کسری ناگزیر
محمد‌تقی فیاضی از گزینه‌های پیش‌روی دولت برای اصلاح بودجه می‌گوید
آنچه از ارقام و اعداد مربوط به تحقق منابع و مصارف بودجه در سال 1400 بر‌می‌آید دولت احتمالاً تا پایان سال باید با کسری بودجه 50درصدی دست‌و‌پنجه نرم کند. در عین حال مسوولان اقتصادی وقت خود را بسیار حساس به موضوع کسری بودجه و تورم ناشی از آن نشان می‌دهند. در هفته‌های گذشته رئیس سازمان برنامه و بودجه بارها از تلاش دولت برای کاهش مصارف دولت و تامین غیر‌تورمی هزینه‌های بودجه 1400 سخن گفته است. او همچنین از اصلاح بودجه برای سال 1401 خبر داده و مطرح کرده است که دولت در تلاش است بودجه را به نحوی ساماندهی کند که تورم حاصل از تامین منابع مورد نیاز کسری بودجه به کشور تحمیل نشود. سوال این است که دولت چقدر فرصت برای ابتکار عمل در این زمینه دارد؟ بودجه‌ای که در گذر سال‌های متمادی فربه شده و حقوق و دستمزد بخش بزرگی از هزینه‌های جاری آن را تشکیل می‌دهد، آیا می‌تواند بدون تحمیل هزینه‌های اجتماعی کاهش یابد؟ در این زمینه محمد‌تقی فیاضی، کارشناس اقتصادی، معتقد است که دست دولت برای ابتکار عمل چندان باز نیست. به اعتقاد وی به نظر نمی‌رسد بدون اصلاحات اساسی در بودجه دولت شامل افزایش درآمدها و گسترش پایه‌های مالیاتی و اولویت‌بندی مجدد مخارج بتوان کسری بودجه دولت را به میزان مناسبی کاهش داد و درعین‌حال رابطه بودجه دولت و منابع بانک مرکزی را قطع کرد. در ادامه مشروح این گفت‌وگو را می‌خوانید.
♦♦♦
این روزها برخی از دولتمردان دولت سیزدهم ازجمله رئیس سازمان برنامه‌وبودجه و همچنین وزیر اقتصاد از تلاش دولت برای کاهش کسری بودجه در دولت خبر داده‌اند. با توجه به وضعیت منابع و مصارف دولت، به نظر شما دولت چه گزینه‌هایی برای کاهش مخارج دولت یا به کار بستن روش‌های غیر‌تورمی برای تامین هزینه‌های بودجه دارد. یا به عبارت دیگر راهی وجود دارد که مصارف بودجه بدون نیاز به دست‌اندازی به منابع بانک مرکزی تامین شود؟
درآمدهای عمومی دولت حدود 90 درصد مصوب هفت‌ماهه آن تحقق داشته و تا پایان سال هم با نگاه واقع‌بینانه از 455 هزار میلیارد تومان رقم مصوب، حدود 90 تا 95 درصد آن محقق می‌شود. بااین‌حال مشکل ما در بخش واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای است. رقم مصوب این بخش برای سال 1400 حدود 395 هزار میلیارد تومان بوده است؛ اما عملکرد هفت‌ماهه این بخش حدود 34 هزار میلیارد تومان بوده است که هم عملکرد درآمد نفتی پایین بوده است و هم فروش اموال منقول و غیرمنقول دولت. درباره فروش اموال و دارایی‌های دولت باید بگویم با توجه به عملکرد ضعیف آن در سال‌های گذشته قطعاً نمی‌توان به تحقق آن تا انتهای سال امیدوار بود؛ اما مولدسازی دارایی‌های (غیرمالی) دولت به‌رغم عملکرد بسیار پایین، پتانسیل خوبی برای تامین کسری بودجه دولت دارد (در قالب فروش مستقیم یا انتشار صکوک مانند صکوک اجاره)، مشروط به آنکه مالکیت آن از چنگ دستگاه‌های دولتی خارج و برای فروش یا تبدیل آن سازوکارهای مناسب دیده شود. به‌طورکلی پیش‌بینی‌ها بر این است که عملکرد واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای تا آخر سال بسیار پایین باشد.
بخش سوم منابع عمومی دولت یعنی واگذاری دارایی‌های مالی نزدیک به 60 درصد رقم مصوب هفت‌ماهه محقق شده است. این بخش سه جزء مهم فروش اسناد خزانه اسلامی و اوراق مالی، فروش شرکت‌های دولت و برداشت از منابع صندوق توسعه ملی دارد که فروش اسناد خزانه و اوراق مالی و برداشت از منابع صندوق توسعه ملی بیش از مصوب هفت‌ماهه تحقق داشته است (اولی نزدیک به 50 درصد و دومی بیش از 25 درصد بیشتر محقق شده است). البته تاثیر فروش اوراق مالی در بازارهای دیگر مانند بازار سهام مشهود است مانند همین تلاطمی که اکنون در بازار سرمایه ایجاد شده؛ به این دلیل که دولت بی‌محابا و بدون در نظر گرفتن تواتر زمانی لازم در حال عرضه کردن اوراق مالی بوده است. بااین‌حال اگر بخواهیم این موضوع را از منظر عملکردی ارزیابی کنیم، می‌بینیم که عملکرد اوراق مالی خوب بوده است و حتی می‌توان پیش‌بینی کرد که تا پایان سال عملکرد آن از 100 درصد هم بالاتر برود.
علاوه بر این بخش‌ها که درباره آن توضیح دادم، رقم درشت دیگری هم در بخش واگذاری دارایی‌های مالی وجود دارد و آن هم واگذاری شرکت‌های دولتی است. پیش‌بینی بر این بوده است که برای کل سال از این محل حدود 256 هزار میلیارد تومان منابع ایجاد شود. این در حالی است که از این محل در هفت‌ماه گذشته حدود 600 میلیارد تومان محقق شده است. از سوی دیگر در سال‌های گذشته شرکت‌های مرغوب واگذار شده‌اند و شرکت‌های باقی‌مانده ممکن است جذابیت چندانی برای فروش نداشته باشند. در این زمینه هم لازم است دولت تمهیدات مناسب بیندیشد. رقم درشت دیگر مربوط به منابع صندوق توسعه ملی بوده است که به میزان 36 هزار میلیارد تومان مصوب شده و این میزان نه از طریق منابع واقعی صندوق، بلکه از طریق منابع ریالی بانک مرکزی محقق شده است. این وضعیتی است که البته پیش‌بینی می‌شد. برداشت از صندوق توسعه ملی نیز همانند فروش نفت به دلیل در اختیار نبودن منابع ارزی حاصله به افزایش پایه پولی و افزایش نرخ تورم در ماه‌های گذشته منجر شده است.
به‌طورکلی پیش‌بینی می‌شود پایان سال عملکرد منابع عمومی دولت حدود 634 هزار میلیارد تومان باشد که در مقایسه با 1278 هزار میلیارد تومان سقف منابع مصوب، حدود نصف منابعی است که دولت پیش‌بینی کرده است. البته مجلس هم در تعیین سقف بودجه دخالت داشت.
درباره بخش مصارف چه تحلیلی دارید؟ چه میزان از مصارف را می‌توان کم کرد؟
در بخش مصارف، هزینه‌های جاری حدود 70 درصد محقق شده است؛ اما نکته مهم این است که بخش اعظم این هزینه‌ها صرف حقوق و مستمری شاغلان، بازنشستگان و مستمری‌بگیران می‌شود، از این‌رو صرفه‌جویی یا کاهش آن بسیار مشکل است. طرح‌های عمرانی نیز هرچند عملکرد به نسبت خوبی داشته اما این طرح‌ها از طریق واگذاری اسناد خزانه تامین مالی شده است. مشکل آن است که پیمانکاران باید اوراق را تنزیل کنند. تحمیل هزینه حدود 20، 30درصدی بابت تنزیل اوراق به پیمانکاران و کمبود نقدینگی می‌تواند انگیزه آنها را برای مشارکت در طرح‌های عمرانی کاهش دهد. موضوع مهم دیگر حجم بالای طرح‌های نیمه‌تمام عمرانی است. در مقاطعی که درآمدهای نفتی کشور بالا بود تعداد بسیار زیادی از طرح‌های عمرانی که بسیاری از آنها توجیه فنی، اقتصادی و زیست‌محیطی نداشت وارد بودجه شده‌اند. اینها اکنون روی دست دولت مانده‌اند و بهتر است به دنبال تعیین تکلیف این طرح‌ها باشد. یکی از نکات مهم دیگر در بخش مصارف مربوط به بازپرداخت بدهی‌هاست. درباره بازپرداخت بدهی‌ها باید بگویم با توجه به حجم زیاد اوراقی که منتشر شده است دولت باید فکری به حال بازپرداخت اصل و سود این بدهی‌ها بکند.
وزیر اقتصاد و رئیس سازمان برنامه و بودجه پیشتر اعلام کردند که برای بودجه سال آینده، لایحه به نحوی طراحی شود که کسری بودجه مشکلی ایجاد نکند. به‌عبارت‌دیگر دولت ناگزیر نشود برای تامین منابع پیش‌بینی‌شده دست به منابع بانک مرکزی ببرد. چقدر چنین رویکردی برای دولت سهل‌الوصول است؟
به نظر من با نگاهی به وضعیت بودجه سال جاری می‌توان تصویری از وضعیت بودجه سال آینده را هم ارائه داد. فرض بر این است که درآمدهای عمومی بر اساس عملکرد امسال 20 درصد افزایش پیدا کند، در این صورت حدود 490 هزار میلیارد تومان درآمد خواهیم داشت. اگر این درآمدها را با عملکرد فعلی واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی جمع بزنیم، یعنی 58 هزار میلیارد تومان برای واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و 168 هزار میلیارد تومان برای واگذاری دارایی‌های مالی، درمجموع می‌توان 715 هزار میلیارد تومان منابع برای دولت در نظر گرفت که قابلیت وصول داشته یا در دسترس دارد. در نقطه مقابل باید این را هم توضیح داد که در هفت‌ماه نخست سال حدود 370 هزار میلیارد تومان هزینه جاری دولت بوده است که پیش‌بینی می‌شود این رقم به 687 هزار میلیارد تومان تا پایان سال برسد. با توجه به پیش‌بینی نرخ تورم 50 تا 60درصدی برای سال 1400، باید برای سقف هزینه‌های جاری دست‌کم حدود 20 درصد افزایش در نظر بگیریم و این میزان دور از ذهن نیست. در این صورت هزینه جاری به 825 هزار میلیارد تومان می‌رسد. حالا این میزان مصارف را قیاس کنید با آن 715 هزار میلیارد تومان منابع قابل وصول برای سال آینده. در چنین شرایطی 110 هزار میلیارد تومان کسری قابل پیش‌بینی است. البته رئیس سازمان برنامه‌وبودجه پیشتر اعلام کرده بود سقف هزینه‌ها به‌احتمال زیاد در حدود 10 درصد افزایش خواهد یافت. در این صورت هم هزینه‌های جاری به 755 هزار میلیارد تومان خواهد رسید که در این صورت باز در قیاس با منابع قابل وصول حدود 40 هزار میلیارد تومان فقط برای هزینه‌های جاری کسری وجود دارد؛ بنابراین در پاسخ به سوال شما باید گفت دست‌درازی نکردن دولت به منابع بانک مرکزی به هر شکلی، بسیار مشکل خواهد بود، مگر آنکه واقعاً گشایشی در عواید ارزی کشور پیش بیاید.
با توجه به اینکه تورم بالای 50درصدی برای سال جاری پیش‌بینی می‌شود، اگر بخواهیم گزینه افزایش 20درصدی سقف هزینه‌ها را در نظر بگیریم توضیح دهید که وضعیت کسری بودجه چگونه خواهد بود؟
اگر بخواهیم افزایش 20درصدی سقف بودجه را در نظر بگیریم حدود 110 هزار میلیارد تومان کسری بودجه در بخش هزینه‌های جاری خواهیم داشت. درعین‌حال اگر بخواهیم برای طرح‌های عمرانی 70 هزار میلیارد تومان و 150 تا 200 هزار میلیارد تومان هم برای بازپرداخت اوراق در نظر بگیریم حدود 330 هزار میلیارد تومان کسری برای سال آینده خواهیم داشت.
با افزایش سقف ده‌درصدی هزینه‌های جاری چطور؟ اگر رئیس سازمان برنامه به گفته خود عمل کرده و با 10 درصد افزایش هزینه‌های بودجه روبه‌رو باشیم، آیا می‌توان به حل مشکل کسری بودجه 1401 امیدوار بود؟
اگر مبنای افزایش سقف بودجه سال 1401 سخن رئیس سازمان برنامه‌وبودجه باشد و سقف هزینه‌های جاری حدود 10 درصد افزایش یابد؛ در این صورت باید انتظار 715 هزار میلیارد تومان هزینه‌های جاری را داشته باشیم که با احتساب هزینه‌های مربوط به بازپرداخت اوراق مالی و مخارج طرح‌های عمرانی باز هم در حدود 260 هزار میلیارد تومان کسری خواهیم داشت. این رقم خود قابل توجه است. در این صورت اگر باز هم بخواهیم به منابع بانک مرکزی متوسل شویم باید نگران تورم باشیم.
با این تفاسیر دولت چه می‌تواند بکند؟ ظاهراً کسری بودجه لاجرم در سال 1401 هم گریبان دولت را خواهد گرفت.
دولت باید بتواند برای کسری بودجه سال آینده راهکارهایی پیدا کند. در نظر بگیرید که دست بردن به میزان حقوق و دستمزد یا افزایش غیرمتناسب آن با نرخ تورم می‌تواند تبعات اجتماعی به همراه داشته باشد و بنابراین دست دولت در این بخش کمی بسته است.
به نظر من دولت ضمن اینکه باید در ارقامی که برای منابع و مصارف خود پیش‌بینی می‌کند دقت بالایی داشته باشد؛ باید برنامه‌هایی ارائه دهد که هزینه‌هایش را کاهش دهد و این کاهش هزینه‌ها لزوماً به معنای اخراج یا کاهش تعداد کارکنان نیست. به‌عنوان مثال دولت می‌تواند در حوزه‌های پرهزینه مانند هدفمندی یارانه‌ها یا طرح تحول سلامت بازنگری کند. درعین‌حال موضوع اصلاح قیمت حامل‌های انرژی هم وجود دارد که از سال‌ها پیش بحث آن مطرح بوده و به نظر می‌رسد اکنون فرصتی است که دولت می‌تواند باز به آن حوزه ورود کند. درباره طرح‌های عمرانی هم باید گفت اکنون وقت آن فرارسیده که این طرح‌ها توسط دولت تعیین تکلیف شود. یکی دیگر از اقداماتی که دولت می‌تواند انجام دهد اصلاح نرخ ارز برای مواردی مانند واردات کالاهای اساسی یا حقوق ورودی گمرک است. از این محل دولت می‌تواند به منابع قابل‌توجهی دست یابد.
یکی از حوزه‌هایی که دولت قبل مدام بر آن تاکید داشت افزایش درآمدهای مالیاتی بود. درعین‌حال دیدیم که به‌رغم وعده‌های مطرح‌شده توفیق چندانی هم در این بخش به دست نیامد. دست دولت برای این حوزه چقدر باز است؟ به‌عبارت‌دیگر چه توصیه کارشناسانه‌ای در ارتباط با این حوزه می‌توان به دولت داشت؟
یکی از اقداماتی که دولت باید برای اصلاح بودجه انجام دهد، افزایش درآمد مالیاتی است. این مهم نیز از طریق افزایش پایه‌های مالیاتی محقق می‌شود. مثلاً مالیات بر عایدی سرمایه موضوع مهمی است که دولت می‌تواند به سراغ آن برود. همچنین بخش مربوط به مالیات بر خانه‌های خالی هم ظرفیت دیگری است که به‌واسطه آن دولت می‌تواند درآمد مالیاتی خود را افزایش دهد. ضمن اینکه اکنون زمینه‌های قانونی کسب درآمد مالیاتی از این دو پایه نیز فراهم است. بااین‌حال دولت باید برای فراهم کردن بسترهای اجرایی آن اقدام جدی انجام دهد.
در خصوص معافیت‌ها چطور؟ گفته می‌شود 40 درصد GDP در ایران از پرداخت مالیات معاف است. در این بخش چه می‌توان کرد؟
در اقتصاد ایران بخش‌های زیادی از پرداخت مالیات معاف است. ازجمله مناطق آزاد، مناطق ویژه اقتصادی، بخش‌های کشاورزی و فرهنگی. باید زمینه‌هایی فراهم شود که برخی گروه‌ها از معافیت خارج شوند. درعین‌حال نهادها و بنیادهای انقلاب‌های اسلامی هم وجود دارند که از معافیت‌های مالیاتی برخوردارند. پیشنهاد این است که معافیت‌های این بخش حذف شود یا دست‌کم در شرایط کنونی که دولت با مشکل تامین منابع مالی و کسری بودجه روبه‌رو است، این بنیادها و نهادها مشمول مالیات شوند و بعد که وضعیت اقتصاد کشور به مسیر نرمال بازگشت می‌توان دوباره معافیت مالیاتی این نهادها و بنیادها را بازگرداند.
دولت پیشتر بارها اعلام کرده بود که برای مشکلات اقتصاد ایران از قبیل تورم و رکود اقتصادی برنامه دارد. چقدر دست دولت را برای برنامه‌ریزی در این حوزه‌ها باز می‌دانید و آیا بودجه فرصتی است که از دریچه آن بتوان عملکرد دولت در اقتصاد را سنجید؟
به نظر نمی‌رسد بدون اصلاحات اساسی در بودجه دولت شامل افزایش درآمدها و گسترش پایه‌های مالیاتی و اولویت‌بندی مجدد مخارج بتوان کسری بودجه دولت را به میزان مناسبی کاهش داد و درعین‌حال رابطه بودجه دولت و منابع بانک مرکزی را قطع کرد. در خصوص رکود نیز، ادعای دولت فعلی این است که با اتکا به داخل می‌توان از رکود خارج شد، هرچند مخالفان، اعتقاد دارند بدون تعامل گسترده با دنیا و ورود سرمایه و فناوری خارجی و درعین‌حال اصلاحات گسترده اقتصادی در داخل امکان رشد اقتصادی بالا و پایدار وجود ندارد. باید دید ادعای دولت با واقعیت همراه خواهد شد یا نه. هرچند به نظر نمی‌رسد برنامه مشخص و مدونی برای خروج از این چالش‌ها در اختیار داشته باشد یا به مردم عرضه کرده باشد. بودجه 1401 می‌تواند آزمونی برای ارائه برنامه دولت به‌منظور مقابله با چالش‌های گفته‌شده باشد.
