تعهد به اصلاح

 دولت سیزدهم در شرایطی بودجه سال 1401 را تنظیم می‌کند که حدود چهار ماه از روی کار آمدن دولت می‌گذرد و آسیب‌های اقتصاد کشور بر ستاد اقتصادی دولت بیش از گذشته نمایان شده است. آسیب‌ها و چالش‌های متعددی که ریشه در تضعیف انگیزه فعالان اقتصادی در تولید و سرمایه‌گذاری به‌دلیل گستردگی مداخلات دولت در قالب کنترل دستوری قیمت‌ها در بازارهای مختلف دارد. این ساختار اقتصادی موجب شده در تمام بازارها (مانند بازار محصول، بازار انرژی، بازار نیروی کار، بازار پول و تسهیلات بانکی و ارز) بی‌ثباتی و پیش‌بینی‌ناپذیری زیادی به وجود آید. از سوی دیگر این بیماری ساختاری اقتصاد ایران موجب شده زمینه دسترسی به رانت‌های توزیع‌شده در این بازارها برای عده قلیلی از فعالان اقتصادی مرتب به وجود آید و در نتیجه آن، ایران جزو معدود کشورهای با فاصله طبقاتی زیاد و وضعیت نامناسب ضریب جینی باشد. و در نهایت این روش سیاستگذاری موجب شکل‌گیری انبوهی از تعهدات مالی برای دولت شده که به دلیل نبود منابع پایدار مالیاتی این تعهدات در قالب زیان انباشته شرکت‌ها و بانک‌های دولتی، بدهی دولت به بانک‌ها و نهادهای عمومی نمایان می‌شود. در این شرایط اعمال تحریم‌های ظالمانه بین‌المللی و کاهش منابع ارزی مزید بر مشکلات ساختاری بلندمدت اقتصاد ایران شده و کسری بودجه دولت (معادل خالص تراز مالی) را با شیب تندی افزایش داده است، به طوری‌که نسبت کسری بودجه به تولید ناخالص داخلی از 8 /1 درصد در سال 1396 به بالای پنج درصد تولید ناخالص داخلی در سال 1398 افزایش یافته است و برآوردها حاکی از بزرگ‌تر شدن ابعاد این کسری در سال 1400 است. بروز کسری بودجه مداوم غیرسیاستی در این ابعاد بیانگر نیاز جدی به اجرای برنامه‌های مدیریت کسری بودجه ساختاری است و معمولاً تمام کشورهایی که با کسری بودجه بالای پنج درصد تولید ناخالص داخلی مواجه می‌شوند، اقدام به اجرای برنامه‌های اصلاحات در بودجه و مالیه عمومی می‌کنند تا بر این کسری فائق بیایند.

حال مساله این است که اقتصاد ایران چگونه می‌تواند موفق به مدیریت کسری بودجه شود؟ آیا فضای اقتصاد سیاسی کشور برای اجرای برنامه اصلاحات ساختار اقتصادی و بودجه‌ای آمادگی و کشش لازم را دارد؟ و آیا دولت جدید موفق به اجرای برنامه‌های اصلاحات اقتصادی و به طور خاص اصلاحات بودجه‌ای می‌شود؟ برای پاسخ به این سوال، در ادامه اصلاحات اولویت‌دار بودجه را در سه گروه اصلاحات با اثرگذاری سریع و در کوتاه‌مدت، اصلاحات موثر در میان‌مدت و اصلاحات موثر در بلندمدت تقسیم می‌کنیم و ضمن بیان اهمیت آن، تلاش می‌کنیم سازوکاری برآمده از چارچوب‌های استاندارد نظام بودجه‌ریزی معرفی کنیم که به افزایش پاسخگویی و تعهد دولت نسبت به اجرای برنامه اصلاحات منجر شود و ذی‌نفعان را در پیشبرد برنامه اصلاحات توانمند کند.

اصلاحات موثر در کوتاه‌مدت

در کوتاه‌مدت دولت باید جلوی هدررفت منابع ارزی تامین کالاهای اساسی در زنجیره توزیع را بگیرد و با هدف افزایش اصابت این حجم بالای یارانه به دهک‌های کم‌درآمد، سیاست یارانه قیمتی را به یارانه نقدی (یا اعتباری) تبدیل کند. به نظر می‌رسد توانمندی نهادی موردنیاز برای اجرای این سیاست در نظام بوروکراتیک کشور وجود دارد، بنابراین این سیاست در کوتاه‌مدت اجرایی بوده و می‌تواند به سادگی اثربخشی منابع یارانه‌ای را در جهت بهره‌مندی بیشتر اقشار آسیب‌پذیر بهبود ببخشد.

اصلاحات موثر در میان‌مدت

در میان‌مدت مهم‌ترین هدف سیاستی دولت فائق آمدن بر رکود اقتصادی و افزایش رشد اقتصادی است. سه عامل اصلی موثر بر رشد اقتصادی عبارت‌اند از: رشد نیروی کار، ارتقای بهره‌وری و رشد سرمایه. رشد نیروی کار برای اینکه در اقتصاد دوام داشته باشد باید همراه با رشد سرمایه و ارتقای بهره‌وری اتفاق بیفتد. بنابراین لازم است دو عامل رشد سرمایه و ارتقای بهره‌وری محرک اصلی رشد اقتصادی شوند. لازمه افزایش بهره‌وری در بخش‌های مختلف اقتصادی اجرای برنامه‌های ارتقای تکنولوژی است. بدین منظور لازم است این برنامه‌ها اولویت‌بندی شده و منابع محدود بخش عمومی (شامل منابع بودجه عمومی دولت، شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی) در خدمت اجرای این برنامه‌ها قرار بگیرد. نقش دولت در این بخش مدیریت مبتنی بر عملکرد این برنامه‌هاست تا هر برنامه صرفاً متناسب با عملکرد و پیشرفت بتوانند از این منابع محدود بهره‌مند شوند.

در موضوع رشد سرمایه لازم است دیپلماسی اقتصادی تقویت شود و تمام دستگاه‌های اجرایی و حاکمیتی در جهت جذب منابع مالی برای پیشبرد برنامه‌های سرمایه‌گذاری خود ماموریت پیدا کنند. برای تحقق این مهم برنامه سرمایه‌گذاری و عمرانی دولت باید بتواند جامع‌تر و کاراتر و در سطح تمام حاکمیت برنامه‌های اولویت‌دار سرمایه‌گذاری را دنبال کند.

همچنین دولت برای افزایش ثبات و رشد اقتصادی لازم است نظام مالیات‌ستانی را به نفع کاهش مالیات بر تولید و افزایش مالیات بر فعالیت‌های غیرمولد اصلاح کند. تنها مسیر ممکن برای اجرای این مهم اجرای نظام مالیات بر مجموع درآمد خانوار است تا پس از استقرار آن، بتوان مالیات بر شرکت‌ها و تولید را کاهش داد. دولت باید نسبت به اجرای این برنامه اصلاحی در یک چارچوب زمانی مشخص متعهد شود، این درحالی است که تاکنون تعهد صریحی در مورد زمان‌بندی اجرایی شدن نظام مالیات بر مجموع درآمد خانوار ارائه نشده است. بهترین چارچوب برای تعهد به این مهم بودجه 1401 است، تعهد دولت نسبت به کاهش کسری بودجه در میان‌مدت (دوره سه یا چهارساله) می‌تواند در قالب سقف کلان میان‌مدت منابع و مصارف بودجه در بودجه 1401 به تصویب مجلس برسد تا تعهد ستاد اقتصادی نظارت‌پذیر شده و دولت نسبت به اجرای یک تعهد صریح و مشخص برای ایجاد ثبات اقتصادی و مدیریت کسری بودجه، در برابر مردم و مجلس پاسخگو شود.

از سوی دیگر، طبق گزارش سازمان بین‌المللی انرژی سالانه معادل 86 میلیارد دلار در اقتصاد ایران یارانه توزیع می‌شود، این حجم بالای یارانه در اقتصاد ایران در کنار بهره‌وری پایین انرژی و روند صعودی شدت مصرف انرژی بیانگر ضرورت اصلاحات در نظام یارانه‌های انرژی است. در صورت اجرای برنامه اصلاح نظام یارانه انرژی بخشی از منابع حاصل از اجرای آن می‌تواند در قالب‌های مختلفی مانند تسهیلات صرف ارتقای تکنولوژی و سرمایه‌گذاری در بخش‌های مختلف شود و بدین ترتیب با حذف تدریجی رانت انرژی، رشد سرمایه و ارتقای بهره‌وری در صنایع مختلف را می‌توان دنبال کرد. طراحی و اجرای این برنامه همراه با الزامات آن مثل برنامه ارتقای تکنولوژی در بخش‌های مختلف نیازمند توان دانشی و اجرایی بالا در دستگاه‌های اجرایی و بدنه دولت است. امید است دولت با مهیا کردن بستر سخت و نرم موردنیاز بتواند این بیماری بلندمدت اقتصاد ایران را در نهایت به درستی درمان کند.

اصلاحات موثر در بلندمدت

یکی دیگر از آسیب‌های بلندمدت نظام اداری در کشور ما بهره‌وری پایین دستگاه‌های دولتی و پایین بودن کارایی و اثربخشی هزینه‌های دولت و کیفیت خدمات ارائه‌شده در بخش دولتی است. اصلی‌ترین ریشه این آسیب ساختاری به عدم شکل‌گیری نظام اختیارات-پاسخگویی در نظام اداری و حکمرانی کشور برمی‌گردد. برای حل این معضل سازمان برنامه و بودجه باید بودجه 1401 را در چارچوبی تنظیم کند که در آن نظام اختیارات-پاسخگویی دستگاه‌های اجرایی اصلاح شود. در این پارادایم شیفت، در گام نخست لازم است سطح اول پاسخگویی در دستگاه‌های سیاستگذار بخشی و استانی تعریف شود تا دستگاه سیاستگذار در توزیع اعتبارات میان اولویت‌های مختلف بخش یا منطقه نقش‌آفرینی کرده و منابع محدود مالی صرف اولویت‌های رشد و توسعه بخش مربوطه شود و از هدررفت منابع و هزینه‌کرد آن در بخش‌های دارای اولویت پایین جلوگیری شود؛ و در نهایت دستگاه اصلی سیاستگذار در هر بخش یا منطقه نسبت به تحقق اهداف عملکردی تعیین‌شده در بودجه پاسخگو شوند. اثرات اجرای این برنامه اصلاحی در بلندمدت مشخص می‌شود، همچنین دستیابی به اهدافی مثل کاهش هدررفت منابع بودجه در بخش‌های مختلف، بازتخصیص آن در برنامه‌های اولویت‌دار و اصلاح نظام اختیارات و پاسخگویی در دستگاه‌های دولتی نیازمند ارتقای وضعیت زیرساخت‌های نرم و سخت در دولت (مانند نیروی انسانی، زیرساخت‌های نرم‌افزاری و سخت‌افزاری و دانش) و ارتقای نظام بوروکراتیک دولت است. از این‌رو اگر دولت موفق شود گام اول این برنامه اصلاحی را در بودجه 1401 به درستی طرح‌ریزی و اجرا کند امید است سنگ‌بنای اصلاحات آتی در این حوزه گذاشته شود.