فراتر از دخل و خرج

نرمان‌ها در سال 1066 میلادی جزایر انگلستان را تصرف کردند و سلسله سلطنتی نرمان را تشکیل دادند. هانری اول از پادشاهان نرمان برای استحکام اساس سلطنت خود و مقابله با مخالفان حکومت، به دلجویی از انگلوساکسون‌ها اقدام کرد و در سال 1101 میلادی در فرمانی که به فرمان آزادی‌ها معروف است قول داد که برای دریافت کمک و مالیات از میزانی که در زمان سلطنت ادوارد معترف (Edwardi Confessoris) پادشاه ساکسون معمول بوده است، تجاوز نکند.

در دوران جانشینان هانری اول یعنی هانری دوم و پسران او ریچارد و جان، فرمان آزادی‌ها به فراموشی سپرده شد و ستم و تعدی زیادی بر بارون‌ها و اشراف تحمیل شد. این پادشاهان از یک‌سو خدمات و مالیات‌های کمرشکنی به خاطر جنگ‌های ماجراجویانه خود از بارون‌های زمین‌دار طلب می‌کردند و از جانب دیگر قدرت آنها را در امور خود محدود ساخته بودند. در نتیجه از سال 1213 بارون‌ها و اشراف‌زادگان که از نارضایی به جوش آمده بودند، فقط در انتظار فرصت بودند که به زور شمشیر، اصلاح و رفع این تعدی‌ها را بخواهند. این فرصت در پاییز سال 1214 به دست آمد. در این موقع جان از فرانسه مراجعت می‌کرد، در حالی که با شکست مواجه و کاملاً خوار و خفیف شده بود. بارون‌های ایالات شمالی برای مطالبه اصلاحات پیشقدم شده بودند، اما موافقت و رضایت جان با خواست‌های بارون‌ها، سهل و آسان به دست نیامد. وقتی که فرستادگانش از ماموریت خود بازگشتند و خواست‌های بارون‌ها را به اطلاعش رسانیدند صورتش از خشم کبود شد و با سوگند کفرآمیزی اظهار کرد که هیچ‌گاه این آزادی‌ها را اعطا نخواهد کرد.

اما سرانجام جان معروف به جان بی‌زمین مجبور شد در بامداد 15 ژوئن 1215 منشوری را در 61 ماده شامل خواست‌های بارون‌ها و نکات دیگری تایید و مهر کند. این منشور، «منشور کبیر» نامیده شد و مشهورترین سند در تاریخ انگلستان است. مهم‌ترین مواد منشور کبیر مواد 12 و 14 است. به استناد ماده 12 هرگونه مالیات بدون نظر شورای عمومی که همان پارلمان است،‌ تحمیل نخواهد شد و بر اساس ماده 14 حق تشکیل شورای عمومی یا پارلمان از سوی شاه به رسمیت شناخته می‌شود.

در پی تایید و مهر منشور کبیر در سال 1297 میلادی ادوارد اول قانونی را صحه نهاد که به موجب آن از آن پس هیچ نوع مالیاتی نباید وضع و برقرار شود، مگر به رضا و تصویب روحانیون و اشراف و بورژواها و تمام مردان آزاد کشور. در ادامه سیر تحولات، قرون چهاردهم و پانزدهم وظیفه عمده پارلمان، نظارت بر مالیات، برقراری عوارض جدید و کنترل آنها بود. از اوایل قرن هفدهم، علاوه بر مالیات، پارلمان مجبور شد راجع به وام اجباری هم اظهارنظر کند. چارلز اول برای به دست آوردن عایدات بیشتر مبادرت به اخذ وام اجباری کرد. این کار مقدمه مبارزه طولانی پارلمان و چارلز اول شد. چارلز اول حتی پس از امضای درخواست حق به اقدامات خود برای کسب مالیات‌های غیرقانونی، چون مالیات بر کشتی‌ها، بدون رضایت پارلمان ادامه داد که به تشدید کشمکش‌ها و در نهایت به جنگ داخلی منجر شد و سرانجام، وی در سال 1648 دستگیر و در سه ژانویه 1649 در جلو قصر وایت ‌هال اعدام شد.

مبارزات مردم همچنان ادامه یافت. در سال 1689 و در زمان سلطنت ویلیام سوم در انگلستان اعلامیه‌ای با عنوان اعلامیه حقوق به تصویب رسید که به استناد ماده 4 آن نیز موضوع بودجه پادشاه و دربار تحت نظر پارلمان قرار می‌گیرد، به موجب این ماده وصول پول از افراد ملت برای مخارج دربار بدون اجازه مجلس ممنوع و غیرقانونی است. با تصویب و اجرای این سند، مردم انگلستان پس از چند قرن مبارزه موفق به اخذ بزرگ‌ترین حق یعنی حق تصویب مالیات شدند که این حق پایه حکومت مشروطه یعنی نظارت ملت بر اعمال دولت بود (بودجه و پارلمان، 1387).

در حالی که مبارزه مردم در انگلستان قدمتی بیش از 900 سال دارد و در این راه علاوه بر کشته شدن مردم عادی چند پادشاه نیز اعدام شدند، در ایران قدمت استیفای حقوق مردم درباره بودجه حداکثر به استقرار نظام مشروطه در 110 سال قبل برمی‌گردد. بنابراین مردم کشور ما به راحتی به حقوقی دست یافته‌اند که برای آن مبارزه‌ای طولانی طی چند قرن نکرده‌اند، ضمن آنکه با اکتشاف نفت، مردم ضمن احتراز و اکراه از پرداخت مالیات، همیشه از دولت به واسطه در اختیار داشتن منابع نفتی طلبکار بوده‌اند. دولت نیز به واسطه در اختیار داشتن عواید نفتی حوصله درگیری با مردم بر سر پرداخت مالیات را نداشته است. بنابراین بین دولت و مردم رابطه‌ای از جنس پاسخگویی وجود نداشته است.

به موجب ماده 13 اعلامیه حقوق بشر و شهروند فرانسه «جهت حفظ اقتدار عمومی و تامین هزینه‌های اداری، قبول مشارکت عمومی اجتناب‌ناپذیر است. این مشارکت باید به طور عادلانه بین همه مردم به نسبت توانایی آنان انجام شود». همچنین در ماده 14 این اعلامیه در ضرورت تشخیص و تامین هزینه‌های کارهای عمومی آمده است: «همه مردم حق دارند شخصاً یا به وسیله نمایندگان خود ضرورت تقبل سهم عمومی را احراز کرده، آزادانه به آن رضایت داده، مصرف آن را به دقت دنبال کرده و رقم، ماخذ، نحوه وصول و مدت آن را تعیین کنند.»

بودجه باید بازتاب انتخاب‌های اقتصادی و اجتماعی جامعه باشد. اینکه دولت بتواند نقشی را که مردم برای او تعیین می‌کنند ایفا کند، علاوه بر ملزومات دیگر، نیازمند دو چیز است: الف- جمع‌آوری منابع از اقتصاد، به مقدار کافی و به شیوه‌ای مناسب؛ ب- به مصرف رساندن و تخصیص دوباره این منابع به شیوه‌ای مسوولانه و با رعایت کارایی و اثربخشی.

تخصیص وجوه دولتی به کاربران مختلف و ذی‌نفعان متنوع، نه‌تنها یک موضوع دیوان‌سالارانه است بلکه ماهیتی سیاسی نیز دارد. «کنث ارو» حدود 40 سال پیش با استفاده از روش‌های ریاضی اثبات کرد که جمع‌بندی ترجیحات افراد و تبدیل آن به یک تابع ترجیحات واحد که باثبات، منسجم و سازگار با اصل کارایی اقتصادی بوده و متکی به عامل قهریه نباشد، عملاً غیرممکن است. سایر نظریات ارائه‌شده در این حوزه که در مجموع «نظریه انتخاب عمومی» را تشکیل می‌دهند، شکل‌گیری بودجه را به یک سازوکار شبیه به بازار نسبت می‌دهند که در چارچوب آن: «افراد عقلایی با هم تفاهم کرده یا سعی می‌کنند سطح رضایتمندی خویش را به حداکثر برسانند».

بودجه چارچوبی فراتر از سند دخل‌وخرج کشور است. در واقع بودجه‌ریزی «انتخاب‌هایی بین گزینه‌های ممکن سیاستی است که با استفاده از اصول و قواعد معین به عمل می‌آید». بنابراین بودجه‌ریزی متضمن نوعی انتخاب است. از آنجا که در دنیای واقعی «تفاهم افراد عقلایی با هم برای حداکثر کردن سطح رضایتمندی» و مشارکت مستقیم تمام شهروندان در انتخاب‌های بودجه‌ای ممکن نیست، ناگزیر باید این اختیار را به نمایندگان آنها داد؛ یعنی مردم حق تصمیم‌گیری در خصوص نحوه مصرف بخشی از درآمدهایشان را به افراد دیگری تفویض می‌کنند. این تفویض اختیار در نظام‌های مبتنی بر دموکراسی، از طریق نظام رای‌گیری آزاد انجام می‌شود.

تجربه بشری نشان داده هرچه انتخابات آزادتر و نمایندگان مردم واقعی‌تر باشند بیشترین سطح خواست‌ها و سلایق مردم نمایندگی شده و در نتیجه حداکثر رفاه اجتماعی حاصل می‌شود. حال این سوال مطرح است که آیا بودجه‌ریزی در کشور ما حداکثر رضایتمندی را در بین مردم ایجاد کرده است؟ مسائل و مشکلات موجود نشان می‌دهد که مردم کشور از وضع موجود ناراضی هستند.

دلیل اینکه مردم ناراضی هستند روشن است. زندگی مردم بسامان نیست و بودجه‌ریزی کشور نتوانسته مشکلات آنها را برطرف کند، مشکلاتی مانند بیکاری، کاهش قدرت خرید مردم، کسادی، تبعیض بین مناطق مختلف کشور و نظایر آن. فرض بر این است که نمایندگانی که از سوی مردم انتخاب می‌شوند، ترجیحات آحاد مردم را نمایندگی کرده و مطلوبیت آنها را حداکثر کنند، در صورتی که رفاه جامعه حداکثر نشود یا در حالت ساده‌تر اکثریت مردم از وضعیت بودجه‌ریزی ناراضی باشند، می‌تواند به این معنی باشد که کارگزاران سیاسی در قوای مجریه و مقننه خواسته‌های مردم را پیگیری نمی‌کنند. شاید هنوز راه زیادی برای استیفای حقوق بودجه‌ای طی نشده مانده باشد!