اولویت‌های سیاستمداران یا نیازهای مردم
بودجه، آنچه هست و آنچه باید باشد
نظام بودجه‌ریزی در هر کشوری ماهیت و ساختار رانت‌جویانه دارد اما میزان و شدت رانت‌جویی در جوامع مختلف، به ترتیبات نهادی و بوروکراسی حاکم بر آنها وابسته است. نتیجه آنکه، در ساختارهای سیاسی با سطح شکنندگی بالاتر که ناشی از عدم ثبات سیاسی است، انتقال و هدایت منابع عمومی به سمت اهداف رانت‌جویانه، به مراتب بیش از ساختارهای سیاسی است که دموکراتیک‌تر و باثبات‌تر هستند و منابع بودجه‌ای آن نیز از طریق مالیات‌ستانی تامین می‌شود نسبت به ساختارهای سیاسی که بر منابعی مانند نفت ملی شده، تکیه دارند.
قانون محاسبات عمومی کشور، مصوب شهریورماه 1366 مجلس شورای اسلامی، بودجه کل کشور را چنین تعریف کرده است: بودجه کل کشور برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه و حاوی پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار و برآورد هزینه‌ها برای انجام عملیاتی است که منجر به نیل سیاست‌ها و هدف‌های قانونی می‌شود و متشکل از سه بخش به شرح زیر است:
1- بودجه عمومی دولت که شامل اجزای زیر است:
الف) پیش‌بینی دریافت‌ها و منابع تامین اعتبار که مستقیم و غیرمستقیم در سال مالی قانون بودجه به وسیله دستگاه‌ها از طریق حساب‌های خزانه‌داری کل گرفته می‌شود.
ب) پیش‌بینی پرداخت‌هایی که از محل درآمد عمومی یا اختصاصی برای اعتبارات جاری و عمرانی و اختصاصی دستگاه‌های اجرایی، می‌تواند در سال مربوط انجام دهد.
2- بودجه شرکت‌های دولتی و بانک‌ها شامل پیش‌بینی درآمد و دیگر منابع تامین اعتبار.
3- بودجه موسساتی که تحت عنوان غیر از عناوین فوق در بودجه کشور منظور می‌شوند.
بنابراین، از منظر تعریف بودجه در متون قانونی و حقوقی کشور، بودجه سندی است که دارای سه جنبه مالی، سیاسی و برنامه‌ای است. این برنامه، یک برنامه سیاسی است از آن جهت که اولاً، دخل و خرج‌های دولت (در اینجا با تعریف وسیع‌تر حاکمیت)، برای نیل به اهداف سیاستی مشخص است و ثانیاً، لازم است به تصویب مجلس شورای اسلامی و تایید شورای نگهبان برسد که یقیناً، سوگیری‌های سیاسی این دو نهاد، علاوه بر نهاد دولت، بر آن موثر است ضمن آنکه، ساختار اقتصاد سیاسی ایران به گونه‌ای است که نه دولت و نه مجلس، به تنهایی و حتی با تشریک مساعی با هم، قادر نیستند کلیه سوگیری‌های بودجه را تعیین کنند. به عبارت دیگر، ساختار قدرت سیاسی در ایران، به عنوان یک قید همواره در تدوین و تخصیص منابع بودجه‌ای، نقش اساسی را ایفا می‌کند.
این رویکرد سیاسی، تقریباً در بودجه سالانه تمام کشورهای دنیا قابل مشاهده است اما از آنجا که دولت (حاکمیت) در ایران، نقش‌هایی فراتر از وظایف کلاسیک دولت‌های متعارف برای خود چه در قانون اساسی، چه در قوانین عادی و چه در ساختار سیاسی روابط منطقه‌ای و بین‌الملل تعریف کرده است، جنبه سیاسی بودجه و بودجه‌ریزی در ایران، به مراتب پررنگ‌تر از اغلب کشورهای دنیاست.
بودجه را می‌توان از دو جنبه، یکی از منظر شکلی با تکیه بر ساختار اقتصاد ایران و دیگری از جنبه‌های سیاسی و ایدئولوژیک حاکم بر وظایفی که دولت (حاکمیت) در ایران فراتر از وظایف دولت‌های کلاسیک، برای خود تعریف کرده است، بررسی و تحلیل کرد.
از نظر شکلی، بودجه کل کشور مشتمل بر دو بخش بودجه عمومی دولت و بودجه شرکت‌های دولتی است:
1- بودجه عمومی دولت حاوی درآمدها و هزینه‌های دولت (قوه مجریه، قوه مقننه، قوه قضائیه و سایر نهادهای عمومی غیردولتی) است.
2- بودجه شرکت‌های دولتی شامل درآمدها و مصارف شرکت‌های دولتی، موسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک‌هاست.
از آنجا که اقتصاد ایران، یکی از بسته‌ترین و دولتی‌ترین اقتصادهای دنیاست، وجود ردیف‌های بودجه‌ای متناسب با این کارکرد، مانند بودجه شرکت‌های دولتی بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به آن، کاملاً عادی است به‌طوری‌که همواره نقش پررنگی را در کل بودجه ایفا می‌کند.
بررسی ادوار مختلف بودجه نشان می‌دهد که بالغ بر 65 درصد از بودجه کل کشور همواره در قالب بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت، صرف شده است. بررسی ردیف‌های بودجه نشان می‌دهد که منابع و مصارف این گروه یعنی شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت، کاملاً تراز در نظر گرفته شده است. به عبارت دیگر، ستون منابع و مصارف این گروه، کاملاً مساوی است. یعنی دولت از این ساختار، هیچ‌گونه اضافه یا کسری درآمدی را برای خود متصور نشده است!
راستی‌آزمایی این ادعای گران، نیازمند یک بررسی دقیق و همه‌جانبه از تفریغ بودجه است که با یک مراجعه کوچک به عملکرد گذشته دولت، بطلان این ادعا نمایان خواهد شد چراکه دولت‌های گذشته در ایران، همواره به دلیل تراز نبودن دخل و خرج شرکت‌ها، بانک‌ها و موسسات دولتی، با استقراض و کسری بودجه، به تورم دامن زده‌اند.
اما بیایید تصور کنیم که این ادعا درست است. یعنی بودجه این بخش، تراز است. حال پرسش این است که وقتی تراز بنگاهداری دولت صفر است و هیچ‌گونه سود مالی از رهیافت مدیریت شرکت‌ها و بانک‌های دولتی، نصیب دولت نمی‌شود، اصرار بر مدیریت دولتی در اقتصاد ایران، چه مبنایی دارد؟ آیا کارایی و بهره‌وری مدیریت اقتصادی بخش خصوصی و بنگاه‌های درون آن کمتر از دولت است و دولت نگران آن است که با واگذاری تصدی‌گری خود در حوزه بنگاهداری به بخش خصوصی، سرمایه‌های ملی اتلاف خواهند شد، رشد اقتصادی کاهش خواهد یافت، سطح رفاه نسبی شهروندان، درآمد ملی، درآمدهای دولت و به طور کلی، بهره‌وری ملی کاهش خواهد یافت؟
عملکرد دولت‌ها و به ویژه دولت‌های رانتی نفتی در بیش از نیم قرن اخیر، نشان داده است که قطعاً چنین نگرانی وارد نیست و نه‌تنها عملکرد اقتصادی دولت‌ها بهتر از بخش خصوصی نبوده است، بلکه این دخالت دولت در اقتصاد بوده است که به اتلاف منابع، کاهش رشد اقتصادی، کاهش رفاه نسبی شهروندان و در کل، کاهش سطح تولید ناخالص داخلی، دامن زده است!
واقعیت آن است که دولت‌ها، از واگذاری اقتصادی به بخش خصوصی و نظم بازار واهمه دارند. این واهمه از آنجا ناشی می‌شود که بازار یک نظام غیرمتمرکز کثرت‌گراست که عاملان اقتصادی در یک بازی ساختارنیافته اما هدفمند، در پی اهداف شخصی خود، بخش‌هایی از بازار را پوشش می‌دهند. این در حالی است که، سیاستمداران، نه‌تنها علاقه‌ای به کثرت منابع قدرت ندارند، بلکه همواره در پی ایجاد تمرکز در تصمیم‌گیری هستند و از آنجا که بازار به دلیل کثرت منابع قدرت خود، قادر است در بلندمدت سیاستمداران را به چالش بکشد، این اقتصاد است که در گام نخست و به درجه اولی، باید تحت کنترل‌های متمرکز دولت قرار گیرد.
دولت‌های کنترل‌گر در اقتصاد، همواره مدعی هستند که چنبره و کنترل آنها بر گلوگاه‌های اصلی اقتصاد به دلیل حمایت از گروه‌های کم‌درآمد، کاهش فقر و گسترش عدالت اجتماعی است اما واقعیت‌های پیرامون و پژوهش‌های متعدد در گوشه و کنار دنیا نشان داده است که رشد اقتصادی حاصل از گسترش نظام غیرمتمرکز بازار، بسیار بیش از حمایت‌های دولتی مانند پرداخت‌های انتقالی، یارانه‌ها و قوانین (ظاهراً) حمایتی مانند قانون کار، در کاهش فقر و افزایش رفاه نسبی شهروندان موثر بوده است به گونه‌ای که چنانچه دولت‌ها، تصدی‌گری خود را در حوزه اقتصاد، به حداقل ممکن برسانند و حتی اغلبِ این ساختارهای حمایتی را تعطیل کنند، سرریز منافع نظام بازار برای همان گروه مورد حمایت، قابل مقایسه با وضعیت حمایت‌گرایانه نیست. بنابراین، شعارهای عوام‌گرایانه و به مفهوم دقیق‌تر، عوام‌فریبانه دولت‌ها در بیان چنین ادعاهایی، با انگیزه مدیریت متمرکز و واهمه از ایجاد مراکز قدرت موازی ناشی از گسترش نظام بازار است و نه نیل به آنچه ادعا می‌شود چراکه بنگاهداری دولتی بسیار ناکارآمد و زیان‌ده است و دولت ناچار است اغلب برای تامین هزینه‌های این بنگاه‌های غیرکارا، به استقراض و کسری بودجه متوسل شود که نتیجه تورم‌زای آن، در وهله اول، همان گروه به ظاهر مورد حمایت را، زمین‌گیر می‌کند.
وقتی، وقت، هزینه و سرمایه چندین سازمان دولتی، وزارتخانه، مجلس و مراکز نظارتی صرف تهیه و چانه‌زنی بر سر بودجه یک بانک یا بنگاه اقتصادی می‌شود، چگونه می‌توان ادعا کرد کارایی دولتی که از منابع عمومی ارتزاق می‌کند و وظیفه ذاتی آن تنظیم روابط کلان در حوزه‌های مختلف است، بیش از یک بنگاه خصوصی است که ذاتاً در پی حداکثرسازی سود است؟ از این منظر، بودجه و نظام بودجه‌ریزی در ایران ابعاد سیاسی گسترده‌تری نسبت به کشورهایی که اقتصاد آنها بر مبنای نظام بازار شکل گرفته است، پیدا می‌کند.
سویه دیگری که در حوزه بودجه‌ریزی در ایران از منظر سیاسی قابل طرح است، مساله وجود گروه‌های ذی‌نفع و ذی‌نفوذ در ساختار تصمیم‌گیری‌های کلان است. اقتصاد ایران با غلبه‌ای که نفت بر آن دارد، یک اقتصاد توزیع رانت است و نه تولیدی. کیک اقتصاد ایران، مقدار مشخصی است که نفت پایه و اساس آن را تشکیل می‌دهد و دولت‌ها نیز خود را موظف می‌دانند تکه‌های آن را میان افراد و گروه‌های مختلف، در یک چارچوب سیاسی، تقسیم کنند. در چنین ساختاری، گروه‌هایی که بتوانند هرچه بیشتر خود را به میزی که این کیک روی آن چیده شده (بخوانیم ساختار قدرت) نزدیک‌تر کنند، سهم بیشتر و تکه بزرگ‌تری از این کیک را نصیب خود می‌کنند. از این‌رو، درافتادن با گروه‌هایی که به دلایل مختلف، خود را به این میز، سنجاق کرده‌اند، در دل هر دولتی، دلهره هراسناکی ایجاد می‌کند.
برخی از این گروه‌ها، طی ادوار گذشته توانسته‌اند با نزدیک کردن هرچه بیشتر خود به این میز، پایگاه‌های قدرت مستحکمی برای خود ایجاد کنند و دولت‌ها نیز یکی پس از دیگری، یا قادر به کاهش قدرت این پایگاه‌ها نبوده‌اند یا این پایگاه‌ها به نوعی تحکیم‌کننده مناسبات درونی آنها با حاکمیت بوده‌اند که نتیجه نهایی از برهم‌نهی این فرآیند، هراس دولت‌هاست از گلاویز شدن با آنها و ادامه روندی است که به گونه‌ای می‌توان آن را چپاول قانونی نام نهاد. بودجه‌ریزی در ایران؛ مهم‌ترین نماد ساختاری است که کمترین علاقه‌ای به تغییر ساختاری در روندهای غلط گذشته را ندارد، چه دولت و چه سایر نهادهایی که پیرامون میز قدرت گرد هم آمده‌اند. برخی از این نهادها و مراکز همان‌هایی هستند که به ردیف‌های متفرقه در قانون بودجه موسومند!
از دیدگاه اقتصاددانان توسعه؛ علت تفاوت میان سطح توسعه‌یافتگی ساکنان دو سوی یک مرز می‌تواند ناشی از میزان و سطوح منابع در اختیار، نحوه مدیریت این منابع، کم و کیف نهادها و ذخیره سرمایه اجتماعی آنها باشد. به عبارت دیگر، مدیریت منابع در اختیار به شدت بر سطوح توسعه هر کشوری اثر مستقیم و بلادرنگ دارد که قانون بودجه هر کشوری، مهم‌ترین سند کوتاه‌مدت مدیریت این منابع است. انتظار عمومی آن است که دولت با در نظر گرفتن زمینه‌های مختلف اقتصادی-اجتماعی، سند بودجه را به شکل بهینه آن هدفگذاری کند. اما در عمل، به طور معمول یک شکاف عمیق میان آنچه بهینه است و آنچه رخ داده است، قابل مشاهده است. یکی از عمده دلایل این شکاف عمیق و روبه تزاید را باید در رانت‌جویی طیفی از کارگزاران بودجه‌ریزی دولتی و گروه‌های فشار اثرگذار بر روندهای بودجه‌ای عنوان کرد. نتیجه چنبره دولت بر ارکان مختلف اقتصاد و نقش پررنگ بودجه سالانه در تولید ناخالص داخلی به بلعیده شدن بخش اعظم آن توسط شرکت‌ها و موسسات دولتی که ذیل بودجه عمومی دولت، صرفاً رانت را تقسیم می‌کنند، منجر می‌شود.
پرواضح است، در حوزه انتخاب‌های عمومی، هیچ گریزی جز واگذاری و تفویض اختیار به دولت نیست. در نتیجه، مساله‌ای که دولت با آن مواجه است، حداکثرسازی رفاه اجتماعی یا برآوردن رجحان‌های جمعی تامین‌کنندگان منابع عمومی است چراکه اصولاً وظیفه‌ای جز این توسط مالیات‌دهندگان به دولت تفویض نشده است. اما دولت یک هویت یکپارچه همگن نیست و در عمل، مجموعه‌ای از تصمیم‌گیرندگان انفرادی است که اغلب دستورهای کاری ویژه‌ای برای خود دارند و نیز تحت تاثیر فشار گروه‌های همسودی قرار دارند که هدفشان جهت‌دهی و تاثیرگذاری بر نتایج سیاست‌های عمومی است. نتیجه آنکه، جهت‌گیری‌های بودجه‌ای، تحت تاثیر روابط فردی و گروهی طیف وسیعی از کارگزاران بودجه‌ای و گروه‌های فشار متاثرکننده آنان است که نتیجه تبعی آن، ایجاد شکاف میان بهینگی بودجه‌ریزی با آن چیزی است که به نام قانون بودجه، ابلاغ می‌شود. شکافی که نه بیشینه‌ساز رجحان‌های اجتماعی که حداکثرکننده منافع گروه‌های فشار، ذی‌نفع و نزدیک به میز قدرت است. این پدیده، به نوعی وجود حجم عظیمی از شرکت‌ها و موسسات دولتی را توجیه می‌کند که چرا بدنه دولت به هر نحو ممکن در مقابل واگذاری آنها به بخش خصوصی و خلع ید دولت از مدیریت نابهینه آنها، مقاومت می‌کند. رانتی که از این مدیریت حاصل می‌شود، نه بیشینه‌ساز رجحان‌های عمومی که تامین‌کننده منافع گروه‌های فشار نزدیک و دخیل در میز قدرت است.
به عبارت ساده‌تر، نظام بودجه‌ریزی در هر کشوری ماهیت و ساختار رانت‌جویانه دارد اما میزان و شدت رانت‌جویی در جوامع مختلف، به ترتیبات نهادی و بوروکراسی حاکم بر آنها وابسته است. نتیجه آنکه، در ساختارهای سیاسی با سطح شکنندگی بالاتر که ناشی از عدم ثبات سیاسی است، انتقال و هدایت منابع عمومی به سمت اهداف رانت‌جویانه، به مراتب بیش از ساختارهای سیاسی است که دموکراتیک‌تر و باثبات‌تر هستند و منابع بودجه‌ای آن نیز از طریق مالیات‌ستانی تامین می‌شود نسبت به ساختارهای سیاسی که بر منابعی مانند نفت ملی شده، تکیه دارند.
نگاهی به روند منابع تامین‌کننده بودجه طی چند دهه گذشته نشان می‌دهد که بخش اعظم منابع بودجه‌ای از درآمدهای حاصل از فروش نفت تامین شده است که گرچه روند ثابتی نداشته است اما نفت به عنوان مهم‌ترین منبع توزیع رانت در اقتصاد ایران، همواره سایه سنگین خود را بر نظام رانتی حاکم حفظ کرده است.
در تئوری گفته می‌شود که در حوزه اقتصاد سیاسی، سیاست‌ها بهینه است. یعنی سیاست‌ها مستقل از محدودیت‌های سیاسی بوده و تنها تحت تاثیر محدودیت‌های فنی و اطلاعاتی هستند. در واقع، فرض اولیه در اقتصاد سیاسی مدرن آن است که به محض کشف سیاست بهینه، آن سیاست بی‌درنگ به اجرا گذاشته می‌شود اما در عمل مشاهدات نشان می‌دهد اغلب میان آنچه کشف شده است و آنچه به اجرا درآمده است تفاوت و گاه تضاد فاحش وجود دارد به عبارتی، سیاست‌های تحقق‌یافته اغلب متفاوت از سیاست‌های بهینه هستند. آنچه موجب تفاوت میان سیاست‌های بهینه و سیاست‌های تحقق‌یافته می‌شود، محدودیت‌های سیاسی است که به علل مختلف بروز می‌کنند. یکی از مهم‌ترین دلایل محدودیت سیاسی، تضاد منافع است که بدترین و زیان‌بارترین نوع آن، تضاد منافع میان دولت-ملت است. این حالت اغلب در حکومت‌های اقتدارگرای سیاسی قابل مشاهده است. در ساختارهای اقتدارگرا، به ویژه زمانی که نظام‌های اقتدارگرا، مدام در پی کنترل ساختار اقتصاد باشند، تضاد منافع منجر به آن می‌شود که دولت‌ها به جای بهینه کردن تابع مطلوبیت اجتماعی، تابع مطلوبیت خود، گروه‌های درون و نزدیک به قدرت را حداکثرسازی می‌کنند. برنده چنین تابعی هم کسانی هستند که به میز قدرت نزدیک‌ترند و بازندگان، اکثریتی هستند که به روش‌های مختلف از میز قدرت دور نگه داشته می‌شوند. رانت نفت در بودجه عمومی دولت، همواره یک عامل مهم در انحراف از سیاست‌های بهینه بوده است که در عمل، دولت‌ها خود را محق می‌دانند آن را به گونه‌ای میان گروه‌های ذی‌نفع و ذی‌نفوذ تقسیم کنند.
گرچه در تمام دنیا بودجه سیاسی‌ترین قانون سالانه هر کشوری است اما نظام بودجه‌ریزی در ایران هنوز نتوانسته است خود را از زیر سایه منازعات سیاسی گروه‌های ذی‌نفع خارج کند. در ایران، فرآیندها و نهادهای لازم جهت انعکاس رجحان‌های رای‌دهندگان وجود ندارد یا از کارایی لازم برخوردار نیست که در نتیجه، سیاست‌ها و انتخاب‌های بودجه‌ای، توسط گروه‌هایی غیر از اکثریت رای‌دهندگان تعیین می‌شود که این یکی از بزرگ‌ترین آفت‌های نظام بودجه‌ریزی در ایران است.
فرآیند تخصیص بودجه در ایران، به دلایلی چند از جمله وظایفی که دولت (حاکمیت) برای خود در قوانین مختلف تعریف کرده است، ساختار و چیدمان قدرت سیاسی، نقش پررنگ ایدئولوژی در ساختار قدرت و ناهمگنی مراکز قدرت، بازیگران بسیار زیادی دارد که در مراحل سه‌گانه، تنظیم، تصویب و اجرا، رانت‌جویی اما با نام چانه‌زنی در آن، حرف اول و آخر را می‌زند. دولت به طور کلی به ویژه طی نیم قرن گذشته، هیچ برنامه مدون و مشخصی که از دل آن بتوان یک نقشه راه منسجم و لااقل قابل اعتنا را مشاهده کرد، نداشته و هیچ تلاشی هم در جهت مشخص کردن جهت‌گیری‌های توسعه‌ای خود انجام نداده است. نتیجه آنکه، امکان جهت‌مند کردن قانون بودجه سالانه به عنوان مهم‌ترین سند سیاسی-اقتصادی، در راستای توسعه کشور و بهینه‌سازی تابع مطلوبیت اجتماعی، تقریباً غیرممکن می‌شود. بودجه سالانه دولت هم که به دلیل انحصار دولت بر نفت، تزریق منابع آن به صورت رانت به اقتصاد و مالکیت دولت بر مهم‌ترین بنگاه‌ها و بانک‌ها، عملاً نقش غالب را در اقتصاد یافته است، در غیبت جهت‌گیری کلان توسعه‌ای، به ابزاری برای رانت‌جویی بدل می‌شود که بیش از آنکه اثرات مثبت داشته باشد، گروه‌هایی را بدون آنکه شایستگی‌اش را داشته باشند، در موقعیت فرادست قرار می‌دهد، موقعیت فرادستی که به آن امکانات دوچندان می‌دهد تا با گذشت زمان، سوگیری‌های رانت‌جویانه بودجه را به سمت و سوی منافع گروه‌های همسو و همسود خود، گسترش دهند. در یک بیان ساده، بودجه در ایران، نه تامین‌کننده پیش‌نیازهای توسعه اجتماعی بلکه در مسیر اولویت‌های سیاستمداران کالیبره می‌شود، سیاستمدارانی که نخواسته و نتوانسته‌اند خود را حتی با میانگین‌های جامعه هم‌صدا و هم‌آوا کنند. منافع گروه‌های درون قدرت سیاسی در ایران، علی‌الظاهر با منافع اکثریت مردم در تضاد قرار گرفته است. بدون شک، در حضور تضاد منافع، گروهایی که به هر دلیل در موقعیت فرادست قرار گرفته باشند، سازوکار و چیدمان منابع و منابع اقتصادی را به گونه‌ای تنظیم و تدوین می‌کنند که تضمین‌کننده موقعیت فرادست آنها باشد و این هم تنها یک معنی را متبادر می‌کند؛ بودجه نه برنامه‌ای برای توسعه اجتماعی که ابزاری برای اولویت‌های سیاستمداران فرادست خواهد بود! اولویت‌هایی که اغلب کمترین سنخیت را با بستر جامعه دارند.
