سیاستگذاری رئیسی
سیاستگذاری اقتصادی در دولت سیزدهم به چه سمتی می‌رود؟
منطقی است که با گذشت شش ماه از شروع به کار دولت جدید بخواهیم عملکرد اقتصادی آن را بسنجیم و کیفیت سیاستگذاری آن را ارزیابی کنیم. اما به دلایلی معتقدم این کار فایده خاصی ندارد. نه به این دلیل که هنوز زود است یا چون دولت با مسائلی روبه‌رو بوده که تاثیر سیاست‌ها را دچار اختلال یا تاخیر کرده است بلکه به این دلیل که اساساً گمان می‌کنم چیزی به اسم سیاستگذاری اقتصادی فعلاً در ایران بلاموضوع است. به یک تعبیر ما در وضعیت «سیاست‌ناگذاری اقتصادی» هستیم زیرا اول، نظام اداره کشور فاقد شرایطی است که سیاستگذاری اقتصادی را ممکن کند و دوم، قوه مجریه نهادی نیست که سیاستگذاری اقتصادی در آن موضوعیت داشته باشد. ارزیابی وضعیت سیاستگذاری اقتصادی در دولت جدید شبیه آزمایش بارداری در آقایان است، به همین میزان بی‌معنا و بی‌حاصل!
پیشتر هم در مجله تجارت فردا گفته‌ام که نظام اداره کشور فاقد حداقل قابلیت‌های لازم برای سیاستگذاری اقتصادی است؛ یعنی قابلیت‌های نهادی مورد نیاز برای تدوین یک سیاست، اجرای آن، ارزیابی نتایج و بهبود آن را ندارد. انبوهی از معضلات اقتصادی را می‌توان برشمرد که لاینحل باقی مانده‌اند از مسائل ملموسی مانند یارانه‌ها، تورم، نرخ ارز، تعرفه‌های گمرکی و... گرفته تا مسائلی بنیادین و کلان نظیر خصوصی‌سازی، آزادسازی، نقش دولت در اقتصاد، بازرگانی خارجی و بسیاری مسائل دیگر؛ بلاتکلیف ماندن این موضوعات نشانه این است که ما چیزی به اسم سیاستگذاری نداریم.
رفتار حاکمیت در این‌گونه مسائل مانند قایقی است که روی آب رها شده امواج آب، قایق را به هر‌سو می‌برد و قایق‌نشینان کاری جز نگاه کردن به امواج دریا ندارند. سکان قایق دست هیچ‌کس نیست، نقشه و مقصدی هم وجود ندارد. قایق‌نشینان هم تصوری ندارند که این قایق باید به کجا برود چون نمی‌دانند ساحل امن کدام طرف است و همین که قایق روی آب مانده و در میان امواج غرق نشده برای آنها کافی است. شاید این مثال اغراق‌آمیز به نظر برسد ولی واقعاً اوضاع سیاستگذاری اقتصادی ما به همین آشفتگی و بلاتکلیفی است. سیاستی وجود ندارد، هرچه هست باری به هر جهت است. همه تلاش می‌کنند کاری کنند که نشان دهند کاری کرده‌اند، خیلی مهم نیست که این کار درست است یا نه، مهم این است دیگران ببینند شما کاری می‌کنید؛ به همین سادگی و ناامیدکنندگی! به گمان من مهم نیست چه کسی رئیس دولت باشد، هر که باشد اوضاع کمابیش همین خواهد بود. نظام اداره کشور گرفتار مسائلی است که رئیس دولت فقط توهم سیاستگذاری اقتصادی دارد و در عمل سیاستگذاری ناممکن و محال است. به گمان من دلایل اصلی این وضعیت، پنج مساله‌ای است که نظام اداره کشور با آنها روبه‌رو است و سیاستگذاری اقتصادی را ناممکن کرده‌اند. این پنج مساله را در ادامه توضیح می‌دهم.
اول، دولت و مساله بوروکراسی
نظام اداری کشور چنان تنبل و فاسد و بی‌مهارت شده که نه می‌تواند سیاستی را بسازد نه سیاستی را اجرا کند و نه آن را ارزیابی کند. این بوروکراسی عمیقاً واگراست. یعنی مکانیسم‌های تصمیم‌گیری در آن طوری طراحی شده که تصمیم‌گیرنده نهایی مشخص نیست و معلوم نیست چه کسی در نهایت پاسخگوی یک تصمیم است و فرآیندهای تصمیم‌سازی به‌شدت پیچیده و وصله‌پینه‌ای هستند. مثلاً هر جا قرار بوده تصمیمی گرفته شود که تبعات چند‌وجهی دارد یک شورا یا مجمع یا کمیسیون جدید ایجاد شده و انبوهی از اشخاص حقیقی و حقوقی در آن عضو شده‌اند.
در چنین فرآیندی همان‌قدر که جلو بردن یک کار سخت است (چون باید انبوهی از نهادها و اشخاص را متقاعد کرد) مانع یک کار شدن آسان است چون برای تصمیم گرفتن باید همه را قانع کرد اما برای تصمیم نگرفتن یکی هم مخالف باشد کافی است. در عین حال مکانیسم‌های چک و بالانس هم در این بوروکراسی وجود ندارد. یعنی مشخص نیست اگر جایی گرفتار بن‌بست شد و نهادهای متعدد قدرت همدیگر را خنثی کردند و یک بازی با حاصل‌جمع صفر شکل گرفت چگونه می‌توان از بن‌بست خارج شد. نظام اداره کشور برای این موضوعات راه‌حل حقوقی و نهادی ندارد.
این بوروکراسی با علم هم رابطه خوبی ندارد. البته علم کلاً در ایران زیر یک علامت سوال بزرگ است، اما علوم اجتماعی و اقتصاد وضعیت بدتری دارند. علوم مهندسی و علوم پایه به دلیل خروجی‌های ملموس و ماهیت غیرشفاهی و فناورانه خود تا حدی به رسمیت شناخته می‌شوند. اما علومی نظیر اقتصاد اساساً به باور خیلی‌ها فراتر از تئوری‌های به‌درد‌نخور چیزی نیستند. بسیاری فکر می‌کنند روانشناسی و جامعه‌شناسی و فلسفه و تاریخ علوم جدی نیستند و دانشگاه رفتن برای چنین علومی اتلاف وقت است. طبعاً چنین مردمانی اقتصاد را هم فراتر از تجربه کسب‌وکار و عقل سلیم (Common sense) در تجارت نمی‌دانند.
عموماً مدرک دانشگاهی این رشته‌ها فقط از حیث داشتن عنوان «دکتر» اهمیت دارد. اتفاقاً بسیاری از همین دکترهای اقتصاد که با همین شیوه دکتر شده‌اند در تشدید این وضعیت نقش مهمی دارند. برای اینها آقا یا خانم دکتر شدن مهم‌تر از دانستن علم اقتصاد بوده در نتیجه نهاد دانشگاه را طوری قالب داده‌اند که دکتر اقتصاد را یک بی‌سواد حراف بداند. در چنین بوروکراسی‌ای سیاستگذاری اقتصادی فراتر از آزمون و خطا چیزی نخواهد بود. این بوروکراسی فاسد هم شده است. فساد برای بوروکراسی مانند سرطان است برای بدن. بافت سرطانی مدام در حال تولید تومورهایی است که سیستم ایمنی انسان را چنان مشغول خود می‌کند که بدن اولویت اولش تداوم حیات می‌شود نه کارآمدی. سیستم اداری فاسد صرفاً در حال بهینه کردن منافع ذی‌نفعان فساد است و سیاستگذاری در آن معنا ندارد.
وضعیت وقتی بدتر می‌شود که می‌بینیم دولت رئیسی نه‌تنها راهکاری برای این مساله ندارد بلکه ظاهراً حتی به این مساله آگاه هم نیست. اگر اخبار رسانه‌ها درباره اقدامات اقتصادی رئیس‌جمهور را ببینید عمده آنها در قالب دستور است مثلاً رئیس‌جمهور دستور داده‌اند بورس رشد کند، سکه ارزان شود، خودرو گران نشود، تخم‌مرغ تامین شود، در فلان استان رشد ایجاد شود، فلان کارخانه ورشکسته نشود و... انگار مشکل قبلی‌ها این بوده که دستور دادن بلد نبودند. همه اینها نشانه‌های این است که آقای رئیسی، نه بوروکراسی و نه سیاستگذاری را نمی‌شناسند. متاسفانه بخش مهمی از امنای اقتصادی دولت هم از همین آقای دکترهای ضدعلم اقتصاد هستند که هویتشان به این بوروکراسی گره خورده است. در چنین وضعیتی اساس انتظار سیاستگذاری از دولت فاقد موضوعیت است.
دوم، دولت و مساله قدرت
در عمل دولت فاقد آن قدرت واقعی است که بتواند اقتصاد کشور را هدایت کند. اگر کل نظام اداری کشور را «حاکمیت» بنامیم «دولت» یکی از اجزای آن است. مساله این است که بخش مهمی از حاکمیت در کنترل دولت نیست حتی در شرایط امروز که به نظر می‌رسد نوعی هم‌راستایی میان تمایلات قوه مجریه و بقیه ارکان حاکمیت وجود دارد باز هم دولت کنترل قانونی بر مابقی نهادها ندارد. وضعیت نهادهای عمومی و خصولتی هم که مشخص است. مهم است که هنگام تحلیل توجه داشته باشیم «دولت» و «حاکمیت» دو چیز هستند و ضرورتاً دولت مهم‌ترین رکن حاکمیت نیست اگرچه مشهودترین و ملموس‌ترین بخش آن است و همه کاسه کوزه‌ها بر سر دولت شکسته می‌شود. در چنین وضعیتی اینکه دولت را سیاستگذار بدانیم و انتظار پاسخگویی از او داشته باشیم واقع‌بینانه نیست.
سوم، دولت و مساله اقتدار
قدرت را قانون می‌دهد اما اقتدار از واقعیت‌های سیاسی می‌آید. اقتدار یعنی توانایی اعمال قدرت و پذیرش دیگران برای گردن نهادن به آن؛ دولتی که اقتدار ندارد روی کاغذ قدرت دارد اما در عمل توان استفاده از این قدرت را ندارد. حالا فکر کنید دولتی که بالاتر گفتیم قدرتش محدود است، اقتدارش حتی کمتر از همان قدرت رسمی هم باشد. یعنی حتی در مواردی که اختیار با دولت است و قدرت دارد در عمل نمی‌تواند از این قدرت به تمامی استفاده کند. قبلاً در همین نشریه نوشته‌ام که ساز‌و‌کار کلان حاکمیت و مناسبات غیررسمی موجود به گونه‌ای است که رئیس دولت اگر با بقیه ارکان حاکمیت هم‌راستایی سیاسی قوی نداشته باشد فرآیند اقتدارزدایی از دولت به صورت خودکار آغاز می‌شود. این اتفاقی است که برای اغلب دولت‌ها در سه دهه اخیر رخ داده است. نیمه دوم دولت دوم هاشمی‌رفسنجانی (۱۳۷۳ تا ۱۳۷۶)، بخش اعظم دولت خاتمی (۱۳۷۸ تا ۱۳۸۴) و دولت دوم احمدی‌نژاد (۱۳۸۸ تا ۱۳۹۲) را می‌توان مصادیق این وضعیت دانست. حاکمیت آنقدر پیچیدگی دارد که بتواند دولت را در هزارتوی این پیچیدگی‌ها مهار کرده و فضایی بسازد که همه بدانند دولت حرفش برش ندارد.
بی‌اقتدارترین دولت بعد از انقلاب، دولت روحانی بود. اما دولت رئیسی فعلاً اقتدار بیشتری نشان داده که به دلیل هم‌راستایی او با خواسته‌های اصلی حاکمیت است. خیلی‌ها خوش‌بین هستند که این دولت بتواند دست‌کم این یک مشکل را حل کند و با یکدست شدن حاکمیت مساله اقتدار دولت برطرف شود. اما هنوز چالشی هم پیش نیامده که بشود اقتدار دولت را سنجید. شاید به زودی در مساله توافق هسته‌ای و احیای برجام بشود این فرض را آزمود که دولت رئیسی اقتدار بیشتری نسبت به دولت قبل دارد. ضمن اینکه رئیسی بهتر از هر کسی می‌داند که اگر دولت کاری کند که با بقیه ارکان هم‌راستا نباشد به طور خودکار فرآیند اقتدارزدایی فعال می‌شود و تا اینجا انتخاب او همراهی و تبعیت بوده. مثال خوبش شیوه توزیع وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی بین رقبای انتخاباتی و نهادهای ذی‌نفوذ بود.
چهارم، دولت و مساله اعتبار
اعتبار (Reputation) یعنی موقعیت یک نهاد در چشم جامعه، قدرت از قانون می‌آید و اقتدار از رابطه با نهادهای ذی‌نفوذ، اما اعتبار را جامعه می‌سازد. برخلاف اقتدار که مساله نهادهای سیاسی و حاکمیت است اعتبار مساله جامعه و شهروندان است.
اعتبار دولت‌ها معمولاً به اعتبار شخص رئیس دولت گره خورده چون رئیس دولت را مردم انتخاب می‌کنند و به واسطه همین انتخاب است که رئیس‌جمهور اعتبار سیاسی پیدا می‌کند. مردم هم بر اساس میزان پایبندی و تعهد یک دولت به وعده‌هایی که داده و تحقق مطالباتی که در جامعه وجود دارد اعتبار دولت را می‌سنجند.
همه دولت‌های بعد از انقلاب حداقل در ابتدای کار اعتبار خوبی در جامعه داشتند. به عنوان مثال دولت خاتمی، اقتدار زیادی نداشت اما اعتبار خوبی داشت چون اکثریت جامعه احساس نمی‌کردند مطالبات آنها نمایندگی نمی‌شود. دولت احمدی‌نژاد هم اگرچه در دوره دوم بی‌اقتدار شد اما نزد هواداران خود بی‌اعتبار نشد. هواداران احمدی‌نژاد می‌دیدند او به در و دیوار می‌زند که وعده‌هایش را به سرانجام برساند. دولت روحانی هم دست‌کم در دور اول اعتبار داشت و در دور دوم بود که اقتدار و اعتبارش را با هم از دست داد.
اما دولت رئیسی از ابتدای کارش به دلیل شیوه برگزاری انتخابات و ردصلاحیت رقبای کلیدی رئیسی و نیز شخصیت غیرکاریزماتیک او با بحران اعتبار اجتماعی روبه‌رو بود. در این مدت وضعیت بدتر هم شده است. رئیسی نه در انتخاب وزرا و مدیران ارشد و نه در تصمیم‌گیری‌های روزمره هیچ تلاشی نمی‌کند که اعتبار اجتماعی دولتش را بالا ببرد. شاید تنها اقدام موفق دولت در این زمینه موضوع واکسن کرونا بود که در همان شروع کار اندکی به داد دولت رسید. در این مدت دولت در تعامل با رسانه‌ها یا ایجاد دستاوردهای ملموسی که برای جامعه ارزشمند باشند یا حفظ رابطه کارآمد با نهادهای مرجع اجتماعی موفق نبوده و گل به خودی هم کم نزده است.
پنجم، دولت و مساله عوام‌زدگی
عوام‌زدگی در ایران به یک پارادایم سیاسی بدل شده و چپ و راست یا پوزیسیون و اپوزیسیون هم از این حیث مشابه هم هستند. همه عوام‌فریبی را یک ابزار مباح برای کسب قدرت می‌بینند. البته برخی واقعاً عوامانه هم مسائل را می‌بینند و برخی با اینکه پیچیدگی‌ها و عمق مسائل را درک می‌کنند اما ترجیح می‌دهند عوامانه حرف بزنند. اغلب مدیران اقتصادی کشور سعی می‌کنند حرف‌هایی بزنند که حدس می‌زنند مردم خوششان می‌آید و در عین حال گفتنشان هم به جای قدرتمندی برنمی‌خورد. البته وقتی ساز‌و‌کار روشن و قابل اتکایی هم برای سنجش افکار عمومی وجود ندارد ممکن است آنچه اینها فکر می‌کنند خواسته مردم است در اصل خواسته شبکه‌ای از رسانه‌های وابسته به قدرت باشد که از فرط تکرار به شکل مطالبات بدیهی جامعه جلوه کرده‌اند. اما سیاستگذاری امری پیچیده و اقتضایی است و سیاست‌های درست ممکن است عوام‌پسندانه نباشند. تا وقتی که سیاست در ایران چنین عوام‌زده است نمی‌توان انتظار سیاستگذاری اقتصادی داشت چون کسی جرات نمی‌کند تصمیم‌های سختی بگیرد که ممکن است عوام خوششان نیاید. انگار قرار است تاوان همه سختگیری‌ها و تصلب‌ها در سیاست و فرهنگ و جامعه را اقتصاد بدهد؛ هر چقدر آنجاها نظر مردم مهم نیست ناگهان اینجا مردم عزیز می‌شوند!
به هر حال تا وقتی که تکلیف این پنج مساله اساسی در نظام اداره کشور مشخص نشود به گمان من نه سیاستگذاری اقتصادی معنا دارد و نه نقد آن ممکن است. البته این بدان معنا نیست که دولت رئیسی را مبرا از همه اشتباهاتی بدانیم که در این چند ماه کرده است یا گمان کنیم که دولت کلاً کارهای نیست. ولی وقتی می‌دانیم برآمدن دولت فعلی محصول هم‌افزایی همه عواملی بوده که مسائل پنج‌گانه فوق را هم ایجاد کرده‌اند چرا باید دولت را سوژه نقد خود قرار دهیم؟ واضح است که این دولت معلول آن عوامل است نه علت آنها و به همین دلیل اگر قرار بر نقد جدی سیاستگذاری اقتصادی باشد باید آن علل را نقد کرد که مجال دیگری طلب می‌کند.
خلاصه اینکه اگر بخواهیم کارنامه اقتصادی این دولت را بسنجیم بهتر است سطح آن را به فعالیت‌های روزمره و اقدامات اجرایی فروبکاهیم و سیاستگذاری اقتصادی را کلاً فراموش کنیم چون برای این دولت تکلیف مالایطاق است.
یک نکته دیگر را هم خاص این دولت باید در نظر داشت. رئیسی از همان زمان انتخابات حتی در شعار هم ماموریت و برنامه مشخصی که جهت‌گیری‌های اصلی و اولویت‌های دولتش را تعیین کند نداشت. مثلاً هاشمی ماموریت اصلی خود را سازندگی پس از جنگ تعریف می‌کرد، خاتمی توسعه سیاسی و گسترش جامعه مدنی را برنامه اصلی خود می‌دانست، احمدی‌نژاد اولویت اولش بازتوزیع ثروت و آوردن پول نفت سرسفره مردم بود و روحانی هم با وعده رفع تحریم‌ها و گشایش هسته‌ای آمد اما رئیسی هیچ وعده خاص و ماموریتی حتی در حد شعار برای خود ندارد و ما هنوز نمی‌دانیم اولویت این دولت چیست. این موضوع باعث شده این دولت را حتی از منظر شعارهایش هم نشود نقد کرد.
همین وضعیت را در انتصاب‌های مدیران دولت هم می‌شود دید. اکثریت مدیران دولت جدید از نهادها و محافل معین و محدودی می‌آیند و عمدتاً فاقد تجربه سیاستگذاری و مدیریت ارشد در این سطح هستند. خوش‌بینانه بخواهیم نگاه کنیم باید امیدوار باشیم این افراد یادگیری سریعی داشته باشند و دوره آزمون و خطای طولانی نداشته باشند. اما تجربه می‌گوید این مدیران بعید است کسانی باشند که بتوانند تغییری در شرایط بغرنج فعلی ایجاد کنند.
خلاصه اینکه فقدان جهت‌گیری سیاستی در همه اقدامات دولت کاملاً مشهود است. مدت‌هاست در نوشته‌ها و گفته‌هایم تاکید می‌کنم که مسائل اساسی کشور ماهیت سیاستی دارند نه مدیریتی، یعنی تا وقتی که این سیاست‌های کلان بر اقتصاد کشور حاکم باشند مهم نیست چه کسی مدیر باشد چون نتیجه فرقی نخواهد داشت. اگر سیاست‌های فعلی در حوزه‌های مختلف سیاسی و فرهنگی و اقتصادی و دیپلماسی تداوم پیدا کنند حتی قوی‌ترین مدیرها هم نمی‌توانند بهبود اساسی در زندگی مردم ایجاد کنند.
اوضاع وقتی نگران‌کننده‌تر می‌شود که شرایط موجود کشور را هم ببینیم. اوضاع اقتصاد کشور به قدری بحرانی است که با رتق‌و‌فتق امور جاری و کارهای روزمره نمی‌توان به آن سامان داد. ناتوانی دولت در تداوم پرداخت یارانه‌ها، بحران ورشکستگی صندوق‌های بازنشستگی، چالش ناترازی بانک‌ها و بی‌اعتباری و انفعال بانک مرکزی در سیاستگذاری پولی، کسری بودجه مزمن و شدید دولت و تورم پیامد آن، انسداد تجارت خارجی، بحران بیکاری، روند فزاینده گسترش فقر و کاهش رفاه خانوار و مسائل اساسی دیگر به گونه‌ای است که هیچ دولتی نمی‌تواند بدون اتخاذ تصمیمات سخت که هم منافع الیگارش‌های منتفع از وضعیت موجود را به خطر می‌اندازد و حتی ممکن است محبوبیت‌زدا هم باشند کاری از پیش ببرد.
چطور می‌شود کسری بودجه را کم کرد ولی نه نیرویی را تعدیل کرد و نه یارانه‌ای را کم کرد و نه موسسه و سازمانی را منحل کرد؟ چطور می‌شود رقابت‌پذیری را در اقتصاد افزایش داد اما رانت نهادهای خصولتی و موسسات عمومی را کم نکرد؟ چطور می‌توان رابطه با جهان را بهبود داد اما شعاردهندگان متعصب را عصبانی نکرد؟ چطور می‌توان وضعیت صندوق‌های بازنشستگی و بیمه‌های دولتی را بهبود داد بدون آنکه شرایط بازنشستگی را سخت کرد؟ چطور می‌توان درآمدهای دولت را افزایش داد بدون آنکه معافیت‌های پیدا و پنهان را کم کرد؟ اینها به این دلیل تصمیماتی سخت هستند که مخالفان ذی‌نفوذ دارند پس چطور می‌شود تصمیمات سخت گرفت و انتظار داشت که فشار و مقاومت سیاسی ایجاد نشود؟ اما دریغا که همه شواهد نشان می‌دهد این دولت آمادگی اتخاذ تصمیم‌های سخت را ندارد و نمی‌داند تا بحران در سیاستگذاری را حل نکند با کارهای روزمره مشکلی حل نخواهد شد.
