پایین آمدن از خر شیطان

پایین آمدن از خر شیطان در اقتصاد یعنی دست برداشتن از تثبیت قیمت‌ها، یعنی دست برداشتن از وعده‌ها و سیاستگذاری پوپولیستی، یعنی خداحافظی با اقتصادی که در آن دولت همه‌کاره است و به‌طور کلی یعنی روی آوردن به سیاست‌هایی که منجر به ثبات در اقتصاد شوند و نه تثبیت. برزیل دوره‌ای طولانی‌مدت از تورم‌های بالا را تجربه کرده است.‍ دولت‌های مختلف در برزیل برای چند دهه یا این وداع را به اشتباه به منزله یک خطا در نظر می‌گرفتند یا اینکه بعد از فهم اینکه باید این خداحافظی را انجام دهند، جرات آن را نداشتند. به‌طوری که برای مثال، طی سال‌های 1986 تا 1994، شش برنامه با هدف مهار تورم و ثبات‌بخشی به اقتصاد در برزیل به اجرا درآمد که همه آنها شکست خوردند و ویژگی مشترک همه آنها تثبیت قیمت‌ها بود. قبل از آغاز دهه 1980 نیز چندین برنامه توسعه ملی در برزیل اجرا شد که همگی بیشترین نقش را برای دولت در اقتصاد قائل بودند و بنگاه‌ها و بانک‌های ملی بزرگی در این دوران در برزیل پا به عرصه وجود نهادند. اما نهایتاً دولت برزیل در سال 1994 اگرچه با خر شیطان وداع نکرد، اما حداقل از آن پایین آمد و بدین طریق توانست اسب سرکش ابرتورم را مهار کند.

گزارشی که می‌خوانید، خلاصه‌ای از مقاله‌ای است که به تازگی منتشر شده و داستان چندین دهه تلاش برزیل برای مهار تورم و ثبات‌بخشی به اقتصاد را روایت می‌کند. این مقاله با عنوان تاریخ پولی و مالی برزیل بین سال‌های 1960 تا 2016 در سال 2018 توسط موسسه بکر- فریدمن (Becker-Friedman Institute) به چاپ رسیده است.1 این مقاله 55 صفحه‌ای یکی از شاهکارهای بررسی آنچه بر برزیل از دهه 60 به بعد گذشت است و تک‌تک صفحات آن اطلاعات بسیار ارزشمندی را در اختیار خواننده قرار می‌دهد. یکی از ویژگی‌های مهم این مقاله این است که به‌طور جزئی به تک‌تک اتفاقات مرتبط با تورم در برزیل بین سال‌های 1960 تا 2016 می‌پردازد و چه از منظر کسانی که علاقه‌مند به تاریخچه سیاستگذاری پولی و مالی در برزیل هستند، چه از منظر اقتصادخوانانی که تمایل دارند نتیجه عمل کردن و نکردن به تئوری‌های اقتصادی را در واقعیت ببینند و چه از منظر سیاستگذارانی که تلاش می‌کنند به‌طور درست با تورم مقابله کنند و نمی‌خواهند دچار اشتباهات برزیل شوند، حائز اهمیت است.

 به دلیل محدودیت‌هایی که وجود دارد ما در اینجا فقط می‌توانیم بخش‌هایی از این مقاله را ترجمه کرده و به چاپ برسانیم. در ادامه، چکیده، بخش اول مقاله یعنی مقدمه، قسمت‌هایی از بخش دوم مقاله با عنوان محدودیت بودجه دولت، قسمت‌هایی از بخش سوم مقاله با عنوان توضیح تاریخی و قسمت‌هایی از بخش پنجم مقاله با عنوان نکات پایانی و نتیجه‌گیری را می‌خوانیم. مطالعه بخش چهارم از این مقاله پرارزش با عنوان نهادها و اینرسی تورم به خواننده محول می‌شود و لازم به ذکر است که اگرچه به دلیل محدودیت، بخش چهارم ترجمه نشده است، اما ارزشی برابر یا حتی بیشتر از بخش‌های دیگر مقاله دارد. اما نکته آن است که بدون گذر از بخش‌های اول و دوم و سوم، مطالعه بخش چهارم چندان لطفی ندارد.

چکیده مقاله

در سال 1964، نرخ تورم سالانه در برزیل به حدود 100 درصد رسید و در دهه 70 میلادی نیز مجدداً رو به رشد گذاشت. به‌طوری که بین سال‌های 1980 تا 1994، میانگین تورم سالانه در برزیل به بیشتر از 100 درصد رسیده بود. تورم‌های بالای 100 درصد بین سال‌های 1980 تا 1994، با مشکلات شدید در تراز پرداخت‌ها و رکود اقتصادی همراه بود که در نتیجه خود، بحران بدهی خارجی را برای برزیل در اوایل دهه 80 میلادی به دنبال داشتند. گزارش پیش‌رو نشان می‌دهد که دوره تورم بالا در برزیل (1960 تا 1994) با ترکیبی از کسری بودجه دولت، سیاست پولی منفعل و محدودیت‌های فراوان برای تامین مالی بدهی‌های دولت همراه بود. از طرف دیگر دوره گذار برزیل از تورم‌های بالا به نرخ‌های تورم پایین (بین سال‌های 1995 تا 2016) با بهبود در همه این موارد همراه بوده است. البته بهبود در وضعیت کسری بودجه، تبدیل سیاست پولی منفعل به سیاست پولی فعال و افول محدودیت‌های موجود برای تامین مالی بدهی دولت در برزیل اگرچه کاهش تورم را با خود به همراه داشت، اما منجر به بهبود معناداری در رشد اقتصادی این کشور نشد. مضاف بر این، گزارش پیش‌رو نشان می‌دهد که در برزیل، یک همبستگی قوی بین نرخ‌های تورم و درآمدهای حق‌الضرب (درآمد ناشی از انتشار پول) (seigniorage revenues) وجود دارد. منظور از درآمد حق‌الضرب، درآمدی است که دولت‌ها با انتشار پول به دست می‌آورند و از این طریق می‌توانند بدون جمع‌آوری مالیات، بخشی از مخارج خود را پوشش دهند. همچنین می‌توان درآمد حق‌الضرب را به عنوان مقدار کالاها و خدماتی که دولت‌ها می‌توانند با انتشار پول جدید خریداری کنند تعریف کرد. اما باید این نکته را مدنظر داشت که نرخ‌های تورمی که در برآوردها مورد استفاده قرار گرفته‌اند، نسبت به سطوح متعادل‌تر درآمدهای حق‌الضرب بسیار بالا هستند. نهایتاً این گزارش به نقش منفعل بودن سیاست پولی (monetary passiveness) و تعدیل درآمدها با توجه به شاخص تورم (indexation) به منظور ثابت نگه داشتن قدرت خرید مردم بعد از تورم در برزیل در مقایسه با سایر کشورهای آمریکای لاتین و ویژگی‌های منحصر به فرد پویایی‌های تورم در این کشور می‌پردازد.

مقدمه مقاله

این بخش به تاریخچه سیاست پولی و مالی در برزیل بین سال‌های 1960 تا 2016 با تاکید بر دوره‌های ابرتورم در این کشور می‌پردازد. این بخش تکامل سیاستگذاری مالی در برزیل و تکامل نهادهای سیاستگذاری مالی در این کشور را توضیح می‌دهد و از طریق تمرکز بر دوره‌های تورم بالا (قبل از سال 1994) و دو برنامه ثبات‌بخشی به اقتصاد شامل «برنامه اقدام اقتصادی دولت» (PAEG) و برنامه رئال (Real Plan) نشان می‌دهد که چگونه اینها با دوره‌های بی‌ثباتی اقتصاد کلان در ارتباط هستند. PAEG در سال 1964 به اجرا درآمد و تورم را حول و حوش 100 درصد در سال به ثبات رساند. برنامه رئال در سال 1994 به اجرا درآمد و بعد از شش تلاش شکست‌خورده در طول یک دهه، تورم را حول و حوش 80 درصد در ماه به ثبات رساند. تجزیه و تحلیل‌ها در مقاله پیش‌رو، یک چارچوب مفهومی را با تمرکز بر محدودیت‌های بودجه دولت در بخش دوم به همراه دارد.

خلاصه‌ای از اتفاقاتی که بر اقتصاد برزیل بین سال‌های 1960 تا 2016 گذشت در نمودار 1 نشان داده شده است. در شکل 1 ما رشد سرانه تولید ناخالص داخلی حقیقی، تورم و بدهی دولت را بین سال‌های 1960 تا 2016 نشان می‌دهیم. خود این دوره به سه دوره کوچک‌تر تقسیم شده است. دوره اول سال‌های بین 1960 تا 1980 است که در این سال‌ها، برزیل نرخ‌های بالای رشد اقتصادی را به همراه نرخ‌های بالای تورم تجربه کرد. دوره بعدی بین سال‌های 1981 تا 1994 است که در برزیل نرخ‌های رشد پایین و ابرتورم حاکم بود. نهایتاً دوره سوم سال‌های بین 1995 تا 2016 است که برزیل در این سال‌ها، نرخ‌های رشد معتدل را با تورم پایین داشت. میانگین کسری بودجه دولت در هر سه دوره مورد نظر تقریباً یکسان است اما اگر بخواهیم دقیق‌تر شویم خواهیم دید که میانگین کسری بودجه در دو دوره اول تقریباً برابر و در دوره سوم کمتر است. ممکن است گفته شود که آمارهای مالی دولت برای سال‌های قبل از 1997 چندان کامل و قابل اتکا نیست. برای مثال نمودار کسری در شکل 1 شامل سرمایه‌گذاری‌های انجام‌شده توسط بنگاه‌های دولتی (state owned enterprises) یا SOEها قبل از سال 1985 نیست و در بخش بعد هم نشان می‌دهیم که این سرمایه‌گذاری‌ها، یکی از منابع مهم تامین مالی مخارج دولت در دو دوره اول (بین 1960 تا 1980) بوده است. در زیر دوره 1981 تا 1994 نه‌تنها لاک‌پشت رشد اقتصادی ضعیف در برزیل در حرکت بوده و اسب ابرتورم نیز می‌تاخته است، بلکه مساله مربوط به تراز پرداخت‌ها نیز به یک مشکل بزرگ تبدیل شده بود. قابل توجه است که بحران تراز پرداخت‌ها در آن سال‌ها ویژگی مشترک بسیاری دیگر از کشورهای آمریکای لاتین نیز بود. این کشورها به دلیل افزایش در نرخ‌های بهره بین‌المللی و پایین آمدن سرعت رشد اقتصادی بین‌المللی دچار مشکل تراز پرداخت‌ها شده بودند.

وقتی که در برزیل، دوره‌های بی‌ثباتی اقتصاد کلان را به سیاست‌های پولی و مالی ارتباط می‌دهیم، مشاهده می‌کنیم که اولاً هر دو برنامه ثبات‌بخشی به اقتصاد یعنی PAEG در سال 1964 و برنامه رئال در سال 1994، شامل اقداماتی برای بهبود ترازهای مالی بوده‌اند و هر دو دسترسی بیشتر به تامین مالی از طریق ایجاد بدهی (debt financing) را به دنبال داشته‌اند. دوماً، خط‌مشی دولت در افزایش سرمایه‌گذاری عمومی در ابتدای شوک نفتی اول در سال 1973، افزایش سریع در بدهی‌های خارجی را که بحران بدهی‌های خارجی سال 1983 را به دنبال خود داشتند، توضیح می‌دهد. نهایتاً اینکه دوره‌های تورم بالا (قبل از 1994) با ترکیبی از کسری‌های مالی، سیاستگذاری منفعل پولی (منظور از سیاستگذاری منفعل پولی، شرایطی است که در آن، بانک مرکزی با توجه به قواعد از پیش تعیین‌شده عمل می‌کند) و محدودیت‌های فراوان برای تامین مالی از طریق ایجاد بدهی همراه بوده است. در حالی که گذار از نرخ‌های تورم بالا به تورم پایین (بین 1995 تا 2016) با بهبود در ترازهای مالی دولت، استقلال بیشتر سیاستگذار پولی در عمل (de facto) (باید توجه داشت که برزیل هنوز فاقد یک بانک مرکزی رسماً مستقل از دولت است) و دسترسی بسیار بیشتر به تامین مالی از طریق ایجاد بدهی همراه بوده است.

در مقایسه با دیگر کشورهای آمریکای لاتین، دو خصیصه زیر، تجربه برزیل را نسبتاً منحصر به فرد می‌سازد. اول یک دوره طولانی از تورم‌های بالا به‌طوری که بین سال‌های 1980 تا 1994، میانگین تورم سالانه بالای 100 درصد بوده است و دوم، سطوح متعادل‌تر کسری‌های دولت با توجه به این نرخ‌های تورم بالا. ما دو ویژگی برزیل را مورد بحث قرار خواهیم داد که می‌توانند این خصیصه‌های منحصر به فرد را از ابرتورم برزیل توضیح دهند. اول، یک چارچوب نهادی ضعیف که در آن، دیگر سازمان‌های دولتی در کنار مقام پولی، روی انتشار پول به‌طور غیرمستقیم کنترل داشتند و دوم، ترکیب یک درجه بالا از تعدیل درآمد مردم بر اساس شاخص تورم (indexation) با یک سیاستگذاری پولی منفعل. این دو ویژگی به همراه یکدیگر چیزی را که آن را اینرسی تورم (inflation inertia) می‌نامند، به وجود آورده‌اند و می‌توانند توضیح دهند که چرا ابرتورم برزیل، بیشتر از هر جای دیگری طولانی‌مدت بود و چرا ابرتورم در برزیل، این توهم را به بسیاری داده بود که می‌توان بدون بهبودهای عمده و اساسی در وضعیت مالی کشور، از ابرتورم گذر کرد.

مقاله‌ای که خلاصه‌ای از آن پیش‌روی شماست، به این صورت سازمان‌دهی شده است. بخش اول که مقدمه بود و آن را به‌طور تمام و کمال خواندیم. در بخش دوم خلاصه‌ای از محدودیت‌های بودجه دولت برزیل ارائه می‌شود. در بخش سوم یک توضیح تاریخی از هر یک از زیردوره‌های 1960 تا 1980، 1981 تا 1994 و 1995 تا 2016 آماده مطالعه است. در بخش چهارم، نمو چارچوب نهادی که شامل مقام پولی و مقام مالی است و همچنین پیدایش اینرسی تورم مورد بحث قرار می‌گیرد و نهایتاً در بخش پنجم مقاله، نتایج و نکات نهایی ارائه می‌شوند.

محدودیت‌های بودجه دولت برزیل

ما در این مقاله علاقه‌مند هستیم که نمو محدودیت‌های بودجه دولت در برزیل را بین سال‌های 1960 تا 2016 تجزیه و تحلیل کنیم. تلاش ما این است که متغیرهای ذخیره (بدهی‌ها) را با متغیرهای جریان (کسری‌های مالی دولت) ارتباط دهیم. به منظور تامین مالی پرداخت‌های بهره‌ای (interest payments) (مبالغی که دولت یک کشور باید به دلیل قرض گرفتن پرداخت کند) و تامین مالی کسری‌های اولیه (primary deficits) (منظور از کسری‌های اولیه، تفاوت کسری مالی و پرداخت‌های بهره‌ای دولت است)، دولت می‌تواند بدهی داخلی یا خارجی به وجود آورد یا می‌تواند پول چاپ کند و درآمد حق‌الضرب به دست آورد. ما دوره بین سال‌های 1960 تا 1980 را به سه بخش تقسیم می‌کنیم. دوره اول بین سال‌های 1960 تا 1964، دوره دوم بین سال‌های 1965 تا 1972 و دوره سوم، بین سال‌های 1973 تا 1980 است. بین سال‌های 1960 تا 1964، بازارها برای اوراق بدهی دولتی (government debt securities) هنوز در برزیل توسعه پیدا نکرده بودند و دولت این کشور برای تامین مالی خود چه از طریق ایجاد بدهی خارجی چه از طریق ایجاد بدهی داخلی با محدودیت‌های فراوانی مواجه بود. در آن سال‌ها پرداخت‌های بهره‌ای در سطوح پایینی قرار داشت، اما کسری‌های اولیه (primary deficits) در حال رشد بود دولت برزیل مجبور بود از طریق درآمدهای حق‌الضرب، این پرداختی‌های بهره‌ای و کسری‌های اولیه خود را تامین مالی کند. بین سال‌های 1964 تا 1947، برنامه ثبات‌بخشی به اقتصاد با عنوان PAEG به اجرا درآمد که شامل اصلاحات مالی و تامین مالی دولت بود. این برنامه از کسری‌های اولیه دولت کاست و به دولت اجازه داد که اوراق بدهی داخلی منتشر کند. این کار باعث شد که تامین مالی از طریق ایجاد بدهی داخلی برای دولت میسر شود و درآمدهای حق‌الضرب دولت رو به کاهش بگذارد که داده‌های بین سال‌های 1965 تا 1972 اینها را تایید می‌کند. از طرف دیگر بین سال‌های 1973 تا 1980، ما شاهد یک افزایش چه در تامین مالی دولت از طریق ایجاد بدهی در بازارهای خارجی و چه در درآمدهای حق‌الضرب هستیم که اینها با پرداخت‌های بهره‌ای بیشتر به خارجی‌ها و همچنین افزایش در پرداخت به مردم برزیل همراه بود.

خوشبختانه در این مورد ما می‌توانیم بیشتر این پرداخت‌های انجام‌شده را تبیین کنیم. در زمان آغاز اولین بحران نفتی، دولت برزیل سیاست‌هایی را اتخاذ کرد که در تلاش بود، سرمایه‌گذاری را از طریق قرض گرفتن از خارجیان افزایش دهد و این کار عمدتاً از طریق SOEها انجام شد. افزایش در سرمایه‌گذاری‌ها توسط SOEها، بخش بزرگی از افزایش در پرداخت‌ها به مردم را به خود اختصاص می‌داد. بنابراین، فکر می‌کنیم که افزایش کسری‌های (deficits) برزیل در آن زمان، از طریق اضافه کردن «پرداخت‌ها به مردم» به کسری‌های اولیه (primary deficits) بهتر توضیح داده می‌شوند. در سال‌های 1981 تا 1994، تامین مالی از طریق بدهی (استقراض یا وام) در بازارهای خارجی، به شدت در برزیل کاهش یافت و پرداخت‌های بهره‌ای (interest payments) به دلیل بدهی‌های خارجی، در نتیجه بحران بدهی (debt crisis) که به دنبال افزایش شدید نرخ بهره بین‌المللی به وجود آمده بود، افزایش یافت. در آن دوره، تامین مالی از طریق بدهی در بازارهای داخلی و درآمدهای حق‌الضرب، برای تامین مالی پرداخت بدهی‌های دولت (پرداخت‌های بهره‌ای و کسری‌های اولیه) مورد استفاده قرار می‌گرفت. در زیردوره آخر یعنی سال‌های 1995 تا 2016، ما یک افزایش در مازادهای اولیه (primary surpluses) و یک کاهش در درآمدهای حق‌الضرب را مشاهده می‌کنیم و همچنین می‌بینیم که در این دوره، بدهی‌های خارجی جای خود را به بدهی‌های داخلی داده‌اند. همان‌طور که در ادامه در مورد آن بحث خواهیم کرد، این الگو هم تغییرات در نهادهای سیاستگذاری پولی و هم تغییرات در نهادهای سیاستگذاری مالی را بازتاب می‌دهد و همچنین نشان می‌دهد که این الگو، بازتاب‌دهنده استقلال عملی (de facto) بانک مرکزی و کنترل بیشتر روی بودجه دولت است.

در بخش بعدی، ما یک پیش‌زمینه تاریخی را به صورت جزئی ارائه می‌کنیم که این پیش‌زمینه، سیاست‌های پولی و مالی اتخاذشده در سال‌های 1960 تا 2016 را در برزیل توضیح می‌دهد. اما قبل از آن، چندین ویژگی داده‌های برزیل را با توجه به کسری‌های اولیه مورد بحث قرار می‌دهیم.

توضیح تاریخی

1- سال‌های 1960 تا 1980: رشد سریع و بی‌ثباتی اقتصاد کلان

در تجزیه و تحلیل‌های ما، برزیل در زیردوره اول یعنی سال‌های بین 1960 تا 1980، تغییرات بسیار مهمی را تجربه کرد. برای مثال برزیل در این زیردوره از یک جامعه روستایی، که در آن 55 درصد از جمعیت در روستاها زندگی می‌کردند، به یک جامعه شهری بدل شد به‌طوری که در پایان این زیردوره، 68 درصد از جمعیت برزیل ساکن شهرها شدند. همچنین ساختار جمعیتی برزیل به سمت بخش تولیدات کارخانه‌ای منتقل و همین امر باعث شد تا مشارکت بخش تولیدات کارخانه‌ای در تولید ناخالص داخلی از 32 درصد به 41 درصد افزایش یابد و این در حالی بود که مشارکت بخش تولیدات کشاورزی در تولید ناخالص داخلی طی سال‌های 1960 تا 1980، از 18 درصد به 10 درصد کاهش یافت. سال‌های 1960 تا 1980، دوره رشد سریع اقتصادی برزیل بود به‌طوری که سرانه تولید ناخالص داخلی حقیقی به‌طور میانگین سالانه 6 /4 درصد افزایش یافت. اگرچه این سال‌ها، دوره بی‌ثباتی اقتصاد کلان نیز بود و برزیل در اوایل دهه 60 میلادی، یک رکود عمیق را تجربه کرد. نرخ‌های تورم در ابتدای این زیردوره رو به افزایش گذاشت و در سال 1964، یعنی سالی که برنامه PAEG بعد از یک کودتای نظامی در این کشور به اجرا گذاشته شد، به حدود 100 درصد رسید. پس از سال 1964 و اجرای PAEG، نرخ‌های تورم به‌طور معناداری رو به کاهش گذاشت اما مجدداً شروع به افزایش کرد. به‌طوری که با آغاز شوک نفتی اول در سال 1973 نرخ‌های تورم در برزیل دوباره به سطوح قبل از سال 1964 بازگشتند و در دهه 80 میلادی، برزیل نرخ‌های تورم سه‌رقمی را تجربه می‌کرد.

برای فهم نهادهایی که سیاست‌های پولی و مالی را در برزیل طی زیردوره اول به اجرا می‌گذاشتند، باید به این توجه داشت که آن سال‌ها، دوره‌ای بود که مباحثات بر سر اینکه دولت باید در توسعه اقتصادی نقش داشته باشد بسیار داغ بود. به‌طوری که دولت برزیل برنامه‌های توسعه‌ای ملی بزرگی را به اجرا درآورد که از جمله این برنامه‌ها می‌توان به برنامه اهداف (targets plan) بین سال‌های 1956 تا 1961، برنامه توسعه ملی اول بین سال‌های 1972 تا 1974 و برنامه توسعه ملی دوم بین سال‌های 1975 تا 1979 اشاره کرد. این فرآیند همچنین باعث شد تعداد بانک‌های دولتی در برزیل رو به افزایش بگذارد و موجی از بانکداری دولتی این کشور را فرا گیرد. به‌طوری که از 26 ایالت برزیل، 9 ایالت در سال‌های 1960 تا 1964، بانک‌های خود را تاسیس کردند. همچنین گفتمانی که نقش هرچه بیشتر دولت در اقتصاد را برای توسعه اقتصادی مهم برمی‌شمرد، منجر به این شد که در آن سال‌ها تعدادی از بزرگ‌ترین بنگاه‌های دولتی برزیل آغاز به کار کنند؛ بنگاه‌هایی همچون «التروبراس» (Eletrobras) در سال 1962 و «تلبراس» (Telebras) در سال 1972. همه اینها نقش پررنگی را در توضیح دینامیک‌های محدودیت بودجه دولت در برزیل ایفا می‌کنند.

2- سال‌های بین 1980 تا 1994: عدم رشد توام با بی‌ثباتی شدید اقتصاد کلان

اگر خصیصه زیردوره قبلی یعنی سال‌های 1960 تا 1980، تعداد برنامه‌های ملی توسعه‌ای که به اجرا درآمدند باشد، خصیصه زیردوره دوم یعنی سال‌های 1980 تا 1994، تعداد برنامه‌های ایجاد ثبات (Stabilization plans) هستند که به اجرا درآمدند که تعدادی از آنها را می‌توان در نمودار 2 مشاهده کرد. همچنین یکی دیگر از خصیصه‌های زیردوره دوم علاوه بر تعداد بالای برنامه‌های ایجاد ثبات، مشکلات مربوط به تراز پرداخت‌هاست. در اینجا به بحران تراز پرداخت‌های برزیل خواهیم پرداخت و یک توضیح از برنامه‌های ایجاد ثبات برزیل را که طی سال‌های دهه 80 و 90 میلادی به اجرا گذاشته شدند ارائه می‌کنیم. در این راستا با تمرکز بر ویژگی‌های اصلی این برنامه‌های ایجاد ثبات و دلایلی که باعث شکست آنها شدند و همچنین با تلاش برای یافتن مهم‌ترین تفاوت‌های این برنامه‌ها با برنامه آخر (برنامه رئال) که موفق شد برزیل را از شر تورم نجات دهد، آنچه در سال‌های 1980 تا 1994 بر اقتصاد برزیل گذشت را شرح خواهیم داد.

اگرچه تورم طی سال‌های این زیردوره، به‌طور سالانه به نرخ‌های بالای 100 درصد افزایش می‌یافت، در نیمه اول دهه 1980 میلادی، آنقدر که دولت برزیل نگران ناترازی‌های خارجی بود و برای کاهش ناترازی‌های خارجی تلاش می‌کرد، نگران تورم نبود و برای مهار آن تلاش نمی‌کرد. در سال‌های 1981 و 1982، هدف اصلی خط‌مشی اقتصاد کلان برزیل، کاهش نیاز به سرمایه خارجی بود. نمودار 3، تراز حساب جاری برزیل، تراز تجاری و خالص درآمد بهره‌ای (net interest income) را نشان می‌دهد و ما می‌توانیم افزایش هزینه پرداخت‌های بهره‌ای روی بدهی‌های خارجی و معکوس شدن تراز تجاری (از کسری به مازاد) را مشاهده کنیم. در سال‌های اول زیردوره دوم، نرخ ارز حقیقی افزایش معناداری یافت که نمودار 4 آن را نشان می‌دهد و سرانه تولید ناخالص داخلی حقیقی نیز به مقدار زیادی کاهش یافت. در سال 1982، برزیل وارد سلسله‌ای از بدهی‌ها شد به‌طوری که بدهی‌های مربوط به پرداخت‌های بهره‌ای روی وام‌های خارجی‌اش روی هم سال به سال انباشته می‌شد که در نمودار 5 نشان داده شده است و این شرایط تا سال 1994 نیز بر برزیل حاکم بود. طی آن دوره، همچنین ما ملی‌شدن بدهی خارجی را مشاهده می‌کنیم.

در زیردوره دوم، در حالی که توجه دولت، روی بحران تراز پرداخت‌ها متمرکز شده بود، تورم در حال افزایش بود. تنها در سال 1986 بود که یک توالی از برنامه‌های ثبات‌بخشی به اقتصاد در برزیل آغاز شد. اما قبل از اینکه به هر برنامه ثبات‌بخشی برسیم و به‌طور جزئی به آنها بپردازیم، لازم است که دلیل تورم‌های بالا در برزیل طی آن سال‌ها را بدانیم. برنامه کروزادو (Cruzado Plan)، مانند برنامه بر سر (Bresser plan) و برنامه سامر (Summer plan)، در نظر داشتند که اینرسی تورم، به دلیل این است که اقتصاد برزیل بیش از اندازه سعی دارد درآمد مردم را با توجه به تورم تعدیل کند (به عبارت دیگر این برنامه‌ها دلیل تورم در برزیل را highly indexed economy می‌دانستند) و بیان می‌کردند که این موضوع، عصاره فرآیندهای تورمی است و به همین دلیل باید تمرکز اصلی در برنامه ثبات‌بخشی به اقتصاد روی این موضوع باشد. این برنامه‌ها یک شوک خنثی (neutral shock) از تثبیت قیمت‌ها (freezing prices) را به عنوان خصیصه اصلی خود داشتند (به عبارت دیگر فریز کردن قیمت‌ها خصیصه اصلی این برنامه‌ها بود). اگرچه نوسانات دستمزدها و دیگر قیمت‌ها تحت شرایطی که تورم در سطوح بسیار بالایی قرار داشت، یک مانع دیگر در برابر برنامه هترودوکس (دخالت هرچه بیشتر دولت در اقتصاد برای توسعه اقتصادی) بود. درست در زمانی که یک شوک به اقتصاد برای توقف تورم داده می‌شد، کارگزارانی که به‌طور میانگین دستمزد حقیقی مشابهی داشتند، دستمزدهای حقیقی بیشتری می‌خواستند چرا که با توجه به اینکه تعدیل قبلی در چه زمانی انجام شده بود، تقاضای دستمزد خود را افزایش می‌دادند. از آنجا که فرض می‌شد بعد از اجرای برنامه ثبات‌بخشی به اقتصاد، تورم به‌طور قابل توجهی کاهش یابد، تفاوت در دستمزدهای حقیقی در زمانی که برنامه به اجرا گذاشته می‌شد، کسانی را که در نتیجه اجرای برنامه ضرر کرده بودند ترغیب می‌کرد که این حق را برای خود قائل شوند که تقاضای دستمزد بیشتری کنند در حالی که کسانی که در نتیجه اجرای برنامه منتفع شده بودند چنین ادعایی نداشتند. اگر سطوح دستمزد کسانی که در نتیجه اجرای برنامه ضرر کرده بودند افزایش می‌یافت، این به معنای ایجاد یک مارپیچ تورمی (inflation spiral) بود.

همان‌طور که خواهیم دید، از زمان آغاز برنامه اول تا برنامه آخر (برنامه رئال که موفق هم بود)، تاکید روی بخش هترودوکس برنامه‌ها در حال کاهش بود. به‌طوری که تلاش برای فریز کردن قیمت‌ها کاهش یافت و بیشتر روی بخش ارتدوکس برنامه‌ها تاکید شد. سیاست‌های پولی و مالی، طی سال‌های زیردوره دوم، به بخش مهمی از مولفه‌های برنامه‌های آخر تبدیل شدند.

برنامه کروزادو

در فوریه سال 1986، دولت برنامه کروزادو (Cruzado plan) را به مرحله اجرا گذاشت. همان‌طور که تغییر پول ملی در بعضی از برنامه‌های ثبات‌بخشی به اقتصاد به یک استاندارد تبدیل شده بود، اولین قاعده در برنامه کروزادو نیز این بود که پول ملی تغییر یابد. به‌طوری که طبق برنامه کروزادو، کروزیرو (cruzeiro) قرار شد به کروزادو (cruzado) تبدیل شود که این کار به معنای حذف سه صفر از پول ملی بود. همچنین طبق برنامه کروزادو، قیمت‌ها فریز (تثبیت) شدند. به علاوه قرار شد تا دستمزدها بر اساس واحد پول جدید پرداخت شوند و در این فرآیند، دستمزدها بر اساس میانگین قدرت خرید شش ماه گذشته تعدیل شدند اما به دستمزدها این انعطاف‌پذیری داده شد تا هر بار که تورم 20 درصد افزایش یافت یا زمان تعدیل سالانه فرا رسید، مجدداً تعدیل شوند. مضاف بر این، بیمه‌های بیکاری معرفی شدند و حداقل دستمزد واقعی نیز هشت درصد افزایش یافت. همچنین در برنامه کروزادو، رژیم نرخ ارز تغییر یافت. به‌طوری که پول داخلی برزیل (کروزادو) به دلار میخکوب (pegging) شد. همچنین طبق برنامه کروزادو، اصلاح سیاستگذاری پولی و هرگونه تعدیل درآمدها طبق تورم (indexation) برای دوره‌های قبل از یک‌سال، ممنوع شد. سیاستگذاری پولی و مالی نیز تحت صلاحدید سیاستگذار قرار گرفت. یکی دیگر از اقدامات مهمی که در برنامه کروزادو انجام شد، ایجاد دپارتمان خزانه‌داری بود که هم کنترل بدهی دولتی داخلی (domestic public debt) و هم کنترل بودجه دولت را در دست گرفت.

در ابتدا، برنامه کروزادو در کاهش تورم بسیار موفق بود. میانگین تورم ماهانه در برزیل از مارس تا جولای 1986 برابر با 9 /0 درصد بود. مضاف بر این، ادعا برای فریز قیمت‌ها یک تاثیر مدنی داشت چراکه مردم برزیل احساس می‌کردند که دارند قیمت‌ها را حسابرسی می‌کنند. فروش در شش‌ماهه اول سال 1986 در مقایسه با شش‌ماهه اول سال 1985 معادل 23 درصد افزایش یافت. دستمزدهای حقیقی نیز از مارس 1986 تا سپتامبر آن سال معادل 14 درصد افزایش یافت (شکل 7). یک داستان سازگار با این شواهد این است که با اینکه قیمت‌ها اجازه تغییر نداشتند، «قیمت‌های تعادلی» در حال افزایش بودند. واضح است که فشارهای سیاسی برای جلوگیری از آغاز رکود یا بازگشتن تورم به سطوح بالایی که قبلاً بود وجود داشت. از طرف دیگر، بانک مرکزی برزیل تلاش کرد نرخ‌های بهره را پایین نگه دارد تا انتظارات تورمی را پایین نگه دارد. در نهایت، پایه پولی بسیار سریع‌تر از تورم در حال افزایش بود (شکل 8). در این وضعیت باید اقداماتی صورت می‌گرفت. بسیاری از محصولات کمیاب شدند اما هیچ‌کس نمی‌خواست بار سیاسی رکود را به دوش بکشد.

در نوامبر 1986، دولت برزیل یک برنامه مالی با عنوان «کروزادوی 2» (Cruzado II) را اتخاذ کرد. دولت سعی داشت درآمدها را از طریق بازتعدیل بعضی از قیمت‌های دولتی و همچنین از طریق مالیات غیرمستقیم افزایش دهد که این اقدام منجر به یک شوک تورمی شد. در نتیجه دوباره شرایط تورم‌های بالا بر اقتصاد برزیل حاکم شد به‌طوری که در ژانویه سال 1987، تورم ماهانه 17 درصد بود. بحران بدهی‌های خارجی نیز در حال بدتر شدن بود. در فوریه سال 1987، دولت پرداخت‌های بهره‌ای روی بدهی‌های خارجی را برای یک دوره میان‌مدت به حالت تعلیق درآورد. ایده پشت این کار این بود که از دست دادن ذخایر بین‌المللی متوقف شود و فاز جدیدی از مذاکرات بر سر بدهی‌های خارجی با حمایت مردم برزیل آغاز شود.

پنج شکست دیگر

بعد از برنامه کروزادو که عملاً شکست خورد، پنج برنامه دیگر نیز به اجرا درآمدند که آنها نیز با موفقیت روبه‌رو نشدند تا نهایتاً برنامه رئال معرفی شد. به‌طور خلاصه به هر یک از پنج برنامه بعدی می‌پردازیم تا به برنامه رئال برسیم (برای مطالعه جزئی‌تر و دقیق‌تر می‌توانید به اصل مقاله مراجعه کرده و اطلاعات بسیار بیشتری را به دست آورید). برنامه برسر (Bresser Plan) در جولای 1987 آغاز شد. این برنامه به عنوان یک برنامه دوگانه به مرحله اجرا درآمد. به‌طوری که قرار شد هم جنبه‌های سیاستگذاری پولی و مالی و هم جنبه‌های مقابله با اینرسی تورم مورد توجه قرار گیرند. در سال 1988 خط‌مشی فیجائو-کام-آروز

(Fijao-com-Arroz Policy) توسط دولت برزیل اتخاذ شد که ترجمه انگلیسی عنوان آن، خط‌مشی لوبیاسیاه و برنج (black beans-and-rice Policy) است.

 عنوان این خط‌مشی، بازتاب‌دهنده معنای لوبیاسیاه و برنج در فرهنگ برزیل است. لوبیاسیاه و برنج غذایی است که مردم برزیل هر روزه می‌خورند. لوبیاسیاه و برنج چندان غذای جذابی نیست و پخت آن هم خیلی سخت نیست اما کار یک غذای سالم و مقوی را انجام می‌دهد. در سال 1989، دولت برزیل برنامه سامر (summer plan) را به مرحله اجرا درآورد. برنامه‌ای که مجدداً یک برنامه دوگانه بود. همچون همه برنامه‌های قبلی، در برنامه سامر نیز فریز کردن قیمت‌ها به عنوان یک مولفه مهم معرفی می‌شد. همچنین یک لنگر اسمی نیز اتخاذ شد به‌طوری که یک نرخ ارز ثابت (هر دلار معادل 1000 کروزادو) تعیین شد. این برنامه نیز همانند برنامه‌های قبلی ناموفق بود و به سرعت شکست خورد.

 در سال 1990، دولت برزیل برنامه کولور 1 (Collor Plan I) را به اجرا گذاشت. طبق این برنامه، کاهش در کسری بودجه دولت بسیار ضروری جلوه می‌کرد و به عبارتی راه مهار ابرتورم، کاهش کسری دولت معرفی شده بود. اما این برنامه نیز با تمام آرزوها و امیدهایی که اجراکنندگان آن داشتند، در برابر اسب سرکش ابرتورم سر فرود آورد. در ژانویه 1991، برنامه کولور 2

(Collor Plan II) از سوی همان دولتی که برنامه کولور اول را اجرا کرده بود، عملی شد. درست مانند برنامه قبلی، طبق این برنامه نیز باید مخارج دولت از طریق اخراج کارمندان دولتی و پایان دادن به ارائه خدمات عمومی کاهش می‌یافت. همچنین طبق برنامه کولور 2 قرار شد که بنگاه‌های دولتی نیز خصوصی‌ شوند. به‌طور معمول یکی از ویژگی‌های این برنامه، فریز کردن قیمت‌ها بود. در واقع دولت‌های برزیل با اینکه در پنج برنامه قبلی به فریز کردن قیمت‌ها دست زده بودند و موفق نشده بودند، باز هم از این کار دست نمی‌کشیدند. همه این برنامه‌ها شکست خوردند تا نهایتاً برنامه رئال در برزیل به اجرا درآمد.

برنامه رئال

در ژوئن سال 1994، دولت برزیل آخرین برنامه ثبات‌بخشی به اقتصاد را برای مهار تورم به مرحله اجرا درآورد که «برنامه رئال» (Real Plan) نام گرفت. اجرای این برنامه باعث شد که اسب سرکش ابرتورم بعد از سال‌ها جولان در برزیل، نهایتاً مهار شود. با اجرای برنامه رئال، یک پول ملی جدید معرفی شد که رئال یا رئال بریزیلی یا بریزیلین رئال (Brazilian Real) نام گرفت. این برنامه توانست بر تورم فائق آید و نکته آنکه صندوق بین‌المللی پول با اجرای این برنامه در برزیل موافق نبود (صندوق بین‌المللی پول طی سال‌های گذشته نیز رابطه خوبی با دولت برزیل و سیاست‌های آن نداشت). برنامه رئال متفاوت از شش برنامه قبلی بود. برنامه رئال در تلاش بود تا کسری را کاهش دهد، بنگاه‌ها را مدرن‌سازی کند و انحرافات قیمتی‌ای را که به دلیل فریز کردن قیمت‌ها در برنامه‌های قبلی انجام شده بود کاهش دهد و در واقع فریز کردن قیمت‌ها با اجرای برنامه رئال در برزیل پایان یافت.

مراحل اولیه برنامه رئال، توسط عناصر مالی تعریف می‌شد. برنامه رئال با برنامه‌های قبلی که اساساً مولفه مالی داشتند اما نهایتاً در اجرای آن ناموفق بودند متفاوت بود. به‌طوری که برنامه رئال، مولفه مالی خود را در مذاکره با کنگره برزیل به اجرا در می‌آورد. برنامه اقدام سریع (Program for Immediate Action) به این منظور طراحی شده بود که روی ناترازی‌های مالی تمرکز کند. ناترازی‌هایی که به هنگام افزایش درآمدهای حق‌الضرب کاهش می‌یافت، زیاد می‌شدند. یک تعدیل معنادار در سال 1994 در ارتباط با صندوق ضروریات اجتماعی (Emergency Social Fund) صورت گرفت و طی آن بخشی از درآمدهای اختصاصی ایالت‌ها و شهرداری‌ها به حال تعلیق درآمد. به‌رغم اهداف جاه‌طلبانه اصلاحات، دولت برزیل، مورد هدف قرار دادن آنچه در آن زمان، درآمدهای مالی برایش به وجود می‌آورد را پایان داد و در عوض، مالیات را افزایش داد. در بخش پولی نیز، یک هدف واضح به منظور محدود کردن انتشار پول جدید اتخاذ شد و به اطلاع عموم رسید و این هدف، منجر به اتخاذ خط‌مشی نرخ بهره بالا و همچنین نیاز به وجود ذخایر 100درصدی بانک‌ها برای جذب سپرده جدید شد. (به‌طوری که بانک‌ها باید به ازای هر واحد دریافت سپرده جدید، معادل آن ذخیره داشته باشند).

سال‌های 1994 تا 2016: رشد معتدل باثبات بیشتر

یکی از شرایط مورد نیاز برای موفقیت برنامه رئال، امکان تامین مالی خارجی (foreign finance) بود. از آوریل 1993 تا جولای 1997، جریان ورود سرمایه خارجی بعد از اینکه روابط این کشور با جامعه بین‌المللی به حالت عادی برگشت، پا گرفت. برنامه رئال باعث باز شدن اقتصاد برزیل به روی تجارت خارجی شد و در عین حال، اقداماتی را برای حمایت از مدرن‌سازی صنایع داخلی در خود داشت. همچنین برنامه رئال باعث افزایش سرعت خصوصی‌سازی شد. اگرچه باید گفته شود برنامه کولور2 (Collor Plan II)، همه این اهداف را در خود داشت اما به شیوه‌ای دیگر عملاً نتیجه‌بخش نبود. اگرچه همواره بحث در مورد موفق بودن و نبودن یک برنامه قبل از اینکه به‌طور کامل نتایج آن آشکار شود مشکل است و ممکن است دچار اشتباه شویم، اما امروز تقریباً 25 سال از اجرای برنامه رئال می‌گذرد و تورم طی بیشتر سال‌های این دوره، نسبتاً پایین و باثبات بوده است. اصلاحات نهادی بسیاری بعد از اجرای برنامه رئال در برزیل انجام شدند که از جمله آنها می‌توان به معرفی کمیته سیاستگذاری پولی، هدف‌گذاری تورم و قانون مسوولیت‌پذیری مالی (law of fiscal responsibility) اشاره کرد. در بخش مالی مازادهای اولیه (primary surpluses) پایدار در برزیل طی دهه اول قرن بیست و یکم مشاهده شدند. اگرچه وضعیت مالی این کشور طی سال‌های 2011 تا 2016 مقداری افول کرد و اقتصاد برزیل در شرف یک بحران مالی قرار گرفت. از طرف دیگر، سیاست پولی در برزیل در سال 1999 تغییر شگرفی یافت. در سال 1999 و بعد از یک حمله سفته‌بازانه به بازار ارز، نظام ارزی کنترل‌شده‌ای که به دلار میخکوب شده بود و همراه با آن می‌خزید، جای خود را به نظام نرخ ارز شناور داد. اگرچه زمانی که نظام نرخ ارز شناور جای نظام نرخ ارز کنترل‌شده را گرفت تورم بالا بود (در سال 1999 تورم برزیل معادل 9 درصد بود)، اما در مقایسه با دوره تورم‌های بالای برزیل، این تورم آنقدر ملموس نبود. رژیم پولی بر اساس هدف‌گذاری تورم تقریباً دو دهه است که در برزیل جواب داده است.

نتیجه‌گیری

از روی توضیحاتی که برای برنامه‌های مختلف در برزیل داده شد می‌فهمیم که همه آنها ترکیبی از سیاستگذاری پولی و مالی به همراه سیاست‌هایی برای جلوگیری از اثر اینرسیایی (inertial effect) بودند. مضاف بر این، یک افزایش در بخش مالی و پولی در همه دوره‌ها بود که نشان می‌دهد از هر برنامه به برنامه بعدی، بخش ارتدوکس برنامه‌ها قوی‌تر شده است. اگر با عینک 2018 به مساله نگاه کنیم، می‌توان گفت اگرچه سیاست پولی در برزیل ثابت بوده است (از سال 1995 به بعد سیاستگذاری پولی در برزیل بر اساس نرخ‌های بهره بسیار بالا و نرخ ارز میخکوب شده و از سال 1999 به بعد سیاستگذاری پولی در برزیل بر اساس هدف‌گذاری تورم انجام شد)، اما هنوز هم سیاست مالی، یکی از منابع اصلی نگرانی‌ها در برزیل است. نمودار 9 نشان می‌دهد که مخارج اولیه (primary expenditures) و درآمدها در برزیل از اواخر دهه 1980 میلادی که برزیل به دموکراسی بازگشت، به سرعت در حال افزایش بوده است.

 این مقاله تا به اینجا یک معمای بسیار جذاب را ساخته است: اگر برنامه رئال نسبت به برنامه‌های قبل از خود بهبود معناداری را در سیاست مالی به وجود نیاورد، پس چرا برعکس شش برنامه قبل از خود موفق شد نرخ تورم را پایین آورد؟ محتمل‌ترین پاسخ برای این معما جنبه‌های مالی بحث را دربر می‌گیرد، اما همچنین بحث تعدیل درآمدها با توجه به تورم (indexation)، اینرسی تورم و منفعل بودن سیاست پولی نیز در پاسخ به این سوال به شدت به کار می‌آید.