اندازه دولت
چرا کالای عمومی محدود عرضه می‌شود؟
سوال «اندازه دولت چقدر است؟» پایه‌ای‌ترین مساله بودجه برای تحلیل اقتصادی بودجه است. تنها با پاسخ به این سوال می‌توان به این مساله پرداخت که دولت در ایران بزرگ است یا کوچک.
به این منظور از شاخص کلیدی اندازه دولت بر تولید ناخالص داخلی استفاده می‌شود. در این مقاله بر نحوه محاسبه صورت کسر متمرکز می‌شوم بنابراین در همین ابتدا فرضی را برای مخرج کسر در سال 1399 در نظر می‌گیرم. تولید ناخالص داخلی سال 1399 به قیمت جاری براساس گزارش بانک مرکزی 3500 هزار میلیارد تومان و به گزارش مرکز آمار ایران پنج هزار هزار میلیارد تومان بوده است که خود 42 درصد اختلاف دارد. به دلایلی که جای بحث جداگانه‌ای می‌طلبد عدد «مرکز آمار ایران» را ملاک این نسبت قرار می‌دهم.
این سوال اقتصادی زمانی معنا پیدا می‌کند که بخواهیم این نسبت را با معیارهای بین‌المللی مقایسه کنیم. در مقیاس‌های بین‌المللی نسبت «مصارف نهایی دولت عمومی» نسبت به تولید ناخالص در کشورهای مورد مقایسه عبارت است از:
ژاپن 21 درصد
فرانسه 25 درصد
آلمان 23 درصد
انگلستان 22 درصد
آمریکا 15 درصد.
این نسبت شامل تمامی هزینه‌های نهایی دولت است که برای خرید کالا و خدمت (از جمله پرداخت حقوق کارکنان دولت که کالای عمومی تولید می‌کنند) مصرف می‌شود. از این‌رو این تعریف شامل هزینه سرمایه‌ای نمی‌شود. شاخص دیگر «هزینه‌های دولت عمومی» نسبت به تولید ناخالص داخلی است که برای ژاپن 39 درصد، فرانسه 55 درصد، آلمان 51 درصد، انگلستان 40 درصد و آمریکا 38 درصد است. عمده تفاوت در این تعریف دوم لحاظ هزینه‌های اجتماعی مانند بیمه بیکاری و بازنشستگی (بخش درمانی تامین اجتماعی) به عنوان هزینه‌های دولت است.
یک جواب آن است که بودجه کل کشور را (مجموع عملکرد منابع عمومی دولت، درآمدهای اختصاصی و منابع بودجه شرکت‌های دولتی پس از کسر ارقام دوبار منظور) ملاک عمل قرار دهیم. بر اساس گزارش تفریغ دیوان محاسبات این رقم در سال 1399 برابر 3047 هزار میلیارد تومان است.
به عبارت دیگر نسبت بودجه کل کشور به تولید ناخالص داخلی 61 درصد به دست می‌آید. بدیهی است که این عدد، نامفهوم و ناشی از سهم بالای بودجه شرکت‌های دولتی و بانک‌ها با مجموع 2500 هزار میلیارد تومان است. اشکال اصلی دوباره‌شماری در سطح کلان و ملی است که خود دو قسم دارد. برای مثال اقلام اصلی بودجه شرکت ملی نفت و زیرمجموعه در سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها دوباره‌شماری شده است. همچنین درآمد حاصل از صادرات نفت و میعانات، بخشی از اعتبارات تملک، مالیات شرکت‌های دولتی، دو درصد برداشت دولت از حساب شرکت‌ها، و سود دولت از سهامداری شرکت‌ها در بودجه دولت لحاظ شده است.
نوع دوم دوباره‌شماری بودجه شرکت‌ها در تولید ناخالص داخلی، لحاظ تمامی درآمدها در بودجه شرکتی است. گرچه این مهم از لحاظ بودجه شرکتی درست است ولی در ارقام کلان گمراه‌کننده است. برای مثال کل نفت فروخته‌شده به پالایشگاه‌ها و سایر خوراک که در نهایت در حساب شرکت‌های خصوصی پالایشگاهی و پتروشیمی لحاظ خواهد شد به عنوان بودجه کل کشور نیز شمارش می‌شود. بدیهی است نسبت فوق گواه اندازه دولت نیست. توجه به این نکته نیز ضروری است که در صورت این کسر اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای نیز لحاظ شده است.
جواب دوم آن است که بودجه عمومی کشور را به عنوان اندازه دولت لحاظ کنیم که عملکرد تفریغ سال 1399 این رقم را برابر 583 هزار میلیارد تومان گزارش کرده است. در این صورت نسبت اندازه دولت به تولید ناخالص داخلی برابر 6 /11 درصد می‌شود. این نسبت ممکن است معقول باشد. ولی درون مجموعه بودجه عمومی اقلامی مانند تملک دارایی مالی (پرداخت بدهی دولت عمدتاً در قالب اوراقی که سال‌های قبل منتشر شده است) و درآمد-هزینه‌ای شرکت‌های دولتی (که باید از مسیر خزانه انجام شود) نیز وجود دارند که اصولاً نمی‌تواند به عنوان هزینه دولت لحاظ شود. بنابراین نسبت فوق بیش‌برآوردی است. در مقابل هزینه‌هایی مانند پرداختی برای آموزش عالی، آموزش عمومی، بهداشت و درمان ذیل ردیف مصارف جدول تبصره 14 وجود دارد که باید به عنوان مصارف نهایی دولت (در هر تعریفی) لحاظ می‌شد که در نسبت فوق منظور نشده و از این‌رو موجب کم‌برآوردی نسبت فوق می‌شود. یکی از مصادیق مهم کم‌برآوردی بودجه عمومی دولت هزینه‌های دولت است که از قضا برای ارائه خدمات عمومی است ولی در بودجه منعکس نمی‌شود و به صورت بدهی دولت در دفاتر ثبت می‌شود. برای مثال دولت برای خرید کالا و خدمات نسبت به قرارداد با پیمانکاران اقدام کرده ولی در زمان پرداخت در قالب اوراق تسویه خزانه یا ثبت به عنوان بدهی دولت هزینه‌های مذکور را انجام می‌دهد. این موارد در دفاتر بدهی ثبت، ولی در دفاتر هزینه ثبت نمی‌شود و به همین دلیل ارقام بودجه دولت دچار کم‌شماری است.
راه‌حل سوم که عمدتاً مورد استفاده اقتصاددانان است، لحاظ مصارف بودجه گزارش‌شده در اعداد اعلامی مرکز آمار ایران (یا بانک مرکزی) است. این عدد نزدیک‌ترین رقم به مصارف نهایی دولت عمومی است که با استاندارد جهانی در ایران محاسبه می‌شود. به گزارش مرکز آمار ایران رقم مذکور در سال 1399 برابر 404 هزار میلیارد تومان بوده که شاخص اندازه دولت برابر 1 /8 درصد به دست می‌آید. این رقم بر اساس همان استدلالی که هزینه‌های با تامین اعتبار از محل بدهی ثبت نمی‌شوند، دچار کم‌برآوردی است. کم‌برآوردی دیگر هزینه‌های شهرداری‌هاست که در این محاسبه وارد نمی‌شود. حداکثر کم‌برآوردی مذکور در خصوص هزینه‌های نهایی دولت 8 /0 درصد از تولید ناخالص داخلی است. در نتیجه شاخص اندازه دولت زیر 10 درصد تولید ناخالص داخلی به دست می‌آید. این رقم در مقایسه با استانداردهای بین‌المللی و ارقام کشورهای مورد نظر که بالاتر بیان شد، بسیار کوچک است و نشان می‌دهد در ایران کالای عمومی بسیار محدود عرضه می‌شود. از این منظر، نگارنده با توصیه‌هایی که دولت باید هزینه‌های خود را کاهش دهد، همراهی ندارد. از قضا نگارنده اعتقاد دارد دولت باید هزینه‌هایی را که به تولید کالای عمومی منجر می‌شوند افزایش دهد.
ممکن است استدلال شود که در ایران تامین اجتماعی و امور رفاهی نیز بخشی از هزینه‌های دولت باید قلمداد شود. در این صورت باید حدود 140 ه.م.ت پرداختی سازمان‌های بازنشستگی کشوری و لشکری (مندرج در لایحه سال 1399) و احتمالاً حدود 120 ه.م.ت نیز پرداختی سایر سازمان‌های تامین اجتماعی، 63 ه.م.ت انتقالی در قالب سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها (مطابق گزارش تفریغ دیوان محاسبات) حداقل باید به هزینه‌های دولت اضافه شوند. در این محاسبات هزینه‌هایی که بابت یارانه کالا و خدمات به‌صورت مستقیم یا غیرمستقیم دولت پرداخت می‌کند لحاظ نشده است. در این صورت هزینه‌های دولت عمومی به حداقل 727 ه.م.ت افزایش خواهد یافت که اندازه دولت حدود 5 /14درصد در سال 1399 به دست می‌آید. یکی از دلایل کم بودن این شاخص نسبت به سایر کشورها سهم عظیم جمعیت جوان است که در نتیجه پرداختی سازمان بازنشستگی بابت حقوق و مستمری بازنشستگی محدود خواهد بود. همچنین سهم بیمه بیکاری نیز در ایران با وجود جمعیت گسترده بسیار کم است. با این محاسبات (گرچه احتمالاً کم‌شماری داشته و باید توسط نهادهای آمارگیر به‌دقت محاسبه شود) هنوز اندازه دولت در مقایسه با سایر کشورها کوچک ارزیابی می‌شود.
جمع‌بندی: اندازه دولت تا مرتبه اول میزان ارائه خدمات عمومی را نشان می‌دهد. برآوردهای فوق نشان می‌دهد در مقایسه با اکثر کشورهای جهان سهم هزینه‌های نهایی دولت یا هزینه‌های دولت عمومی بسیار پایین است. خدمات عمومی می‌تواند باکیفیت یا کم‌کیفیت باشد که موضوع بحث این مقاله نیست، ولی سهم اندک اندازه دولت از کل تولید ناخالص داخلی شاهدی بر عدم ارائه کافی خدمات عمومی است. بنابراین پیشنهاد می‌شود زمانی که توصیه به کاهش هزینه‌های دولت می‌شود همزمان بیان شود که باید هزینه‌های دولت که به خدمات عمومی منجر می‌شود، افزایش یابد.
