره مشاهده کردیم که بودجه عمرانی نسبت به سال قبل 80 درصد رشد کرده است. این اتفاق از دیدگاه ما معقول نبود، اما دولت استدلال می‌کرد که «یعنی شما می‌گویید ما پول داشته باشیم، اما برای مردم کار نکنیم؟ حالا که خدا این پول‌ها را رسانده، چرا کار نکنیم؟» یادم است آقای دکتر داوودی، معاون اول وقت رئیس‌جمهور بارها و بارها این استدلال را مطرح می‌کرد و ما هم نسبت به بروز بیماری هلندی هشدار می‌دادیم.
اجازه بدهید با یک مثال عامیانه، این ماجرا را توضیح بدهم: در استان مازندران -حتی در زمان خشکسالی- میزان بارندگی سالانه حدود 700 میلی‌متر است، ولی در استان کرمان حتی در زمان ترسالی، میزان بارندگی از 120 میلی‌متر بالاتر نمی‌رود. اگر یک سال در استان کرمان 500 میلی‌متر باران ببارد، فقط خرابی به بار می‌آید، چراکه زمین کرمان آمادگی جذب بیش از 120 میلی‌متر در سال را ندارد. درباره بودجه هم وضعیت همین بود. مثال ساده‌ای که من برای دولتمردان وقت می‌زدم این بود که فرض کنید بودجه عمرانی دو برابر شد. این بودجه قرار است خرج چه شود؟ باید مصالح ساختمانی، زمین و نیروی انسانی وجود داشته باشد تا پروژه عمرانی اجرا شود. به محض دو برابر شدن بودجه عمرانی، میزان تولید سیمان کشور که دو برابر نمی‌شود. سیمان هم کالایی نیست که بتوان از استرالیا وارد کرد. اگر فاصله حمل سیمان از 200 کیلومتر بیشتر شود، توجیه اقتصادی‌اش را از دست می‌دهد. بنابراین سیمان مصرفی ما همان میزان سال گذشته خواهد بود و اگر پولمان را دو برابر کنیم، ناخواسته قیمت سیمان را دو برابر کرده‌ایم. یا نیروی انسانی ما همان میزان سال گذشته است، اگر پول را دو برابر کنیم، هزینه استخدام این نیروی انسانی دو برابر می‌شود. ما در مجلس همیشه این مشکل را با دولت‌ها داشته‌ایم. نمی‌خواهم بگویم فلان دولت مقصر بوده یا نبوده. روال عمومی دولت‌های ایران را عرض می‌کنم.
امروز گفته می‌شود که 400 تا 600 هزار میلیارد تومان پروژه نیمه‌تمام در کشور وجود دارد. از سوی دیگر دو سه سال است که سالانه حدود 30 هزار میلیارد تومان بودجه عمرانی تصویب می‌شود ولی تخصیص آن در حد 30 تا 40 درصد باقی می‌ماند. امسال فکر می‌کنم تخصیص بودجه عمرانی به 10 هزار میلیارد تومان برسد. این 10 هزار میلیارد تومان هزینه استهلاک پروژه‌های نیمه‌تمام را هم جبران نمی‌کند. یعنی هیچ آجری روی آجر گذاشته نمی‌شود و تنها برای حفظ کارگاه‌ها و هزینه نگهبانی و امثال آن خرج می‌شود؛ اگر آهنی در محل پروژه وجود داشته باشد، زنگ می‌زند، اگر بتنی ساخته شده باشد، مستهلک می‌شود و... .
وقتی تعادل در منابع و مصارف وجود نداشته باشد و درآمدها با تشنج مواجه باشد، این نتیجه حاصل می‌شود. در حالی که تنها بحث و چانه‌زنی بودجه‌نویس‌ها و بودجه‌بگیرها بر سر این است که «پارسال 10 تومان اعتبار داشته‌ایم، امسال باید 12 تومان داشته باشیم یا 14 تومان». به این ترتیب است که کسری‌های بودجه کم‌کم پنهان می‌شود. شما می‌دانید که کسری بودجه به صراحت در قانون درج نمی‌شود، اما فکر می‌کنم سال 95 برای اولین‌بار دولت مجبور شد نه برای کار عمرانی و سرمایه‌گذاری، بلکه برای پرداخت حقوق کارمندان خود اوراق مشارکت بفروشد. فروش اوراق مشارکت یعنی پیش‌خور کردن منابع سال‌های بعد. چون چند سال بعد این اوراق سررسید خواهند شد و دولت باید هم اصل و هم سود اوراق را با خریداران تسویه کند. اما اگر بودجه در سال بعد هم کسری داشته باشد، بار دیگر این پروسه تکرار خواهد شد و این بدهی‌ها روی هم انباشته می‌شوند. آقای طیب‌نیا -که فکر می‌کنم با نپذیرفتن ادامه فعالیت در وزارت اقتصاد خودش را راحت کرد- یک زمانی گفته بود میزان بدهی‌های دولت به 700 هزار میلیارد تومان رسیده است.
اشکال دیگری که در بودجه‌های ما به وجود آمده و دولت گاهی می‌گوید «ندارم، ندارم»، این است که در سال‌های اخیر ردیف‌های جدیدی به قانون بودجه اضافه شده که ذاتاً جزو وظایف دولت نیست، اما به او تحمیل شده است. مثلاً صندوق‌های بازنشستگی -که در دنیا با منابع اعضای خود و سرمایه‌گذاری آنها تامین اعتبار می‌کنند- در ایران نزدیک به 80 درصد حقوق بازنشستگان خود را مستقیماً از بودجه دولت تامین می‌کنند. هر کدام هم بهانه‌ای دارند: تامین اجتماعی می‌گوید من از دولت طلبکارم، بنیاد شهید می‌گوید طبق فلان ماده قانونی دولت باید فلان قدر پول به من می‌داده و... . همه هم میزان مطالباتشان از دولت را دست بالا می‌گیرند: یکی 100 هزار میلیارد تومان ادعا دارد و دیگری 200 هزار میلیارد تومان. عملاً دولت سالانه نزدیک به 50 هزار میلیارد تومان حقوق بازنشستگانی را پرداخت می‌کند که ذاتاً جزو وظایفش نیست. همچنین درباره یارانه‌های نقدی که سالانه 40 هزار میلیارد تومان خرج روی دست دولت می‌گذارد و وزرا هم می‌گفتند که شب پرداخت یارانه بدنمان می‌لرزد...
آقای طیب‌نیا گفته بودند مصیبت عظمی است.
بله، بنابراین امروز بودجه ما متعادل نیست و همین مساله باعث گرفتاری دولت شده است. یک مثال عامیانه پزشکی بزنم: در زمان اوج درآمدهای نفتی، معده‌ها بزرگ شده و امروز که درآمدها کاهش یافته، هرچه می‌خورند، سیر نمی‌شوند. ضمن اینکه معده به این راحتی به وضعیت قبلی بازنمی‌گردد.
امروز اقتصاد ایران با شش ابرچالش مواجه است و نظام بودجه‌ریزی هم یکی از این ابرچالش‌هاست. با توجه به بحران‌هایی مثل بیکاری، بی‌آبی، مشکلات صندوق‌های بازنشستگی و غیره از یک‌سو و کاهش درآمدهای نفتی از سوی دیگر، اقتضای امروز اقتصاد ایران چه نوعی از تخصیص بودجه است؟ اصولاً بودجه دولت باید خرج چه چیزهایی شود؟ مثلاً آیا باید دولت سهم بیشتری از بودجه‌اش را برای بازپرداخت بدهی‌های خود تخصیص دهد، یا خیر؟
فکر می‌کنم اولویت‌بندی را باید به دو بخش تقسیم کرد: یک موقع ما از اولویت‌های بلندمدت حرف می‌زنیم، و زمانی بحث بر سر امور جاری است. دولت که نمی‌تواند حقوق کارمندان خود را نپردازد. این پولی است که باید پرداخت شود و جزو اعتبارات هزینه‌ای هم قرار دارد. امروز بالای 90 درصد از بودجه عمومی دولت مربوط به هزینه‌های جاری است و پول چندانی برای انجام هزینه‌های عمرانی در اختیار دولت نیست. در حوزه سرمایه‌گذاری، پیش از این بانک‌ها خیلی به اقتصاد ایران کمک می‌کردند، اما امروز ممکن است خود بانک‌ها هم یکی پس از دیگری مشکل پیدا کنند.
در چنین موقعیت‌هایی باید دست به اتخاذ تصمیمات خطیر زد. مثال بزنم: چهار، پنج سال قبل ما در مجلس تصویب کردیم که دولت می‌تواند پروژه‌های نیمه‌تمام خود را واگذار کند. طبعاً این واگذاری نیازمند تدابیر، روش‌ها و سیستم‌هایی است که در نتیجه آن اولاً دولت از واگذاری ضرر نکند، ثانیاً فردی که می‌خواهد این پروژه‌ها را بخرد، سود ببرد. وقتی در مجلس صحبت می‌شد که دولت بیمارستان‌های نیمه‌تمام خود را واگذار کند، دوستان می‌گفتند برای بخش خصوصی نمی‌صرفد که مثلاً بیمارستانی را که در شهرستان خاش در حال ساخت است، از دولت بخرد. ما بلافاصله می‌پرسیدیم که «مگر برای دولت می‌صرفد؟» طبیعی است که برای دولت هم نمی‌صرفد. بنده مدعی هستم وضعیت پروژه‌های نیمه‌تمام از دو حال خارج نیست: یا پس از تکمیل سودآور خواهد بود، یا زیان‌ده. معتقدم حتی در مورد پروژه‌های زیان‌ده، دولت باید زیان آنها را متقبل شود و پروژه را واگذار کند. فرض کنید دولت می‌خواهد بیمارستان نیمه‌تمامی را در شهرستان خاش به بخش خصوصی واگذار کند، اما خودش می‌داند که این بیمارستان زیان‌ده خواهد بود. فرضاً تا امروز 10 میلیارد تومان برای ساخت این بیمارستان هزینه شده و 10 میلیارد تومان دیگر هم باید خرج شود. دولت می‌تواند اولاً 10 میلیارد تومان هزینه‌شده را از خریدار نگیرد، ثانیاً نیمی از 10 میلیارد تومان باقیمانده را به او بپردازد تا این بیمارستان تکمیل شود. یعنی نه‌تنها پولی از خریدار نگیرد، بلکه پنج میلیارد تومان هم به او کمک کند. البته می‌تواند این رقم را از طریق خرید خدماتی که قرار است در آینده به مردم ارائه شود، متقبل شود.
مثالی دیگر بزنم: اگر فرض کنیم امروز هزینه سرانه هر دانش‌آموز در نظام آموزشی ما دو تا سه میلیون تومان است، معنایش این است که وزارت آموزش‌وپرورش به ازای هر دانش‌آموز سالانه سه میلیون تومان از خزانه دریافت می‌کند تا او را یک کلاس بالاتر ببرد. از سوی دیگر متوسط شهریه مدارس غیرانتفاعی (البته به جز تهران) سالانه 800-700 هزار تومان است. بسیاری از این مدارس هم با معضل صندلی خالی مواجه‌اند. خیلی ساده و روشن است که دولت می‌تواند خدمات آموزشی را از این مدارس بخرد. اما وقتی این حرف را بزنیم، بعضی دوستان بلافاصله اعتراض می‌کنند که تحصیلات باید رایگان باشد. بله، ما هم تحصیلات رایگان را قبول داریم، اما می‌گوییم به جای اینکه دولت مباشرتاً و با هزینه دو سه میلیون تومانی دانش‌آموزان را آموزش دهد، 700 هزار تومان به مدرسه غیرانتفاعی بدهد و خدماتش را بخرد و ضمناً بر کار او نظارت و کنترل داشته باشد. حتی می‌تواند پرداخت پول را به پایان موفقیت‌آمیز دوره تحصیلی یک‌ساله موکول کند. می‌بینید که با این کار چه اتفاق مهمی در کشور رخ می‌دهد. اما واقعیت این است که بر سر این راه، مقاومت‌های جدی وجود دارد.
آیا نمی‌توان این مقاومت‌ها را از جنس چانه‌زنی‌ها و اعمال فشارهای بودجه‌ای دانست؟
نه؛ ببینید نظام باید بر سر این موضوعات به توافق برسد. نظام فراتر از یک دولت است. دولت، مجلس، قوه قضائیه، مجمع تشخیص مصلحت نظام و سایر ارکان حاکمیت باید به یک تصمیم برسند؛ مثلاً مبنی بر اینکه پروژه‌های نیمه‌تمام واگذار شود. مساله اصلی این است که اگر در محاسبات حسابداری به این نتیجه رسیدیم که بیمارستان نیمه‌تمامی را که 10 میلیارد تومان خرج برداشته، بدون دریافت یک ریال به گروهی از پزشکان واگذار کنیم، فردا دیگر سازمان بازرسی، دیوان محاسبات و قوه قضائیه و دادستان نباید به سراغ او بروند و بگویند «تو اموال دولت را به تاراج بردی و باید مجازات شوی.» اینها مشکلاتی است که نیازمند تصمیم حاکمیت است. اگر می‌دانیم -که می‌دانیم- فلان خودروساز ضررده است، باید فکری به حالش بکنیم. دوستان مرتباً می‌گویند این خودروساز 50 هزار کارگر دارد و 500 هزار نفر از قبلش نان می‌خورند و نمی‌توان تعطیلش کرد. در نتیجه این ضرر روزبه‌روز تلنبار می‌شود و وضعیت را بدتر می‌کند. من می‌گویم ممکن است در محاسبات دفتری به این نتیجه برسیم که کل این خودروسازی را به قیمت فقط 1000 تومان به یک گروه خصوصی بفروشیم؛ منتها به شرط اینکه اولاً فرصت‌های شغلی‌اش را کم نکند، ثانیاً ظرف پنج سال کل تجهیزاتش را به‌روز کند و الی آخر. می‌توانیم همه شرایط لازم را تعیین کنیم، اما قیمت آنچه فروخته می‌شود، فقط و فقط 1000 تومان باشد. اینجا دیگر نمی‌توانیم بنشینیم حساب کنیم که ایران‌خودرو چقدر ملک و تجهیزات و امثال آن دارد.
صراحتاً عرض می‌کنم: امروز وضعیت به گونه‌ای است که یک دستگاه، یک وزارتخانه یا یک قوه به تنهایی نمی‌تواند این مشکلات را حل کند. یعنی حتی اگر عقلش هم برسد، جرات انجام این کارها را ندارد. حل ابرچالش‌ها نیازمند توافق عمومی و تفاهم ملی است و باید پای آن هم بایستیم. در این پروسه ممکن است سوءاستفاده و فساد هم شکل بگیرد که باید نسبت به آن هوشیار باشیم. ولی آن فساد با فسادی که امروز با آن مواجهیم، تفاوت دارد. امروز می‌گویند «حساب‌های دفتری انجام دهیم و ببینیم فلان کارخانه چقدر زمین و تجهیزات و امکانات در اختیار دارد. اینها را قیمت‌گذاری کنیم و کمی بالاتر از قیمت بازار به خریدار بفروشیم.» اگر کسی کارخانه را ارزان فروخت، مرتکب فساد شده است. اما آن موقع تعریف فساد این خواهد بود که «آقای خریدار، این کارخانه به قیمت 1000 تومان به شما واگذار می‌شود، ولی اگر 50 هزار فرصت شغلی را به 45 هزار فرصت شغلی تبدیل کردی، یقه‌ات را خواهیم گرفت.» اگر به این تفاهم برسیم، راه برای حل برخی از ابرچالش‌ها باز می‌شود.
این تفاهم از کجا باید به دست بیاید؟ شما سالیان سال هم در مجلس حضور داشته‌اید و هم در مجمع تشخیص مصلحت نظام. به نظر شما مسیر شکل‌گیری این تفاهم کجاست؟ می‌دانیم که در مجالس ما همواره بعد محلی بر بعد ملی غلبه داشته است. آن سهم 10درصدی مجلس در تغییرات بودجه که شما اشاره کردید، معمولاً با این هدف انجام می‌شود که نمایندگان چند پروژه برای منطقه خود به تصویب برسانند. آیا چنین مجلسی می‌تواند چنان تفاهمی را پایه‌ریزی کند؟
اگر خودم را به جای نمایندگان مجلس فرض کنم، می‌بینم آنها تقصیری ندارند. هر نماینده عالم، دلسوز، ملی‌گرا و متدینی که وارد مجلس می‌شود، دو خواسته بیشتر از دولت ندارد: یکی اینکه می‌گوید پروژه‌های نیمه‌تمام منطقه من را تکمیل کنید. دیگر اینکه می‌گوید در منطقه ما محرومیت وجود دارد، چند پروژه دیگر برای محرومیت‌زدایی اجرا کنید. اما دولت پول ندارد و نمی‌تواند این کارها را انجام دهد. نتیجه این می‌شود که با دولت چانه می‌زند از 30 هزار میلیارد تومان بودجه عمرانی، دو هزار میلیارد تومان را به منطقه او اختصاص دهد. اما اگر دولت به این جمع‌بندی رسید که پولی برای تخصیص وجود ندارد، به هیچ‌جا بودجه نمی‌دهد.
در زمان نمایندگی، وقتی مدیران دستگاه‌های مختلف برای چانه‌زنی بودجه‌ای به مجلس می‌آمدند، من آنها را این‌گونه راهنمایی می‌کردم که «برو ثروت تولید کن، بعد از مجلس اجازه بگیر که طبق برنامه خودت این ثروت را هزینه کنی.» مثلاً وزیر آموزش‌وپرورش چگونه می‌تواند تولید ثروت کند؟ صدها هزار مترمربع ساختمان مدرسه دولتی در نقاط بسیار گران‌قیمت شهرها (بر خیابان‌ها و میادین مهم) وجود دارد. در خیابان ولیعصر تهران از میدان راه‌آهن تا میدان تجریش تعداد زیادی مدرسه بر خیابان وجود دارد. دانش‌آموز که از درس خواندن کنار خیابان لذتی نمی‌برد. اتفاقاً سروصدا و آلودگی هوا مزاحم او هم هست. ساختمان این مدرسه را می‌توان تبدیل به احسن کرد. می‌توان این ساختمان را به یک واحد تجاری تبدیل و آن را واگذار کرد و مدرسه را به عمق 500متری کوچه برد و یک مدرسه نوساز با کیفیت عالی ساخت. این یعنی تولید ثروت. اینکه تعصب داشته باشیم مدرسه حتماً باید بر خیابان ولیعصر یا نبش چهارراه پاسداران باشد که هنر نیست. این یک مثال بسیار ساده است که امثال آن بسیار زیاد است.
نمایندگان مجلس را هم باید بر اساس همین تفاهمات توجیه کنیم. مثلاً بگوییم: منطقه شما حداقل 10 هزار میلیارد تومان پول برای تکمیل پروژه‌های نیمه‌تمام لازم دارد. ولی شما اگر خیلی لابی پرقدرتی هم داشته باشید، حداکثر می‌توانید 500 میلیارد تومان بودجه از دولت بگیرید که هزینه نگهداری پروژه‌ها خواهد شد. اما اگر بتوانید برای واگذاری این پروژه‌های عمرانی مشتری پیدا کنید و طبق فلان قرارداد، بخش خصوصی را وارد کار کنید، می‌توانید چند هزار میلیارد تومان اعتبار به منطقه خود جذب کنید. این‌گونه خواهد بود که نماینده مجلس به جای چانه‌زنی با دولت برای 100 میلیارد تومان پول بیشتر یا کمتر، سرمایه‌گذاری را به منطقه خود جذب خواهد کرد که می‌تواند مشکلات پروژه‌های نیمه‌تمام را حل کند.
فکر می‌کنم جلسه سران سه قوه می‌تواند نقطه شروع دستیابی به این تفاهم باشد. من از روسای قوا عذرخواهی می‌کنم، اما این دوستان هرگاه دعوایشان می‌شود و در رسانه‌ها متلکی به هم می‌اندازند، یک جلسه سران سه قوه برگزار می‌کنند تا لبخندی ردوبدل شود و نشان دهند همه چیز خوب و خوش است. ولی این طوری نمی‌شود کاری از پیش برد. جلسه روسای سه قوه می‌تواند یک جلسه حقوقی موثر باشد و به یک تفاهم جدی منتهی شود تا این تفاهم در سازمان‌های زیرمجموعه سه قوه نشت پیدا کند. ممکن است زمانی هم لازم باشد خدمت مقام معظم رهبری برسند و بگویند ما سه نفر به این جمع‌بندی رسیده‌ایم که باید اجازه داشته باشیم بنگاهی را که ظاهراً 1000 میلیارد تومان قیمت دارد، مجانی به کسی واگذار کنیم تا از زیان‌دهی نجات پیدا کند. آن موقع می‌توان با بحث و استدلال، مساله را پیش برد. در غیر این صورت وضعیت همین می‌شود که امروز هست.
همین چند روز قبل شنیدم رئیس قوه قضائیه گفته است «دولت و مجلس کمک نمی‌کنند که ما کارمان را خوب انجام دهیم.» سوال شده بود که «چه کمکی باید بکنند؟» گفته بودند «تخصیص بودجه و اجازه استخدام و امثال اینها.» برادر عزیز من، والله دولت نمی‌تواند کمک کند. یعنی پولی ندارد که کمک کند، وگرنه با شما دشمنی که ندارد. اگر هر یک از روسای قوا احساس کنند که دو قوه دیگر مخالف آنهاست، کاری از پیش نمی‌رود.
نمی‌خواهم اظهارات رئیس قوه قضائیه را در قالب چانه‌زنی تحلیل کنم، اما این سخنان نشانه‌ای از وجود تقاضای بودجه در سطوح مختلف است و روشن می‌کند که تلاش برای دستیابی به سهم بیشتر از بودجه بسیار مرسوم است. در وضعیت موجود تا قبل از رسیدن به تفاهم ملی مورد اشاره شما، واکنش دولت و مجلس در قبال ذی‌نفعانی که این تقاضاها را مطرح می‌کنند، چه باید باشد؟ اینجا باید سیاست موازنه مثبت را به کار بست یا موازنه منفی؟
فکر می‌کنم اینجا هم نقش دولت مهم است و مجلس چندان تاثیرگذار نیست. نقل شده است هنگامی که ماهاتیر محمد، نخست‌وزیر موفق مالزی روی کار آمد، یکی‌یکی مدیران دستگاه‌های اجرایی را صدا کرد و -به بیان خودمانی من- به آنها گفت خودت را برای من ثابت کن، وگرنه خودت و دستگاهت باید بروید دنبال کارتان. یعنی یا باید مرا قانع کنی که وجود این دستگاه لازم است، یا دستگاه تحت مدیریتت منحل می‌شود. بودجه عملیاتی یعنی این. با ردیف‌هایی که سوار قطار بودجه شده‌اند و پیاده نمی‌شوند، باید چنین برخوردی داشت.
شستا (شرکت سرمایه‌گذاری تامین اجتماعی) 150 شرکت زیرمجموعه دارد، ولی هر یک از این شرکت‌ها ده‌ها شرکت اقماری دارند که تعداد زیادی از آنها شرکت‌های کاغذی هستند. یعنی مدیرعامل و عضو هیات‌مدیره و بازرسی دارند و دور هم نشسته‌اند، اما نه بنگاهی وجود دارد که مدیریت شود و نه تولیدی صورت می‌گیرد. مدیرعامل شستا باید تک‌تک اینها را صدا کند و بگوید خودت را برای من ثابت کن. اگر دارایی فلان شرکت 100 تومان است، نباید سود سالانه‌اش یک تومان باشد. اگر قرار است سالانه یک تومان سود بدهد، شرکت مادر می‌تواند کل آن را بفروشد و پولش را در بانک سپرده‌گذاری کند و سالانه 10 تومان سود بگیرد.
این کار عمدتاً باید از دولت شروع شود. سازمان برنامه و بودجه ما امروز به سازمان بودجه صرف تبدیل شده که آن هم مبتنی بر چانه‌زنی است: هر وزیری به سراغ سازمان برنامه می‌رود تا بودجه بیشتری بگیرد. وقتی آقای روحانی برای بار اول به ریاست‌جمهوری انتخاب شد، من برای تبریک خدمت ایشان رفتم و گفتم: هر وزیر، استاندار یا مسوولی را می‌خواهید منصوب کنید، اول به او بگویید «پول نداریم.» یعنی خیالش را راحت کنید که نباید به امید بودجه دولتی وارد فضای مدیریتی شود، بلکه باید به فکر تولید ثروت باشد و تنها مجوز هزینه کردن آن را از دولت بگیرد. امروز هم حرف من همین است. خدا آقای قاضی‌زاده‌هاشمی، وزیر بهداشت را حفظ کند. طرح تحول سلامت را اجرا کرده و مردم هم خوشحال شده‌اند، اما این طرح سالانه 40 هزار میلیارد تومان بودجه لازم دارد و امسال هم دولت گفته دیگر پول ندارم.
این روزها زمزمه‌های تعطیلی این طرح شنیده می‌شود.
بله، طبیعی است که به هر کس پول بدهید، کار می‌کند. هر قدر هم یک طرح بد اجرا شود، بالاخره بخشی از منافع آن به مردم می‌رسد، اما اینکه هنر نیست. امروز متاسفانه دولت ما این‌گونه اداره می‌شود. بیست و چند دستگاه دولتی هستند که پول می‌خواهند و دو دستگاه هستند که باید پول بدهند: وزارت نفت و وزارت اقتصاد. سازمان برنامه و بودجه هم باید بنشیند این پول‌ها را تخصیص بدهد. در حالی که این بیست‌وچند دستگاه دولتی باید به شکل عملیاتی با دولت جدل کرده و خود را ثابت کنند. باید بگویند «این مقدار پول به من بده تا این کار را انجام داده و در پایان سال تحویل دهم. اگر نتوانستم وظیفه‌ام را انجام دهم، سال بعد پولی به من نده.» این می‌شود بودجه عملیاتی.
به نظر می‌رسد اگر دولت بخواهد صرفاً به چانه‌زنی‌ها گوش بدهد، حد یقفی برای توقعات وجود ندارد. امروز این دستگاه است، فردا دستگاه دیگر.
مسلماً همین‌طور است. ضمن اینکه خدماتی هم که این دستگاه‌ها ارائه می‌دهند باید مورد ارزیابی قرار گیرد. یکی از دوستان شوخی می‌کرد و می‌گفت بنده خدایی به تهران آمده بود و جایی برای اقامت نداشت، با اورژانس تماس گرفت و گفت من مریضم. اورژانس او را به بیمارستان منتقل کرد و آنجا از خدمات هتلینگ و شام و ناهار بیمارستان بهره‌مند شد. پولش را هم که الحمدلله وزارت بهداشت می‌داد. البته این یک شوخی بود، اما به هر حال نمی‌توان این‌گونه منابع را تخصیص داد. دریا هم باشد، خشک می‌شود.
از زاویه اقتصاد سیاسی به ماجرا نگاه کنیم، دولت‌ها چگونه با تقسیم بودجه، منابع و منافع اقتصادی را تقسیم می‌کنند؟ می‌گویند بودجه سیاسی‌ترین قانون اقتصادی است که هر سال از سوی دولت پیشنهاد و در مجلس تصویب می‌شود. اصولاً آیا می‌توان بودجه‌ای را تصور کرد که سیاسی یا سیاست‌زده نباشد؟
نه، غیرممکن است که در بودجه اثری از سیاست وجود نداشته باشد. فارغ از احزاب و گروه‌های سیاسی، تقسیم کیک بودجه به 10 قسمت نامساوی، حتماً با یکسری ترجیحات سیاستی صورت می‌گیرد. اینکه مثلاً 12 درصد بودجه به رفاه برسد، 8 درصد به دفاع، 20 درصد به آموزش و...، یک تصمیم سیاسی است و تغییرات سال آینده آن هم همین‌طور. اصولاً اختلاف احزاب بزرگ سیاسی دنیا بر سر نسبت‌های تقسیم کیک بودجه است. در آمریکا تفاوت جمهوریخواهان و دموکرات‌ها بر سر این نیست که یکی بگوید از مردم مالیات بگیریم، آن دیگری بگوید نگیریم. اختلاف بر سر نیم درصد بالا یا پایین رفتن نرخ مالیات یا بودجه دفاعی یا رفاهی است. در دنیا تفاوت احزاب سیاسی با همین نیم درصد یا 2 /0 درصدها تعیین می‌شود.
هرچند در کشور ما این‌گونه بوده که یک‌باره تصمیم گرفته می‌شد تعرفه واردات فلان کالا 100 درصد تعیین شود. گروهی که این کالا را در انبارهای خود داشتند، یک‌شبه میلیونر و میلیاردر می‌شدند، بعد از دو ماه هم دولت به این نتیجه می‌رسید که نمی‌توان این‌گونه ادامه داد، تعرفه 100درصدی را دوباره به 20 درصد کاهش می‌داد. فقط ظرف دو ماه و با دو تصمیم متضاد، ثروت‌ها از یک‌سو به سوی دیگر جابه‌جا می‌شد. اما این تصمیمات صفر و صدی، تصمیمات حاکمیتی نیست. حتی پدر یک خانواده هم برای خانواده‌اش این‌طور تصمیم نمی‌گیرد که بگوید یک ماه گوشت نخوریم، ماه بعد هر روز گوشت بخوریم! حداکثر این است که یک‌ماه پنج شب گوشت می‌خورند، ماه بعد می‌گویند حالا وضع‌مان بهتر شده، شش شب گوشت بخوریم.
متاسفانه برخی سیاست‌های اقتصادی ما مصداق «سیاسی‌کاری»اند، اما واقعیت این است که اقتصاد سیاسی بر همه حکومت‌ها حاکم است: اینکه رفاه، آموزش یا دفاع چه سهمی از کیک بودجه داشته باشند، تصمیمات مرتبط با اقتصاد سیاسی است. حتی نرخ سود بانکی نیز در همین رده قرار می‌گیرد. مثلاً اگر دولت بخواهد بورس را تحریک کند، نرخ سود را کمی کاهش می‌دهد و اگر بخواهد رشد بورس را مهار کند، نرخ سود را اندکی بالا می‌برد. اینها همه ابزارهای اقتصادی دولت‌هاست که از تصمیمات سیاسی آنها پشتیبانی می‌کند.
مطالعاتی که در مورد رفتار بودجه‌ای دولت‌ها در کشورهای مختلف صورت گرفته نشان می‌دهد دولت‌ها از ابزار بودجه برای انتخاب مجدد در انتخابات بیشترین استفاده را می‌کنند. با توجه به اینکه آقای روحانی دیگر نمی‌تواند برای ریاست‌جمهوری کاندیدا شود، چقدر می‌توان امیدوار بود که دولت دومش رفتاری عقلایی‌تر در تخصیص منابع مالی به خرج دهد؟
این یک توقع طبیعی است. اما مشکل این است که بسیاری از روسای جمهور ما پس از پایان دوران ریاست‌جمهوری‌شان به فکر اجرای پروژه پوتین-مدودوف می‌افتند. در دوره ریاست‌جمهوری مرحوم هاشمی‌رفسنجانی که اصلاً یک عده از اطرافیان ایشان به فکر اصلاح قانون اساسی افتاده بودند و می‌گفتند دو دوره ریاست‌جمهوری کم است. دولت‌های بعدی هم هر یک به نوعی وارد این فاز شدند. آقای احمدی‌نژاد مستقیماً فردی را به عنوان «مدودوف» خود معرفی کرد، اما موفق نشد پروژه‌اش را پیش ببرد. آقای روحانی هم وقتی به پایان دوره ریاست‌جمهوری نزدیک شود، حتماً از میان نامزدهای دور آینده روی یک نفر نظر خواهد داشت. بنابراین اگر بخواهد از منابع بودجه دولت استفاده سیاسی ببرد، در آن زمان وارد عمل خواهد شد. اینکه دولت تحت تاثیر انتخابات، تخصیص‌های بودجه‌ای خاص در نظر بگیرد، رفتاری است که باید با آن مقابله کرد. همان‌طور که شما گفتید، این یکی از موقعیت‌هایی است که بودجه‌های دولت رنگ «سیاسی‌کاری» می‌گیرد و به باندبازی و حزب‌بازی می‌انجامد.
به عنوان سوال پایانی می‌خواهم یک‌بار دیگر از تجربیات شما در مجلس کمک بگیرم. اسناد بالادستی چقدر در تخصیص‌های بودجه‌ای نقش دارند؟ آیا می‌توان امیدوار بود که سیاست‌های اقتصاد مقاومتی یا برنامه ششم توسعه در عمل به اجرا برسند یا باز هم صرفاً به تکرار احکام این اسناد در بودجه بسنده خواهد شد؟
اولین شرط اجرای برنامه توسعه در قالب قانون بودجه این است که برنامه به شکلی واقع‌بینانه تنظیم شود. اگر همه ایده‌آل‌ها را در قانون برنامه بنویسیم و بگوییم دولت موظف است همه مشکلات مملکت را در قالب برنامه پنج‌ساله حل کند، طبیعی است که دولت نمی‌تواند و در نهایت میزان تحقق اهداف برنامه 12 درصد یا 17 درصد گزارش می‌شود.
نکته دوم این است که وقتی خواستار اصلاحات فوری در قالب برنامه‌های توسعه می‌شویم اما زمینه‌های حقوقی آن را فراهم نمی‌کنیم، اصلاحات در قالب بودجه‌های سنواتی صورت نمی‌گیرد. فکر می‌کنم ما از زمان برنامه سوم مرتباً دولت را موظف کرده‌ایم که بودجه‌نویسی را به شکل عملیاتی انجام دهد، اما این کار انجام نشده است. وقتی بودجه عملیاتی نباشد، طبیعی است که رشد هزینه‌ها استمرار می‌یابد، اما چون رشد منابع در اختیار ما نیست، عدم تعادل ایجاد می‌شود. اگر در برنامه حکم کردیم بودجه عملیاتی شود تا برخی کارها انجام شود، وقتی بودجه عملیاتی نشد، ممکن است 40 درصد از آن کارها قابل انجام نباشد. بدین ترتیب بودجه که باید یک قاچ یک‌پنجمی از کره پنج‌پنجمی برنامه باشد، عملاً در همان چک‌وچانه‌هایی که صحبتش را کردیم، منتفی می‌شود.
