بایدها و نبایدهای یارانه نقدی در گفت‌وگو با محمدحسین شریف‌زادگان
معمای رفاه
محمدحسین شریف‌زادگان می‌گوید: اگر به ذات پرداخت یارانه که توانمندسازی اقشار کم‌درآمد است بازگردیم، می‌توان حتی بعضی از پرداخت‌ها را به صورت غیر‌نقدی انجام داد. حتی ممکن است برخی اقشار لازم باشد بیشتر کمک بگیرند، اما این یارانه فعلی که به صورت سراسری داده می‌شود به شدت غلط است.
در هفته‌های اخیر، اقتصاددانان طیف‌های مختلف درباره خطرات چندبرابرکردن یارانه نقدی هشدار داده‌اند به گونه‌ای که به نظر می‌رسد نوعی اجماع در این رابطه میان آنها صورت گرفته است. از آنجا که سیاست‌های رفاهی بخش مهمی از سیاستگذاری عمومی در کشورها محسوب می‌شود، دولت‌ها نهایت دقت خود را به کار می‌گیرند تا کانال‌های مختلف طراحی و پیاده‌سازی این سیاست‌ها را ارزیابی کنند. یارانه نقدی یکی از این شیوه‌هاست که در چند سال اخیر در کشورمان به اجرا درآمده است. این طرح از همان ابتدا با چالش‌های جدی مواجه بوده و عواقبی نیز برای اقتصاد ایران به دنبال داشته است. به همین بهانه بر آن شدیم تا با محمدحسین شریف‌زادگان، استاد توسعه اقتصادی دانشگاه شهید بهشتی و وزیر اسبق رفاه و تامین اجتماعی دولت اصلاحات، در این‌باره گفت‌وگو کنیم.
♦♦♦
داستان پرداخت‌های نقدی ریشه در چه چیزی دارد؟
از ابتدا در ایران ما سیاست‌های اقتصادی را به گونه‌ای اتخاذ کرده‌ایم که از آثار اجتماعی آن غافل شده‌ایم در نتیجه بخشی از جامعه همیشه در اثر این سیاست‌ها جا مانده است، بنابراین دولت‌ها درصدد جبران آن بر‌آمده‌اند و سعی کرده‌اند با پرداخت‌های غیرمستقیم و مستقیم یارانه، قدرت خرید افراد کم‌درآمد و جامانده را تقویت کنند. بخش دیگر آن هم در زمان‌های جنگ یا بلایای طبیعی حادث می‌شود. این مساله به‌ویژه در مورد دولت‌های مدرن بسیار حائزاهمیت است. سوبسید یا یارانه ایده‌ای است که سال‌ها در قالب پرداخت‌های انتقالی یا غیرمستقیم در ایران وجود داشته است. اما بعد از جنگ تحمیلی توجه‌ها به این سمت معطوف شد که در صورت ادامه این روند تمام بودجه کشور صرف پرداخت یارانه خواهد شد بنابراین مفهومی در اقتصاد به نام هدفمند کردن یا هدفمندسازی یارانه‌ها ایجاد شد. بر اساس مطالعاتی که سازمان برنامه و بانک جهانی انجام داده بودند، میزان مصرف گروه‌های درآمدی از دارو، بنزین و سایر کالاهای مشمول یارانه به شدت متفاوت بود. به طور مثال گروه درآمدی دهم پردرآمد 60 برابر از بنزین سوبسیدی و سه برابر از داروی سوبسیدی استفاده می‌کردند بنابراین هم ناکارآمدی این نوع پرداخت یارانه که منجر به کاهش فقر و ایجاد برابری نمی‌شد خود را نشان داد و هم از نظر بودجه دولتی که نشانگر آن بود که یارانه‌های مستقیم و غیرمستقیم کم‌کم بیش از 50 درصد بودجه عمومی کشور را در بر می‌گرفت. در دهه 60 و 70 در سازمان برنامه و بودجه ناکارآمدی پرداخت یارانه عمومی مورد نقد قرار گرفت و همزمان با طرح هدفمند کردن یارانه‌ها در محافل بین‌المللی در ایران نیز مطرح شد و از همان ابتدا بنا بر این بود که ایران طرحی سازگار با شرایط ایران طراحی کند.
درآمدهای نفت چه تاثیری بر این صورت مساله می‌گذارد؟
این بخشی از ریشه ماجراست. اما قسمت دیگر به تجربه کشورهای نفتی بازمی‌گردد که بخشی از مازاد درآمد نفت را به صورت سرانه به آحاد جمعیت می‌پرداختند. اما نکته اینجاست که وقتی شما چنین یارانه‌ای را به صورت مساوی بین مردم تقسیم می‌کنید به صورت ضمنی بدین معنی است که مردم از مواهب طبیعی حقی دارند که می‌بایست آن را دریافت کنند. این تجربه در کویت، عربستان و قطر اتفاق افتاده است و حتی شاید بخشی از آن نیز با اهداف سیاسی بوده است. نوع دیگر آن نیز در سوئیس مطرح شد و در یک رفراندوم به آن نه گفتند. در گذشته در ایران نیز با اتکا به حق نفت چنین تلقی‌ای وجود داشته است که می‌توان در ادارات کار نکرد و بهره‌وری کمی داشت و از این درآمد خدادادی به عنوان پول نفت بهره‌مند شد. بنابراین ما با دو رویکرد مواجه هستیم، یکی یارانه برای توانمند کردن گروه‌های کم‌درآمد به شکل هدفمند و دیگری پرداخت مازاد پول نفت به آحاد مردم به عنوان حق مواهب طبیعی یا رانت منابع طبیعی. اولی در قالب سیاست اجتماعی برای کاهش فقر و توانمندسازی جامعه و دومی یک ابزار سیاسی اجتماعی برای خشنودی جامعه. در لایحه برنامه چهارم، هدفمندکردن یارانه‌ها آورده شد که هدف آن کاهش یارانه‌ها و پرداخت به گروه‌های هدفمند بود که شناسایی شده بودند و مازاد یارانه‌ها به تامین اجتماعی، حمل‌ونقل عمومی و بهداشت عمومی پرداخت می‌شد، که این قسمت لایحه در مجلس هفتم حذف شد. در دولت نهم آقای احمدی‌نژاد با اهداف سیاسی لایحه‌ای به مجلس داد که بعداً جدی شد و قانون هدفمندسازی یارانه‌ها به طور مساوی به همه مردم و سپس به صنایع و مصارف خصوصی و عمومی انرژی نیز سهمی پرداخت می‌شد. این مساله نیز به گونه‌ای دیگر و تحت عنوان پول متبرک به مردم القا و در سطح جامعه مطرح شد. از همین رو می‌توان گفت که یک تغییر پارادایم در سیاستگذاری صورت گرفت. بدین معنی که هدفمندسازی یارانه که برای توانمندسازی و بالابردن قدرت خرید قشر خاصی از جامعه مطرح شده بود با مساله دیگری که حق برخورداری از درآمد حاصل از نفت بود خلط شد، درنتیجه یارانه حق شهروندی و اجتماعی همه آحاد مردم تلقی شد. چنین مدعایی در ابتدای دولت یازدهم آزمون شد. وقتی درخواست شد کسانی که به یارانه نقدی احتیاج ندارند انصراف بدهند، تعداد بسیار اندکی حاضر به چنین کاری شدند، حتی برخی هنرمندان حاضر بودند در صورتی که این پول صرف امور خیریه شود انصراف دهند در صورتی که حقی برای ایشان وجود نداشت و آنها به اشتباه یارانه دریافت می‌کردند. این نشان می‌دهد که مردم ایران، یارانه را برخلاف کارکرد اولیه‌اش که توضیح داده شد، به صورت یک حق طبیعی ناشی از مواهب طبیعی و رانت نفتی تلقی می‌کرده و همچنان می‌کنند. در حالی که اصلاً چنین حقی وجود نداشته است بلکه اساساً سوبسید یک توانمندسازی مقطعی است و مختص گروه‌های کم‌درآمد، نه حق عمومی همه آحاد مردم. در اینجا نیز یک پدیده اخلاقی اجتماعی اتفاق افتاد که همان مخاطرات اخلاقی است. و این اتفاق با مسوولیت اخلاق شهروندی مردم به خصوص افراد آگاه مغایرت داشت.
آیا طرح فعلی قابلیت ادامه یافتن به شکل بهینه را دارد؟
برای اینکه مقیاس برنامه‌ای تحت عنوان یارانه نقدی را بهتر درک کنیم خوب است بدانیم که ما در سال 43 هزار میلیارد تومان یارانه می‌پردازیم در حالی که بودجه عمرانی دولت طی پنج سال گذشته، به طور سالانه بین 13 تا 27 هزار میلیارد تومان متغیر بوده است عملیات عمرانی دولت ظرفیت‌سازی برای رشد و توسعه اقتصادی کشور است. این بدان معنی است که ما درآمدهای دولت را در یارانه‌ای هزینه می‌کنیم که اغلب به آن محتاج نیستند و به جای آن از ظرفیت‌سازی برای توسعه کشور کم می‌گذاریم و این مصداق واقعی تخصیص منابع ملی در جهت منفی و غیر توسعه‌ای است و ما عملاً داریم در کشور پول‌پاشی می‌کنیم و در ضمن بخشی از قشرهای کم‌درآمد وابسته به یارانه شده‌اند. اگر به ذات پرداخت یارانه که توانمندسازی اقشار کم‌درآمد است بازگردیم، می‌توان حتی بعضی از پرداخت‌ها را به صورت غیر‌نقدی انجام داد. حتی ممکن است برخی اقشار لازم باشد بیشتر کمک بگیرند، اما این یارانه فعلی که به صورت سراسری داده می‌شود به شدت غلط است. این نحوه پرداخت و مقایسه آن با دخل‌وخرج‌های دولت اصلاً سازگار نیست و کار غیرعقلانی و ضدتوسعه است.
چه چیزی اقتصاددانان را به اجماع در مورد زیان‌بار بودن پرداخت‌های نقدی رسانید؟
توجه کنید که نمی‌توان هم در اقتصاد کشور با فقر در مناطق شهری و روستایی مواجه بود و هم این‌گونه بی‌حساب و کتاب یارانه پرداخت کرد. البته مهار تورم که دستاورد بسیار بزرگی بوده است تا حدی به قدرت خرید مردم کمک کرده است. اما آنچه مسلم است راه حل توانمندسازی قشر محروم قطعاً افزایش چندبرابری یارانه نخواهد بود. همه می‌دانیم که علم اقتصاد یک علم منطقی و مبتنی بر عقلانیت و با توجه به کمیابی منابع است، بنابراین در ابتدا اصلاً باید فکر کرد که آیا چنین منابعی وجود دارد یا خیر (که می‌دانیم امکان آن طی یک دهه آینده وجود ندارد) به هر حال منابع و مصارف بودجه مشخص است، نرخ رشد و پتانسیل‌های اقتصاد ایران مشخص است. در ضمن حتی اگر هم چنین امکانی وجود داشت این نحوه وابسته کردن مردم به دولت و حقوق‌بگیری از آن، دور از شأن مردم و عزت ملی است. آثار زیان‌بار اقتصادی آن هم که بارها طی یک دهه گذشته تجربه شده است. البته ممکن است عامه مردم چنین امری را بپسندند چون از عواقب آن بی‌اطلاع هستند. از اینها گذشته، چنین سیاستی اصلاً از روح هدفمندسازی یارانه‌ها که مبتنی بر فقرزدایی و افزایش قدرت خرید است، به دور است. تنها چیزی که می‌تواند چنین وعده‌ها و سیاست‌هایی را توجیه کند نوعی پوپولیسم اقتصادی است که از نظر ملی و اجتماعی هم آثار آن توضیح داده شد. دولت باید شرایطی را فراهم کند تا آحاد جامعه با اتکا به تولید و کارآفرینی خود به توانمندی و اشتغال برسند، نه با وابستگی صرف به یارانه نقدی از سوی دولت. به طور قطع مجموعه این موارد و واقعیت‌های موجود اقتصاددانان بسیاری را بر آن داشت تا در پی هشدار دادن به جامعه برآیند و مردم را از عواقب سوء این نوع از پول‌پاشی بی‌رویه و رویاپردازانه در جامعه آگاه کنند. یارانه ابزار اقتصادی سیاست اجتماعی موقتی است که می‌بایست گروه‌های کم‌درآمد را به مدار کار و فعالیت و توانمندی برگرداند نه اینکه وابستگی آنان را به دولت افزایش دهد.
چه کسانی هنوز از این مکتب فکری دفاع می‌کنند؟
بنده بعید می‌دانم کسی که مطالعات حوزه اجتماعی اقتصادی جدی داشته باشد و تجارب کشورهای دیگر را در مورد توانمندسازی فقرا مطالعه کرده باشد و اندکی با واقعیت‌های عینی اقتصادی و توسعه‌ای ایران آشنا باشد، چنین سیاستی را تایید کند. به عنوان کسی که به شدت طرفدار سیاست‌های فقرزدایی و بهبود وضع معیشت طبقه متوسط هستم، چنین سیاست‌هایی را بدین شکل به هیچ وجه صحیح نمی‌دانم. چنین سیاستی بدین شکل کاملاً ضدتوسعه این سرزمین است.
سیاست‌های رفاهی در چه صورتی اثرات اجتماعی مثبتی به دنبال خواهند داشت؟
طراحی و پیاده‌سازی صحیح برنامه‌های رفاهی صرفاً به بخش اقتصاد کشور معطوف نیست بلکه نیازمند توجه به یک لایه بالاتر به نام اقتصاد سیاسی و سیاست اجتماعی است. در واقع ما باید تحلیل کنیم که در سطح اقتصاد کلانمان گروه‌های ذی‌نفع کدام‌اند و تعاملات آنها با هم چگونه است. این نوع نگاه به ما کمک می‌کند تا منابع و مصارف درآمدهای ملی را راحت‌تر دنبال کنیم و تصمیم بگیریم که سیاست اجتماعی تعادل‌بخش که قصد داریم اجرا کنیم، از کجا باید آغاز شود و کدام گروه‌های درآمدی را هدف قرار دهند. بدین ترتیب آثار اقتصادی اجتماعی سیاست‌هایمان را به صورت عقلایی ارزیابی می‌کنیم. بنده معتقدم در صورتی که دولت فعلی در چهار سال آتی ادامه داشته باشد، از آنجا که دغدغه انتخاب مجدد را ندارد می‌تواند برخی اصلاحات اقتصادی را که در ظاهر هزینه سیاسی بالایی دارد انجام دهد. یکی از مهم‌ترین حوزه‌ها همین یارانه نقدی است، که به نظر بنده نباید به صورت همگانی پرداخت شود، بلکه باید به قشرهای خاصی آن‌هم به صورت موقتی داده شود. البته همان‌طور که گفته شد، به دلیل تغییر پارادایم در مورد این مساله، چنین کاری به هیچ وجه آسان نخواهد بود. چراکه در نگاه اول به منزله گرفتن یک حق به ظاهر مسلم از مردم است که کار فرهنگی و اجتماعی و سیاسی لازم به خود را نیاز دارد. به نظرمی‌رسد شرایط دولت در چهار سال آتی بدین منظور مساعد باشد و قادر خواهد بود این معضل اقتصاد ایران را حل کند. البته این کار مستلزم آن است که یک برنامه رفاهی منسجم برای کاهش فقر و توانمندسازی گروه‌های کم‌درآمد را به اجرا درآورد.
آثار خرد و کلان این طرح را برای بهبود در آینده چگونه می‌توان ارزیابی کرد؟
نکته قابل تامل اینجاست که اولین پیامد پول‌پاشی در اقتصاد که اغلب از آن صحبت به میان می‌آید، افزایش حجم نقدینگی و به‌تبع آن تورم است که آثار اقتصادی کلان است. اما هنگامی که از توانمندسازی و فقر صحبت می‌کنیم با دخل و خرج و بودجه خانوار در وهله اول سر و کار داریم. به عبارت بهتر می‌خواهیم بدانیم تورم در اقلام مختلف، مخارج خانوار را در حوزه‌های بهداشت، آموزش، خوراک و ... چگونه تغییر داده است. این دید اقتصاد خردی را می‌توان در راستای سیاستگذاری نیز تعمیم داد، در واقع ما باید بدانیم مخارج عمومی سرانه‌مان برای مناطق مختلف کشور و دهک‌های درآمدی چقدر است. بدون در اختیار داشتن چنین دیدی، سیاستگذاری برای توسعه ناممکن است. بنابراین باید اطلاعات و آمار و ارقام از بخش‌های مختلف کشور جمع‌آوری و تجمیع شود. در نهایت در مورد خطر یارانه نقدی به صورت فعلی و استفاده‌های تبلیغاتی که از اقتصاد در هنگام انتخابات صورت می‌گیرد بارها و بارها سخن گفته شده است. از همین روست که اقتصاددانان طیف‌های مختلف نیز متفق‌القول در این‌باره هشدار داده‌اند.
الزامات طراحی یک سیاست رفاهی را چه می‌دانید؟
برای نیل به یک سیاست رفاهی و اجتماعی منسجم نهادی که می‌تواند هماهنگ‌کننده سایر دستگاه‌ها در این زمینه باشد، سازمان برنامه و بودجه و وزارت تعاون و رفاه اجتماعی می‌بایست بر اساس قانون ساختار رفاه و تامین اجتماعی کشور همه تکالیف لازم را پیش‌بینی کرده و کارهای جدی را در دستور کار خود قرار دهد. در واقع این دستگاه‌ها باید بگویند که منابع بودجه در چه محل‌هایی و با چه اهداف توسعه‌ای و اجتماعی صرف شود. بدین منظور می‌بایست همه برنامه‌ها و بودجه‌های رفاهی کشور بر اساس قانون ساختار و اهداف توسعه اقتصادی کشور دوباره ارزیابی و اهداف جدیدی متناسب با توان اقتصادی کشور طراحی شود و سپس سیاست‌ها و برنامه‌های جدیدی اتخاذ شود. تا چنین دید کل‌نگرانه‌ای وجود نداشته باشد، نمی‌توان برنامه توسعه و سیاست اجتماعی منسجمی را طراحی کرد. به بیان دیگر، ما باید قادر باشیم فایده اجتماعی هر واحد پولی را که در یک سیاست خاص خرج می‌کنیم اندازه‌گیری کنیم. بدین ترتیب میزان اثربخشی سیاست‌هایمان مشخص خواهد شد. در مورد شعار چندبرابر کردن یارانه‌ها همان‌طور که می‌دانید هرسال که موعد بودجه‌نویسی فرا می‌رسد، دولت و مجلس حتی روی منابع جدید درآمدی چند میلیون تومانی (که در مقیاس بودجه ممکن است ناچیز به نظر آیند) هم حساب می‌کنند. منابع بودجه عمومی بسیار محدود و شکننده است و نمی‌توان به راحتی هزینه‌ها را چندبرابر کرد. در واقع اصلی‌ترین دلیلی که طرح‌های چندبرابر کردن یارانه نقدی را ناممکن به نظر می‌رساند، همین محدودیت منابع درآمدی است. به طور کلی قاعده ظرفیت‌های اقتصادی کشور را می‌توان به قانون ظروف مرتبطه تشبیه کرد بدین معنی که از هرجای آن چیزی را کسر کنید، در جای دیگری این کاستی خودش را نشان می‌دهد. آثار اقتصادی و اجتماعی سیاست‌ها هم اغلب بلافاصله خود را نشان نمی‌دهند. اما شکی نیست که بالاخره پدیدار می‌شوند و آن حرف معروف است که اقتصاد دارای حافظه تاریخی است.
به عنوان جمع‌بندی، تهدیدها و فرصت‌های بر سر راه این طرح را چه می‌دانید؟
یکی از موانع توسعه در ایران استفاده نابجا از تخصیص منابع بودجه عمومی دولت و عدم تخصیص بهینه منابع است که بارزترین مثال آن همین 43 هزار میلیارد تومان یارانه سراسری است که عملاً در جای نامناسب مصرف می‌شود. دلایل این مشکل در وهله اول می‌تواند معطوف به ناکارآمدی سازمان برنامه و بودجه به عنوان متصدی برنامه‌ریزی کشور باشد. البته وابسته کردن مردم به منابع دولتی در همان جهت تقویت اقتصاد دولتی است که دولت به جای مردم خود را راهبر اقتصاد می‌داند و فرصت‌های کار و اشتغال و کارآفرینی را از مردم می‌گیرد. در همین رابطه باید به بهبود فضای کسب‌وکار اشاره کرد. رفع موانع نهادی برای روان شدن فضای کسب‌وکار می‌تواند زمینه‌های موثری برای کار و تلاش مردم فراهم کند. البته ایجاد فضای کسب‌وکار خود مستلزم اقدامات و اصلاحات قانونی و رویه‌ای است. البته تجربه نشان داده است هیچ کشوری با اقتصاد دولتی صرف به توسعه بلندمدت و پایدار نرسیده است. برخی هم به اشتباه از مخالفت با اقتصاد آزاد به دام اقتصاد دولتی می‌افتند که این مساله درست نیست. آنچه می‌تواند در ایران مفید باشد طراحی نظام اقتصادی است که نقش بازار و دولت در آن مشخص و جهت‌گیری‌های آن به سمت دوری از اقتصاد دولتی و بر اساس سیاست بازار-دولت باشد. درواقع واضح است که با یک اقتصاد بسته داخلی و نیز بهره‌وری پایین نمی‌توان به توسعه اقتصادی و نیز بهبود سطح رفاه شهروندان دست یافت. رفاه بدون پیش‌شرط توسعه خواب‌وخیال به نظر می‌رسد.
نکته آخر هم اینکه به عقیده بنده دولت با پنج پروگرام همزمان می‌تواند فرآیند توسعه را تسریع کند. دقت کنید که منظورم از پروگرام، برنامه نیست بلکه یک برنامه عملیاتی قابل اجراست. این پروگرام‌ها عبارتند از پروگرام اقتصادی، یک پروگرام سیاست اجتماعی در زمینه بهداشت، درمان و ...، یک پروگرام رفاهی متناسب با حجم اقتصاد، پروگرام مبارزه با فساد در دولت، و نهایتاً یک پروگرام گفت‌وگوی ملی بین ذی‌نفعان و بازیگران اصلی توسعه. اکثر این موارد در سایه عقلانیت و سیاستگذاری مبتنی بر اصول دانش قابل حصول است.
