خرج و بَرج

  هادی چاوشی: ششمین لایحه بودجه دوران ریاست ‌جمهوری حسن روحانی به دومین بودجه‌ای در دوره او تبدیل شد که به‌جای آذرماه (موعد قانونی تقدیم لایحه بودجه) در دی‌ماه به مجلس رفت. بازی روزگار آنکه رئیس‌جمهور روحانی که لایحه بودجه 95 را برای تطبیق با وضعیت «پساتحریمی» با تاخیر به مجلس برده بود، این بار لایحه بودجه 98 را برای هماهنگ‌سازی با وضعیت «بازگشت تحریم‌ها» دیرتر به مجلس رساند.

دولت دوازدهم البته امسال هم در آذرماه نسخه‌ای از لایحه بودجه را رونمایی کرد که با کاهش سهم صندوق توسعه ملی به 10 درصد درآمد نفت، 7 /433 هزار میلیارد تومان «منابع عمومی» برای سال آینده پیش‌بینی می‌کرد، اما وقتی با مخالفت مقام معظم رهبری سهم صندوق توسعه ملی مجدداً به 20 درصد درآمد نفت افزایش یافت، در نهایت لایحه بودجه با سقف 407 هزار میلیارد تومان «منابع عمومی» بسته شد. هر چند باز هم «سقف دوم»ی برای لایحه در نظر گرفته شد، به این امید که شاید درآمدهای بیشتری برای دولت به دست آید و جالب اینکه سقف دوم لایحه از پیش‌بینی اولیه هم بالاتر رفت و «منابع عمومی» را 447 هزار میلیارد تومان در نظر گرفت!

در گزارش پیش‌رو1 تلاش خواهیم کرد تصویری از نحوه تخصیص و تقسیم کیک منابع عمومی در لایحه بودجه 98 به دست دهیم تا ببینیم در سالی که دولت به شدت با مشکل کمبود منابع مواجه است، چه کارهایی را جزو «واجبات بودجه» در نظر گرفته و چه چیزهایی را به عنوان «مستحبات بودجه» از لایحه حذف کرده یا تخصیص بودجه به آنها را کم کرده است؟

تصویر کلی لایحه2

لایحه بودجه 1398 در ظاهر نسبت به سال قبل شدیداً متورم شده است: سقف کل بودجه در این لایحه 1730 هزار میلیارد تومان تعیین شده که نسبت به رقم 1223 هزار میلیاردتومانی مصوب قانون بودجه سال 97 بیش از 2 /39 درصد رشد نشان می‌دهد. با این حال اگر توجه داشته باشیم که سهم عمده‌ای از این بودجه (چه‌بسا بیشتر از همیشه) مربوط به «شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت» است، درمی‌یابیم که بودجه سال آینده اتفاقاً انقباضی بسته شده است. از 1730 هزار میلیارد تومان بودجه کل کشور، 1275 هزار میلیارد تومان یعنی تقریباً سه‌چهارم آن مربوط به شرکت‌های دولتی است.

«کل منابع بودجه عمومی دولت» در لایحه بودجه 98 معادل 6 /478 هزار میلیارد تومان است که 9 /70 هزار میلیارد تومانش هم «درآمد اختصاصی وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی» است. می‌ماند 7 /407 هزار میلیارد تومان «منابع عمومی» که همه خرج و برج دولت باید از آن تامین شود. فقره اخیر نسبت به بودجه مصوب سال 97 تنها 4 /5 درصد رشد را نشان می‌دهد. اگر این رقم را با نرخ تورم حداقل 20درصدی امسال تعدیل کنیم، مشخص می‌شود که منابع عمومی دولت در سال آینده ارزش واقعی به مراتب کمتری نسبت به سال 97 خواهد داشت.

جدول 1 تصویری مختصر از نسخه‌های مختلف لایحه بودجه 98 در مقایسه با قانون بودجه 97 را به دست می‌دهد و نمودار 1 مقایسه‌ای میان ارقام لوایح و قوانین بودجه از سال 1395 به بعد.

تصویر منابع و مصارف

حوضچه «منابع عمومی» دولت در سال آینده چهار شیر ورودی دارد که دو تای آنها جزو «درآمدها» رده‌بندی می‌شوند و دو تای دیگر استقراض و فروش دارایی‌های سرمایه‌ای (عمدتاً نفت) هستند. کمی بیش از نصف «منابع عمومی» -یعنی 51 درصد آن- از درآمدهای مالیاتی و غیرمالیاتی به دست می‌آیند که معادل 7 /208 هزار میلیارد تومان است. از 49 درصد باقیمانده، 36 واحد درصد (معادل 148 هزار میلیارد تومان) از فروش نفت و سایر دارایی‌های سرمایه‌ای به دست می‌آید و 13 واحد درصد (معادل 51 هزار میلیارد تومان) از استقراض و امثال آن. نکته قابل توجه اینکه در قانون بودجه 97، سهم فروش دارایی‌های سرمایه‌ای (عمدتاً درآمدهای نفتی) در تامین «منابع عمومی» تنها 28 درصد بوده، اما در سال آینده با وجود کاهش صادرات نفت این سهم به‌طور چشمگیری افزایش پیدا خواهد کرد. رشد ریالی سرفصل «واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای» بیش از 40 هزار میلیارد تومان (38 درصد) است. هرچند نباید فراموش کرد که بخش عمده این افزایش ناشی از نرخ مبنای محاسبه دلار در بودجه است. ظاهراً در سال آینده قیمت هر بشکه نفت خام و میعانات گازی حدود 54 دلار، متوسط نرخ برابری دلار حدود 6000 تومان (برای کالاهای اساسی حدود 4200 و برای سایر کالاها حدود 8000 تومان)، صادرات نفت حدود 1.635 میلیون بشکه در روز و صادرات گاز طبیعی حدود 4 /3 میلیارد دلار فرض شده است.

در سرفصل «درآمدها» نزدیک به 6 /153 هزار میلیارد تومان درآمد مالیاتی پیش‌بینی شده (6 /73 درصد از «درآمدها» و 7 /37 درصد از کل «منابع عمومی») و 1 /55 هزار میلیارد تومان غیرمالیاتی. اگرچه درآمدهای مالیاتی در لایحه 98 حدود هشت درصد بیشتر از قانون 97 است، اما مجموع «درآمدها» در این لایحه 5 /3 درصد افت نشان می‌دهد.

در سمت مقابل، تعداد شیرهای خروجی «منابع عمومی» دست‌کم شش‌تاست. بیش از نصف منابع عمومی (53 درصد) صرف پرداخت حقوق و دستمزد کارمندان و پرداخت به صندوق‌های بازنشستگی می‌شود؛ مجموعاً 8 /217 هزار میلیارد تومان. (داخل پرانتز این عدد را با سرفصل «درآمدها»ی 7 /208 هزار میلیاردتومانی دولت در سال 98 مقایسه کنید: اگر قرار باشد دولت شیر نفت را ببندد و استقراض هم نکند، حتی نمی‌تواند حقوق کارمندان و بازنشستگان را بدهد.)

بودجه عمرانی سومین شیر خروجی است که دقیقاً معادل سال 97 برایش پول در نظر گرفته شده، اما سهم آن از «منابع عمومی» کم شده است: 62 هزار میلیارد تومان. در حوزه بازپرداخت قرض‌ها هم پیش‌بینی عملکرد دولت چندان جالب توجه نیست: پیش‌بینی بازپرداخت 25 هزار میلیاردتومانی بدهی‌ها نشان می‌دهد دولت همچنان بیش از آنچه قرض‌هایش را پس می‌دهد، قرض جدید می‌گیرد. جدول 2 تصویری تفکیک‌شده از شیرهای ورودی و خروجی حوضچه «منابع عمومی» دولت در سال‌های 97 و 98 به دست می‌دهد.

طبقه‌بندی حوزه‌ای

برای تفکیک حوزه‌های تخصیص بودجه و روندهای آن در سال آینده می‌توان از چند روش استفاده کرد که هر یک با درصدی از خطا همراه است، اما شاید کنار هم قرار دادن آنها باعث روشن شدن تصویر نهایی اولویت‌های دولت برای تخصیص بودجه شود.

بر اساس تفکیک حوزه‌ای که سازمان برنامه ارائه داده، از مجموع 7 /407 هزار میلیارد تومان «مصارف عمومی دولت» در لایحه بودجه 98، 110 هزار میلیارد تومان به «امور رفاه اجتماعی» تخصیص پیدا کرده، 71 هزار میلیارد تومان به «امور آموزش و پژوهش»، 52 هزار میلیارد تومان به «امور دفاعی و امنیتی»، 25 هزار میلیارد تومان به «امور اقتصادی»، 23 هزار میلیارد تومان به «امور سلامت»، 20 هزار میلیارد تومان به «امور قضایی»، 10 هزار میلیارد تومان به «امور خدمات عمومی»، هشت هزار میلیارد تومان به «امور فرهنگ، تربیت بدنی و گردشگری»، چهار هزار میلیارد تومان به «امور مسکن، عمران شهری و روستایی»، 4 /0 هزار میلیارد تومان به «امور محیط زیست»، 25 هزار میلیارد تومان به «دستگاه‌های اجرایی استانی»، 43 هزار میلیارد تومان به «ردیف‌های متفرقه» و 25 هزار میلیارد تومان هم به «تملک دارایی‌های مالی».

به دلیل آنکه عنوان «دستگاه‌های اجرایی استانی» در لایحه بودجه 98 به طبقه‌بندی سازمان برنامه و بودجه از حوزه‌های تخصیص اعتبارات اضافه شده، مقایسه این فهرست با فهرست سال گذشته می‌تواند به خطا بینجامد. ضمن اینکه این طبقه‌بندی در مورد بودجه 97 تنها تا مقطع تهیه «لایحه» در دسترس عموم قرار گرفته و از طبقه‌بندی نهایی حوزه‌های تخصیص بودجه در «قانون» بودجه اطلاعاتی منتشر نشده است. با این حال، مقایسه نحوه تخصیص اعتبارات به حوزه‌های مختلف در دو لایحه بودجه 98 و 97 نیز می‌تواند تصویری اولیه از تغییرات اولویت‌های بودجه‌ای دولت به دست دهد. با چنین فرضی، از مرور جدول 3 برداشت می‌شود که دست‌کم چهار حوزه «امور رفاه اجتماعی»، «امور آموزش و پژوهش»، «امور دفاعی و امنیتی» و «امور قضایی» در لایحه 98 با رشد اعتبارات مواجه بوده‌اند.

اعتبارات استانی یعنی چه؟

در سمت درآمدها، حدود 28 درصد از منابع بودجه عمومی، منابع استانی است، اما در طرف مصارف، حدود 1 /6 درصد از 7 /407 هزار میلیارد تومان منابع عمومی، معادل 25 هزار میلیارد تومان به «دستگاه‌های اجرایی استانی» اختصاص داده شده است. بر اساس گزارش‌های منتشرشده توسط مرکز پژوهش‌های مجلس، اعتبارات «دستگاه‌های اجرایی استانی» در قانون بودجه سال 97 معادل 8 /21 هزار میلیارد تومان بوده است.

معنای تخصیص استانی اعتبارات این است که مجموعاً حدود 25 هزار میلیارد تومان از بودجه سال آینده در اختیار شوراهای برنامه‌ریزی توسعه استان در سراسر کشور قرار می‌گیرد و توسط این شوراها درباره آن تصمیم‌گیری می‌شود. در لایحه بودجه 98 نسبت درآمدهای استانی به مصارف استانی حدود 7 /4 است (یعنی نزدیک به 80 درصد درآمدهای استانی در اختیار استان‌ها نیست و به‌طور ملی درباره آن تصمیم‌گیری می‌شود). در قانون بودجه 97 این نسبت حدود 4 /4 بود که نشان می‌دهد در سال آینده دست استان‌ها برای خرج کردن بسته‌تر از سال 97 خواهد بود.

از نظر «درآمد»، استان تهران به‌تنهایی حدود 53 درصد بار مالی دولت را به دوش می‌کشد. منظور از درآمد، طبعاً درآمدهای مالیاتی و غیرمالیاتی است و فروش نفت را در این فرمول نمی‌توان گنجاند. استان‌های اصفهان (با هفت درصد)، خوزستان (با 7 /4 درصد) و خراسان رضوی (با 6 /3 درصد) دیگر استان‌های پولساز برای دولت هستند.

نسبت مجموع اعتبارات استان‌ها به درآمدهای استانی که اصطلاحاً «ضریب بازگشت» نامیده می‌شود، در لایحه بودجه 98 برای 9 استان کمتربرخوردار بیش از 100 است و برای سایر استان‌ها زیر 100. معنای ضریب بالاتر از 100 برای یک استان آن است که این استان بیشتر از آنچه درآمد برای دولت می‌سازد، اعتبار از دولت می‌گیرد. استان تهران پایین‌ترین ضریب بازگشت استانی و ایلام بالاترین ضریب بازگشت استانی را دارد. نمودار 2 وضعیت استان‌ها را از این نظر به تصویر می‌کشد.

سقف دوم بودجه

بنا بر متن ماده واحده لایحه بودجه 98، «به دولت اجازه داده می‌شود... از محل وصول مازاد منابع عمومی این قانون نسبت به ارقام مصوب (به ویژه منابع حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز)، اصلاحات ساختاری و همچنین برداشت مجاز از صندوق توسعه ملی، مصارف عمومی این قانون را تا سقف 400 هزار میلیارد ریال به شرح زیر افزایش دهد:

♦ 200 هزار میلیارد ریال بابت اجرای ماده 106 قانون برنامه ششم توسعه. این اعتبار با تفاهم سازمان برنامه و بودجه کشور و ستاد کل نیروهای مسلح توزیع می‌گردد.

♦ 200 هزار میلیارد ریال بابت اعتبارات ردیف‌های مندرج در جدول شماره 21 این قانون.

 با اعمال این حکم، سقف بودجه کل کشور در سال 1398 به همین میزان افزایش می‌یابد. زمان و نحوه اجرا صرفاً پس از اطمینان از تحقق منابع مذکور و متناسب با روند واریزی به خزانه‌داری کل کشور، توسط سازمان برنامه و بودجه کشور تعیین و اقدام می‌گردد.»

با این حساب دولت سقف دوم بودجه را 40 هزار میلیارد تومان بالاتر از سقف اول بنا کرده و امیدوار است با دستیابی به منابع اضافه، 20 هزار میلیارد تومان را به «تقویت بنیه دفاعی» و 20 هزار میلیارد تومان باقی‌مانده را به حدود 250 مورد دیگر (شامل 5 /10 هزار میلیارد تومان مصارف هزینه‌ای، 8 /1 هزار میلیارد تومان مصارف عمرانی و 7 /7 هزار میلیارد تومان برای بازپرداخت دیون و هزینه‌های استقراض دولت) اختصاص دهد. جدول 4 خلاصه اقلام این مصارف را به تصویر کشیده است.

بودجه کوچک در دل بودجه بزرگ

منابع دریافت‌ها و پرداخت‌های هدفمندی یارانه‌ها در تراز اعتبارات لایحه بودجه محاسبه نشده و تنها در تبصره 14 لایحه به شکل بودجه‌ای کوچک‌تر در دل بودجه 98 مورد اشاره قرار گرفته است. حجم اعتبارات این بودجه کوچک در سال آینده نزدیک به 143 هزار میلیارد تومان محاسبه شده که 44 درصد بیشتر از قانون بودجه 97 است. جدول 5 خلاصه‌ای از دریافت‌ها و پرداخت‌های مندرج در این تبصره را -که برای اولین بار به شکلی نسبتاً شفاف در لایحه بودجه آمده- به تصویر می‌کشد.

تخصیص 5 /42 هزار میلیارد تومان اعتبار برای «پرداخت یارانه نقدی و غیرنقدی خانوارها» به معنای آن است که در صورت حفظ شرایط و رقم پرداختی یارانه نقدی (ماهانه 45500 تومان به ازای هر نفر) در سال 98 به‌طور میانگین هر ماه 77 میلیون و 838 هزار نفر از دولت یارانه نقدی دریافت خواهند کرد.

یک تغییر مهم در این تبصره نسبت به قانون بودجه 97، دادن اختیار حذف یارانه سه دهک پردرآمد به استانداران است. جزء «1» بند «الف» تبصره 14 لایحه بودجه 98 می‌گوید: «استانداران سراسر کشور مجازند با هماهنگی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و بر اساس پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان نسبت به حذف یارانه نقدی سه دهک بالای درآمدی اقدام نمایند. منابع حاصله از حذف یارانه نقدی خانوارهای پردرآمد با تصویب شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان صرف حذف تدریجی فقر مطلق و همچنین تکمیل پروژه‌های نیمه‌تمام اولویت‌دار استانی همان استان خواهد شد.»

موضوع حذف یارانه سه دهک بالای درآمدی البته در قانون بودجه 97 نیز آمده بود، اما آنجا وظیفه حذف به‌طور کلی به «دولت» واگذار شده بود که در نهایت با موفقیت چندانی همراه نشد و عملاً تعداد بسیار کمتری از فهرست یارانه‌بگیران خارج شدند.

توقف تخصیص اعتبار به برخی طرح‌های عمرانی

همان‌گونه که پیشتر اشاره شد، دولت در لایحه بودجه 98 میزان اعتبارات عمرانی را -با رشد صفر- دقیقاً به اندازه رقم مصوب قانون بودجه 97 در نظر گرفته است. با توجه به این روش تخصیص اعتبار و تراکم طرح‌های نیمه‌تمام عمرانی و عدم تکافوی اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، بند «د» تبصره 21 لایحه بودجه 98 حکم به توقف کامل اعطای اعتبار به برخی طرح‌های عمرانی داده است: «در سال 1398، دولت مکلف است ضمن متوقف کردن طرح‌ها و پروژه‌های فاقد مجوز ماده 23 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2)، از تخصیص اعتبار پروژه‌های طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای غیرحاکمیتی که پیشرفت فیزیکی آنها کمتر از 50 درصد است طی سال‌های 1398 و 1399 خودداری نماید. در صورتی که متقاضیان بخش غیردولتی خواهان اجرای این طرح‌ها (پروژه‌ها) به صورت مشارکت عمومی-خصوصی باشند، به دولت اجازه داده می‌شود  از محل برداشت مجاز از ورودی صندوق توسعه ملی همان سال نسبت به تامین و پرداخت سهم خود (25 درصد اعتبار پروژه) اقدام کند.»

لایحه همچنین سعی کرده با ایجاد محدودیت در آغاز طرح‌های جدید استانی (بند 5 تبصره 19) از افزایش تعداد طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام کنونی -که حدود 81 هزار پروژه تخمین زده می‌شود- جلوگیری کند.

تلاش عجیب برای کاهش فشار صندوق‌های بازنشستگی به بودجه

از دیگر تلاش‌های دولت برای کاهش فشار به بودجه در سال آینده، الزام صندوق‌های بازنشستگی کشوری و لشکری به تامین مابه‌التفاوت هزینه‌های مربوط به مستمری بازنشستگان نسبت به اعتبارات مصوب در قانون بودجه 97 است. این الزام در بند «الف» تبصره 21 لایحه بودجه 98 آمده است: «در اجرای بند «ث» ماده 7 قانون برنامه ششم توسعه، صندوق‌های بازنشستگی کشوری و لشکری موظفند از ابتدای سال 1398 ضمن افزایش کارایی و بازدهی بنگاه‌های تحت پوشش خود، اعتبار مورد نیاز برای مابه‌التفاوت هزینه‌های مربوط به مستمری بازنشستگان در سال 1398 نسبت به اعتبار مصوب در قانون بودجه سال 1397 کل کشور را از محل منابع داخلی و سایر منابع حاصل از سرمایه‌گذاری‌های خود تامین نمایند. در صورتی که منابع حاصل از سود و بازدهی بنگاه‌های تحت پوشش، کفایت پرداخت مابه‌التفاوت را نکند، به دولت اجازه داده می‌شود آن را از محل برداشت مجاز از ورودی منابع صندوق توسعه ملی تامین نماید.»

هر چند، جمله پایانی همین بند نشان می‌دهد که خود دولت هم چندان به کاهش بار صندوق‌های بازنشستگی بر بودجه امیدی ندارد و صرفاً جهت خالی نبودن عریضه، آن را در لایحه بودجه 98 آورده است.