فرصت‌های تولد شغل
بازار کار چه تحولاتی را از سر گذراند؟
تحولات بازار کار ایران را طی 25 سال گذشته می‌توان به سه دوره مختلف تقسیم کرد، دوره‌هایی که از نظر اشتغال‌زایی و روند نرخ مشارکت تفاوت‌های چشمگیری داشتند. در این سه دوره سه نوع همبستگی مختلف بین رشد اقتصادی و رشد اشتغال مشاهده می‌شود. در دوره اول رشد اقتصادی 5 /4 درصد و رشد اشتغال 7 /3 درصد (همبستگی مثبت)، در دوره دوم رشد اقتصادی 4 /4 درصد اما رشد اشتغال نزدیک به صفر (غیر‌همبسته) بوده است. در دوره سوم هم رشد اقتصادی به دلیل فشار تحریم‌ها منفی 3 /0 درصد ارزیابی شده در حالی‌که رشد اشتغال 2 /2 درصد بود (همبستگی منفی). پس از این سه دوره، سال 1399 فرا رسید که با همه‌گیری کووید 19، تمامی روندهای دوره سوم در بازار کار (افزایش اشتغال و افزایش نرخ مشارکت) متوقف شد و حدود 4 /1 میلیون نفر (3 /5 درصد) از جمعیت فعال کاهش یافت. در این دوران یک میلیون نفر کاهش شاغل (معادل 2 /4 درصد) و 420 هزار نفر کاهش بیکار (معادل 5 /14 درصد) صورت گرفت که به جمعیت غیرفعال اضافه شده‌اند. با بررسی شاخص‌های مختلف مشخص می‌شود که بیشترین تاثیرات ناشی از کووید 19 به همان مشاغلی برخورد کرده است که در دوره سوم اضافه شدند. مشاغل در دوره سوم عمدتاً در بخش خدمات، خوداشتغالی، اشتغال غیررسمی و در بنگاه‌های کوچک (یک تا 9 نفر کارمند) ایجاد شد، مشاغلی که بر خلاف تحولات قبلی بازار کار ایران، سهم زنان از آن بالا بود. به دلیل ماهیت ناپایدار مشاغل ایجادشده در دوره سوم، به ویژه سهم بالای غیررسمی بودن آنها و عدم پوشش تامین اجتماعی برای این مشاغل، اکثر مشاغل ازدسترفته در سال 1399 دارای ویژگی‌های مشابهی بوده و ذکر این نکته ضروری است که تمامی مشاغل ازدسترفته متعلق به بخش غیررسمی بوده‌اند.
چشم‌انداز بازار کار در سال 1401 می‌تواند متاثر از آنچه در دو سال گذشته، و به خصوص سال 1399، رخ داد باشد، بدین معنی که بخشی از مشاغل ازدسترفته در این دو سال، به بازار کار برگردند. بنابراین در سال 1401 عمده‌ترین تحول احتمالی در بازار کار احیای بخشی از مشاغل ازدسترفته در دوره کرونا خواهد بود. علاوه بر احیای مشاغل ازدسترفته، عملکرد بازار کار در سال آتی می‌تواند وابسته به سیاست‌های اقتصاد کلان نیز باشد. بررسی شرایط سیاست‌های اقتصادی طی 25 سال گذشته می‌تواند در این زمینه راهگشا باشد.
اقتصاد کلان و اشتغال در بازه زمانی 1375 تا 1384
وضعیت اقتصاد کلان در این دوران نشان می‌دهد در این بازه زمانی، نرخ تورم که در نزدیک به 50 سال گذشته یکی از معضلات همیشگی اقتصاد ایران بوده، روندی نزولی داشته و در یک روند نوسانی، از مقادیر بالای 20 درصد در ابتدای دوره به حدود 10درصد رسید. از سوی دیگر در این دوره نرخ سود اسمی به‌گونه‌ای تعیین شده که نرخ سود واقعی با انحراف محدود حول میانگین سالانه یک تا دو درصد در نوسان بود. بنابراین، در این دوره، انگیزه‌های سفته‌بازی به حداقل رسید و منابع و سرمایه‌گذاری‌های داخلی به سمت بخش‌های تولیدی رفت. در مجموع، مداخلات دولت در قیمت‌گذاری یارانه‌ای انرژی، نرخ ارز، کالاهای اساسی و نرخ سود بانکی در این دوره به حداقل رسید و بنابراین انحراف منابع به بخش‌های غیررسمی اقتصاد و فعالیت‌های سفته‌بازی در بازار دارایی کمینه بود. علاوه بر این، سرمایه‌گذاری خارجی نیز در این دوره تشویق شد که همه این سیاست‌ها با هم ترکیب شدند تا متوسط رشد سرمایه‌گذاری سالانه 10 درصد و رشد اقتصادی 5 /4 درصد در دوره اول محقق شود. بررسی وضعیت اشتغال در دوره زمانی مذکور نشان می‌دهد که از جمله مهم‌ترین سیاست‌های اتخاذ‌شده در این دوره، گسترش سرمایه‌گذاری بخش‌های غیردولتی با کاهش هزینه‌های نیروی کار از طریق تخفیف بیمه‌ای و اصلاح نهادها و مقررات بازار کار و توسعه امور آموزشی بود. اعزام نیروی کار به خارج از کشور، یارانه کمک‌های فنی و اعتباری به آموزشگاه‌های فنی و حرفه‌ای و انتقال برخی رشته‌ها از مراکز آموزشی دولتی به موسسات خصوصی از جمله اقدامات وزارت کار و امور اجتماعی بود که باعث فعال شدن بخش‌های غیردولتی شد. همچنین وام‌های ارائه‌شده در قالب وجوه مدیریت‌شده و سایر وام‌های اشتغال‌زایی از دیگر اقدامات برای تحریک سرمایه‌گذاری و اشتغال خصوصی بود که البته ارزیابی درستی از آثار آنها صورت نگرفته است. افزایش خوداشتغالی مبتنی بر کارآفرینی و تسهیل در راه‌اندازی و توسعه بنگاه‌های خصوصی نیز از دیگر سیاست‌های فعال بازار کار در این دوره بود. بنابراین در یک نگاه کلی در این دوره، اجرای سیاست‌های فعال بازار کار توسط دولت و فراهم کردن شرایط مناسب برای توسعه سرمایه‌گذاری‌های بخش غیردولتی برای افزایش فرصت‌های شغلی، از برنامه‌های اصلی اشتغال در دوره اول بود.
اقتصاد کلان و اشتغال در بازه زمانی 1384تا 1393
بازه زمانی دوم یعنی سال‌های 1384 تا 1393، مصادف با چندین رویداد در اقتصاد جهانی و اقتصاد ایران بود. در سطح جهانی، قیمت نفت در یک روند صعودی به مقادیر بالای 100دلار در هر بشکه رسید که جهش منابع ارزی دولت را به همراه داشت. در بعد داخلی نیز رویکرد ویژه اقتصادی-اجتماعی دولت در این دوره برای ارتقای عدالت اجتماعی به مجموعه‌ای از سیاست‌ها و برنامه‌های اقتصادی منجر شد که مسیر متغیرهای اقتصادی را تغییر داد. سرانجام در پایان این دوره مجموعه‌ای از سنگین‌ترین تحریم‌های اقتصادی بر اقتصاد ایران اعمال شد که تاثیر سیاست‌های داخلی را تشدید کرد و باعث رکود تورمی شدید در اقتصاد ایران در سال‌های 1390 و 1391 شد. به منظور تحقق عدالت اجتماعی و تخصیص منابع کم‌بهره به تولید، در ابتدای این دوره دولت نرخ سود اسمی وام‌های بانکی را کاهش داد که به منفی شدن نرخ سود واقعی منجر شد. بنابراین، انگیزه‌های سفته‌بازی برای به دست آوردن منابع بانکی ارزان و خرید دارایی در این دوره افزایش یافت. همچنین دولت با هدف مبارزه با تورم و به پشتوانه درآمدهای نفتی غنی، نرخ ارز را در این مدت تثبیت کرد که با وجود تورم دورقمی و فزاینده، این سیاست به سرعت به افزایش واردات کالاهای قابل مبادله منجر شد.
مطالعات مختلف نشان می‌دهد که موجودی سرمایه سهم عمده‌ای از رشد اقتصادی ایران را داشته است، به‌طوری‌که تقریباً تمام رشد اقتصادی ناشی از رشد بخش‌های سرمایه‌بر است که عمدتاً از سوی بنگاه‌های بزرگ فعال در بخش انرژی یا بخش‌های مرتبطی بوده است که به انرژی ارزان‌تر دسترسی داشتند. انباشت سرمایه در بنگاه‌های بزرگ و سرمایه‌بر که به رشد 4 /4درصدی اقتصادی در این مدت منجر شد، با افزایش اشتغال در این بنگاه‌ها همراه بود. این در حالی است که کل اشتغال در این مدت ثابت بود، زیرا سهم بنگاه‌های بزرگ در اشتغال کمتر از 20 درصد بوده است. علاوه بر این، افزایش اشتغال در بنگاه‌های بزرگ با کاهش اشتغال در بنگاه‌های خرد و کوچک، به ویژه در بخش صنعت، که به دلیل تاثیرات افزایش واردات کالاهای خارجی به‌شدت آسیب دیده بودند، لغو شد. در پایان این دوره شوک تحریم‌ها باعث افزایش تورم به بالای 30درصد و کاهش رشد اقتصادی و سرمایه‌گذاری تا دامنه منفی شد.
همچنین در دوره دوم برنامه‌های ویژه‌ای برای ایجاد اشتغال اجرا شد؛ در این دوره دولت تصمیم گرفت به بنگاه‌های کوچک (با 50 نفر پرسنل و کمتر) وام‌های بانکی با نرخ سود یارانه‌ای در قالب طرح گسترش بنگاه‌های کوچک و زودبازده اعطا کند. در یک دوره پنج‌ساله بیش از 20 میلیارد دلار منابع به حدود 600 هزار طرح در قالب وام بانکی اختصاص یافت که پیش‌بینی می‌شد حدود 5 /1 میلیون شغل ایجاد کند. اما بررسی‌های انجام‌شده توسط نهادهای مختلف نشان می‌دهد این طرح نتوانست به اهداف خود دست یابد. همان‌طور که گفته شد، اجرای این طرح همزمان با تثبیت نرخ ارز و تاثیرات بیماری هلندی بر صنعتی‌زدایی بود که بیشترین آسیب را به بنگاه‌های کوچک وارد کرد. همچنین دولت با هدف ارتقای عدالت اجتماعی و در راستای رفع نیازهای مردم به مسکن به ویژه اقشار کم‌درآمد، طرح مسکن مهر را پیشنهاد کرد و متعهد شد سالانه یک میلیون و 500 هزار واحد مسکونی در کشور احداث کند. منابع این پروژه عظیم نیز از محل وام‌های کم‌بهره بانکی به انبوه‌سازان مسکن و متقاضیان این ساختمان‌ها تامین شد. بنابراین این طرح باعث استقراض بالای بانک مسکن از بانک مرکزی شد که خود یکی از عوامل مهم موثر افزایش پایه پولی و تورم در این دوره بود. این طرح و همزمانی آن با بیماری هلندی که به توسعه سرمایه‌گذاری در بخش مسکن منجر می‌شود، باعث شد که اشتغال در بخش ساختمان در این مدت نزدیک به 50 درصد (معادل یک میلیون نفر) افزایش یابد، اما از سوی دیگر اشتغال در بخش‌های صنعتی و کشاورزی کاهش یافت. بنابراین، کل اشتغال در این دوره ثابت ماند. در مجموع، در این دوره، بی‌ثباتی اقتصاد کلان و افزایش تورم، همراه با تثبیت نرخ ارز و تاثیرات بیماری هلندی بر صنعتی‌زدایی، عملکرد اشتغال‌زایی را تضعیف کرد.
اقتصاد کلان و اشتغال در بازه زمانی 1393تا1398
در ابتدای این دوره با تغییر دولت در ایران و برنامه دولت جدید برای رفع تحریم‌ها، انتظارات تورمی به‌شدت کاهش یافت و با تصویب برجام این روند تا رسیدن به تورم تک‌رقمی ادامه یافت، در حالی که به دلیل مشکلات نظام بانکی، نرخ بهره بالای 20 درصد باقی ماند. بنابراین در این دوران تامین مالی از منابع بانکی پرهزینه بود، زیرا نرخ بهره واقعی طی مدت طولانی در این دوره دورقمی بود. همچنین به دلیل محدودیت‌های باقی‌مانده از تحریم‌ها و سپس خروج ترامپ از برجام، شرکت‌های بزرگ با محدودیت‌هایی در زمینه واردات مواد اولیه، دسترسی به فناوری و تامین مالی خارجی مواجه بودند. از این‌رو سرمایه‌گذاری در این دوره روند نزولی داشت و نرخ رشد سالانه سرمایه‌گذاری و نرخ رشد اقتصادی، به ترتیب به منفی4 /6 درصد و منفی 3 /0درصد رسید.
در مقابل، رشد اشتغال در دوره سوم 2 /2 درصد بوده است. لازم به ذکر است رشد اشتغال در این دوره دارای ویژگی‌هایی است که با رشد اشتغال در دوره اول بسیار متفاوت است. رشد اشتغال در این دوره عمدتاً در بنگاه‌های خرد /کوچک و برخی زیربخش‌های غیررسمی بخش خدمات رخ داده است. با توجه به اینکه محرک اصلی رشد اقتصادی در اقتصاد ایران انباشت سرمایه است، می‌توان دریافت که در دوره سوم با توقف رشد موجودی سرمایه، رشد اقتصادی نیز متوقف شد، اما به دلیل نیاز جوانان به امرار معاش، گروه بزرگی از مردان و زنان جوان در مشاغل غیررسمی با وضعیت خوداشتغالی شروع به کار کردند.
پس از خروج دولت ترامپ از برجام در اردیبهشت 1397، نوسانات کلان اقتصادی مجدداً افزایش یافت و کاهش ارزش ریال، افزایش تورم و کاهش شدید تولید ناخالص داخلی تصویر دو سال پایانی این دوره بود. بنابراین پیش‌بینی می‌شد با ادامه این شرایط و کاهش تقاضای خانوارها به دلیل رکود، افزایش اشتغال با ویژگی‌های ذکرشده به تدریج متوقف شود چراکه روند این نوع اشتغال‌زایی در این مدت رو به کاهش بود. با این حال، شیوع بیماری همه‌گیر کووید19 نه‌تنها باعث شد که این افزایش اشتغال به طور ناگهانی متوقف شود، بلکه بسیاری از مشاغل ایجادشده در دوره سوم را نیز حذف کرد.
درباره سیاست‌های اشتغال این دوره هم لازم به ذکر است که در دوره سوم دو طرح مهم در دستور کار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی قرار گرفت؛ طرح اشتغال فراگیر شامل زیربرنامه‌های مختلفی از جمله توسعه مشاغل خانگی، آموزش مهارت‌های حین کار، مشوق‌های مالی مانند حق بیمه کارفرما و یارانه دستمزد، تامین مالی خرد و شناسایی فرصت‌های شغلی در استان‌ها و شهرستان‌هاست. این طرح ایجاد 970 هزار فرصت شغلی از طریق تزریق منابع مالی معادل 210 هزار میلیارد ریال (حدود پنج‌میلیارد دلار در سال‌های 1396 و 1397) را پیش‌بینی کرد. همچنین طرح توسعه اشتغال روستایی و عشایری دولت را ملزم به اعطای 5 /1 میلیارد دلار از محل صندوق توسعه ملی به بانک‌ها و موسسات مالی با نرخ سود صفر کرد. مقرر شد بانک‌ها و موسسات مالی با اضافه کردن حداقل 5 /1 میلیارد دلار از محل منابع خود، سه میلیارد دلار تسهیلات با نرخ بهره ترجیحی به طرح‌های اقتصادی در مناطق روستایی و عشایری اختصاص دهند.
دو طرح فوق از مهم‌ترین طرح‌های توسعه اشتغال در سال‌های اخیر بوده است. اما در پی تشدید تحریم‌ها و به تبع آن کاهش منابع ارزی، تامین مالی این دو طرح با چالشی جدی مواجه شد. در حال حاضر ارزیابی دقیقی از عملکرد و اثرات این دو طرح بر رشد اشتغال وجود ندارد، بنابراین ممکن است این دو طرح در دوره سوم تاثیراتی بر رشد اشتغال داشته باشند. اما به‌طور کلی از داده‌های موجود می‌توان استنباط کرد که تاثیرات این دو طرح محدود بوده است، زیرا 97درصد از اشتغال ایجادشده در دوره سوم در مناطق شهری رخ داده، در حالی‌که طرح توسعه اشتغال روستایی و عشایری نقاط دیگری را هدف‌گیری کرده است.
بهبود چشم‌انداز بازار کار مشروط به ثبات اقتصاد کلان
بر اساس آنچه در مورد سیاست‌های کلان اقتصادی و اشتغال در سه دوره بازار کار ایران در 25 سال گذشته مطرح شد این واقعیت کلیدی قابل تاکید است که شرط لازم برای ایجاد اشتغال در هر اقتصادی ثبات در سطح کلان است. بی‌ثباتی بزرگ در اقتصاد کلان مانند تورم بالا و نوسانات نرخ ارز می‌تواند بنگاه‌های خرد و اشتغال آنها را به سرعت از بین ببرد. از سوی دیگر، بی‌ثباتی اقتصاد کلان اثر سیاست‌های فعال اشتغال را نیز تضعیف می‌کند.
همان‌طور که بحث شد بخش عمده‌ای از تحولات اشتغال ایران مربوط به تغییرات اشتغال در بنگاه‌های خرد دارای یک تا 9 نفر کارکن است. عملکرد این بنگاه‌ها نیز به میزان قابل‌توجهی به دو متغیر نرخ ارز حقیقی و نرخ بهره حقیقی وابسته است. به این ترتیب که تثبیت نرخ ارز در شرایط تورم دورقمی، به افزایش واردات منجر می‌شود و در چنین وضعیتی بنگاه‌های خرد صنعتی با سرعت از بازار خارج می‌شوند. به خصوص آنکه این بنگاه‌ها به منابع بانکی دسترسی ندارند و نمی‌توانند با لنگر نرخ بهره پایین، در مقابل واردات فزاینده مقاومت کنند. از طرف دیگر ساختار هزینه بنگاه‌های خرد وابستگی بالایی به هزینه نیروی کار دارد. از این رو در زمانی‌که نرخ بهره حقیقی منفی است، تورم فزاینده هزینه نیروی کار را برای این بنگاه‌ها با شدت بیشتری افزایش می‌دهد. همچنان‌که به دلیل تورمی که در پی منفی شدن نرخ ارز حقیقی اتفاق می‌افتد، این بنگاه‌ها با کاهش تقاضا روبه‌رو می‌شوند، زیرا قیمت محصولاتشان افزایش یافته و در مقابل کالاهای وارداتی توان مقاومتشان بیش از پیش کاهش می‌یابد. بنابراین دو نرخ مذکور بر بنگاه‌های خرد بسیار اثرگذار است. در روندی که سطح و نوسانات تورم کاهش یابد و در عین حال نرخ ارز حقیقی مسیر باثباتی داشته باشد، شرایطی اتفاقی می‌افتد که بنگاه‌های خرد امکان توسعه بیشتری می‌یابند. از طرف دیگر در شرایطی که نرخ بهره حقیقی نیز در بازه منطقی قرار داشته باشد، فشار بنگاه‌های بزرگ از نظام بانکی برداشته شده و در نتیجه این امکان فراهم می‌شود که نظام بانکی به تامین مالی بنگاه‌های خرد و کوچک هم کمک کند و در چنین شرایطی بنگاه‌های خرد و کوچک می‌توانند فعالیت اقتصادی پایداری داشته باشند و جامعه از افزایش اشتغال در این بنگاه‌ها منتفع خواهد شد. علاوه بر آن، این شرایط برای رشد سرمایه‌گذاری در بنگاه‌های بزرگ نیز مساعد خواهد بود که پیشران افزایش رشد اقتصاد ایران است. البته در میان‌مدت لازم است سیاست‌هایی برای اتصال زنجیره ارزش بین بنگاه‌های بزرگ و بنگاه‌های خرد شکل بگیرد که منافع افزایش سرمایه‌گذاری و رشد اقتصادی در اشتغال و به طور کلی رفاه آحاد اقتصادی ملموس شود. در نهایت اینکه بسیاری از تحولات اخیر در اقتصاد و بازار کار ایران به طور قابل توجهی تحت‌تاثیر کاهش تجارت و روابط مالی و اقتصادی در نتیجه تحریم‌ها و محدودیت سرمایه‌گذاری و رشد بخش خصوصی قرار گرفته است. بر این اساس، سیاست‌هایی که به دلایل ریشه‌ای ضعف‌های ساختاری در اقتصاد و و رشد اشتغال رسیدگی می‌کنند، باید در سیاست‌های کلان اقتصادی گنجانده شوند و در سرلوحه برنامه سیاستگذاری کشور قرار گیرند.
