پل صراط سیاستمدار
محسن جلال‌پور از شکست دولت در تخصیص بودجه و ناکارآمدی آن می‌گوید
نهاد دولت در عرضه کالای عمومی بارها و بارها به وضوح شکست خورده اما همچنان به‌جای تمرکز بر انجام صحیح این وظیفه اصلی، ماموریت‌ها و فعالیت‌های متعددی برای خود تعریف کرده که صرفاً هزینه‌زاست. محسن جلال‌پور با اشاره به ناکارآمدی همیشگی دولت در بودجه‌ریزی و تخصیص منابع، معتقد است احساس مردم نسبت به اینکه در بودجه سالانه نادیده گرفته می‌شوند، ادراک درستی است.
نهاد دولت در عرضه کالای عمومی بارها و بارها به وضوح شکست خورده اما همچنان به‌جای تمرکز بر انجام صحیح این وظیفه اصلی، ماموریت‌ها و فعالیت‌های متعددی برای خود تعریف کرده که صرفاً هزینه‌زاست. محسن جلال‌پور با اشاره به ناکارآمدی همیشگی دولت در بودجه‌ریزی و تخصیص منابع، معتقد است احساس مردم نسبت به اینکه در بودجه سالانه نادیده گرفته می‌شوند، ادراک درستی است. او با در نظر گرفتن شرایط اقتصادی کنونی، اعم از تحریم و ابرچالش‌های موجود، بودجه 98 را به مثابه پل صراط سیاستمدار می‌داند که گذر از آن سخت است و اگر در پی‌ریزی و احداث این پل اشتباهی صورت گیرد، نتیجه به‌طور فراتر از انتظاری بد خواهد بود.
♦♦♦
اقتصاددانان سال‌هاست می‌گویند منابع کشور خرج اولویت‌های سیاستمداران می‌شود. به عقیده آنها واضح‌ترین مصداق این ادعا تدوین بودجه‌های سالانه است که در سال‌های گذشته بیشتر بر اساس چانه‌زنی سیاسی شکل گرفته و مشکلات زیادی برای کشور ایجاد کرده است. چرا بودجه خرج اولویت‌های سیاستمداران می‌شود و نه نیازهای مردم؟
وقتی رقابت سیاسی به‌جای اینکه پایه و اساس حزبی داشته باشد، بر اساس میزان محبوبیت فردی شکل بگیرد، در نتیجه منابع کشور خرج محبوبیت افراد می‌شود. به دلیل نبود تشکیلات حزبی در ایران، نهادهای انتخابی هیچ‌گاه پاسخگوی شکست‌های خود نبوده و نیستند در حالی که تلاش می‌کنند تا منفعت کامیابی‌های سیاسی به جیب خودشان برود. در دنیا احزاب سیاسی که سیاستمداران از دل آن برمی‌خیزند باید جوابگوی تبعات رفتار دولت یا مجلس منسوب به خود باشند اما در ایران افرادی در راس قدرت قرار می‌گیرند که از جانب هیچ حزبی پشتیبانی نمی‌شوند و پس از آنکه از قدرت کنار می‌روند کسی مسوولیت عمل آنها را بر عهده نمی‌گیرد و همان افراد مجدداً با دولت بعدی بر سر کار می‌آیند و طرفه آنکه خود را از دولت قبل مبرا می‌دانند.
در چند دهه گذشته سیاستمداران ما به ظاهر برای برقراری عدالت اجتماعی اما در اصل برای کسب محبوبیت بیشتر به استفاده از منابع کشور رو آورده‌اند. در این رویکرد نه آب مصون مانده و نه سوخت‌های فسیلی؛ نه جنگل و نه حتی خاک. با این حال تنها منابع طبیعی نیست که مورد دست‌اندازی سیاستمداران قرار گرفته است، آنها حتی به منابع مالی نسل‌های بعد نیز رحم نکرده‌اند. دولت‌های نفتی ما روزبه‌روز بزرگ‌تر شده و تحمیل هزینه‌های فراوان، بودجه کشور را با کسری مواجه کرده و این کسری، دولت‌های ما را به استفاده از منابع مالی بین‌نسلی وسوسه کرده است. سیاستمداران برای کسب محبوبیت بیشتر به سراغ منابع صندوق‌های بازنشستگی و بانک‌ها رفته و ابایی ندارند که به هر منبع دیگری نیز روی آورند. آنها به اسم عدالت اجتماعی انبوهی منابع حاصل از فروش بی‌رویه نفت را بدون هیچ پشتوانه‌ای به اقتصاد کشور تزریق کرده و تورم ایجاد کرده‌اند. موضوع این است که دولت در سال‌های اخیر نتوانسته کیک اقتصاد را بزرگ کند این در حالی است که تعداد افرادی که سهمی از این کیک طلب می‌کنند، مدام بیشتر می‌شود، در نتیجه سیاستمداران به منابع نسل‌های بعد متوسل شده‌اند. چون برداشت از منابع نسل‌های آتی هیچ هزینه سیاسی برای هیچ سیاستمداری نداشته است؛ دولت‌ها از جیب نسلی برداشت کرده‌اند که هنوز وجود ندارند تا از خود دفاع کنند. به همین دلیل است که دولت‌ها دولتِ پس از خود را بدهکار می‌کنند و هزینه تصمیمات و توزیع ثروت خود را به دوش دولت بعدی می‌اندازند که هنوز بر سر کار نیامده است. در چنین فرمولی مشخص است که منابع بودجه خرج اولویت سیاستمداران می‌شود نه مردم. چون این‌گونه از کیسه دیگران خرج کردن و محبوبیت خریدن بسیار آسان و راحت است.
به نظر شما ماموریت اصلی بودجه چیست و فکر می‌کنید بودجه‌های ما چقدر از ماموریتی که بر عهده دارند دور شده‌اند؟
بودجه قراردادی میان شهروندان و ساختار سیاسی یک کشور است که چگونگی تامین منابع مالی و تخصیص آن برای دستیابی به اهداف تعریف‌شده و ماموریت دولت در تامین کالای عمومی و کاهش فقر و نابرابری را مشخص می‌کند. بودجه ابزار محوری سیاستگذاری دولت برای اولویت‌بندی اهداف و چگونگی تحقق آنها در افق کوتاه‌مدت است. افزون بر این، بودجه یکی از ابزارهای مهم در دسترس برای سیاستگذاری به ویژه ایجاد ثبات یا رشد اقتصادی است که در کنار سایر ابزارهای در اختیار حاکمیت، امکان تحقق اهداف تعریف‌شده را ممکن می‌کند. با این تعریف بودجه دو ماموریت اصلی دارد. اولین ماموریت آن تحرک‌بخشی به اقتصاد است که در این زمینه دو کارکرد برای بودجه تعریف شده است. اول کمک به افزایش رشد اقتصادی و بعد برقراری یا حفظ ثبات اقتصادی. دومین ماموریت بودجه اثربخشی بر زندگی مردم است که در این زمینه نیز دو کارکرد بر بودجه تعریف شده است: اول بهبود فقر و توزیع درآمد و دوم عرضه کالای عمومی.
به ماموریت‌ها و کارکردهای بودجه اشاره کردید. فکر می‌کنید بودجه 98 چقدر در خدمت رشد اقتصادی، ثبات اقتصادی، بهبود فقر و توزیع درآمد و عرضه کالای عمومی خواهد بود؟ آیا بودجه 98 در تحقق ماموریت‌هایش موفق خواهد بود؟
بنا به دلایلی که اشاره می‌کنم خیر. همان‌طور که در پرسش قبلی پاسخ داده شد، یکی از ماموریت‌های بودجه در کشور ما ایفای نقش برای افزایش رشد اقتصادی است. اما بررسی‌ها نشان می‌دهد بودجه سال 1398 نمی‌تواند چنین نقشی را ایفا کند. به این دلیل که هزینه‌های جاری دولت روندی فزاینده داشته و با وجود تحریم و محدودیت‌های بین‌المللی، ترسیم چشم‌انداز هزینه‌های عمرانی دولت برای تحرک‌بخشی به اقتصاد دور از انتظار به نظر می‌رسد. یکی دیگر از مهم‌ترین ماموریت‌های بودجه کمک به برقراری ثبات اقتصادی است اما دولت‌ها اساساً عملکرد معکوسی در این رابطه داشته‌اند به گونه‌ای که بودجه‌های سالانه معمولاً باعث تشدید بی‌ثباتی شده است. به نظر می‌رسد بودجه 1398 نیز نتواند کمکی به ثبات اقتصادی کشور کند. بودجه 98 همچنین قادر به بهبود فقر و توزیع درآمد نیست چون اندازه مشکلات مردم بسیار بزرگ اما سهم مستقیم مردم از کیک بودجه ناچیز است. در بودجه‌های ما انسان و دردهای او کمتر مورد توجه سیاستگذار قرار می‌گیرند در نتیجه عملکرد بلندمدت دولت‌ها در زمینه بهبود فقر و توزیع درآمد توفیق قابل‌توجهی را نشان نمی‌دهد. در واقع دولت در بودجه عموماً به‌جای نقش بازتوزیع‌کننده درآمد، تنها به توزیع دارایی‌های کشور پرداخته است؛ چراکه اصولاً رسالت بازتوزیعی در نظام بودجه‌ریزی کشور محلی از اعراب ندارد.
دولت در زمینه ایفای کارکرد تامین کالای عمومی نیز دچار مصائبی بوده و در بودجه 98 این مصائب تشدید شده است. به این دلیل که طی سال‌های اخیر، منابع فزاینده و قابل‌توجهی از بودجه جاری، صرف مصارفی چون صندوق‌های بازنشستگی شده و پیش‌بینی می‌شود طی سال‌های آینده نیز مجموعه ابرچالش‌های بازنشستگی، آب، محیط زیست و... فشارهای سنگینی را به بودجه وارد کنند. مثلاً حدود 45 درصد بودجه سال 98 صرف پرداخت حقوق کارکنان دولت و شاغلان لشکری و کشوری می‌شود. ۱۸ درصد بودجه به حقوق بازنشستگان اختصاص یافته و حدود ۱۲ درصد بودجه نیز صرف امور بیمه‌ای خواهد شد. به این ترتیب حدود 75 درصد بودجه کشور باید صرف حقوق و معوقه عائله دولت شود. می‌ماند 25 درصد بودجه که باید صرف ثبات و رشد اقتصادی و عرضه کالای عمومی و کاهش فقر شود. در حقیقت آنچه از بودجه جاری پس از کسر هزینه‌های یادشده باقی می‌ماند، موید آن است که دولت در تامین کالای عمومی با فشار قابل توجهی مواجه بوده و هست و بودجه 98 نیز نتوانسته برای این ماموریت‌ها چاره‌اندیشی کند.
ارتباط مستقیم مردم با بودجه در دو بخش عرضه کالای عمومی و بهبود فقر و توزیع درآمد است. آیا بودجه در این دو کارکرد خود عملکرد قابل قبولی داشته؟ آیا نظام بازتوزیع بر منطق اقتصاد استوار است؟
در پارادایم اقتصاد سیاسی «بازتوزیع» دولت‌های رفاه برای اینکه مردم را بیشتر برخوردار از رفاه کنند، باید مالیات بیشتر بگیرند. در اقتصادهای رفاه بازی مجموع صفر شکل می‌گیرد به این شکل که اگر فردی چیزی به دست آورد، دیگری چیزی از دست می‌دهد. یعنی از بخشی از نسل فعلی مالیات گرفته می‌شود و به بخشی دیگر داده می‌شود. این می‌شود مبادله مالیات و رفاه در درون نسل فعلی. اما در اقتصاد سیاسی ایران که مبتنی بر اقتصاد سیاسی و «توزیع» است، اگرچه بازی مجموع صفر در جریان است اما حق نسل آینده گرفته می‌شود تا نسل فعلی به رفاه برسد. ما داریم حق فرزندان خود را می‌خوریم تا رفاه بیشتری داشته باشیم. در حالی که پدران ما کار کردند و ثروت آفریدند و برای ما رفاه ایجاد کردند اما ما داریم برعکس عمل می‌کنیم. یعنی به‌جای بزرگ کردن کیک فقط آن را توزیع می‌کنیم. در این توزیع هم سهم مردم بسیار اندک است. قدیم‌ها داستانی را به نقل از پدرم شنیدم که نمی‌دانم واقعیت دارد یا نه اما گفتنش فایده دارد. می‌گویند در دوره رضاشاه امنیه‌ها مردم را آزار می‌دادند و از آنها پول و غذا طلب می‌کردند. ظاهراً به امنیه‌ها حقوق کافی داده نمی‌شد و آن مبلغی هم که داده می‌شد به دست آنها نمی‌رسید. می‌گویند رضاشاه که این مسائل را شنیده بود، روزی که برای بازدید وارد اداره امنیه شد دست‌های خود را روی جیب یونیفورم نظامی‌اش گذاشت و گفت: «از شما آنقدر بد شنیده‌ام که می‌ترسم جیبم را بزنید.» ظاهراً امنیه‌ها در پاسخ به این کنایه از وضعیت بد خود می‌نالند و خواستار افزایش حقوق خود می‌شوند. معروف است رضاشاه مقداری برف از روی زمین برمی‌دارد و تبدیل به گلوله برفی می‌کند و از امنیه‌های ایستاده در صف می‌خواهد که گلوله برفی را دست به دست کنند تا به ردیف آخر برسد. وقتی گلوله برف به آخر گردان می‌رسد، تقریباً آب شده است. رضاشاه همان گلوله کوچک را نشان همه می‌دهد و می‌گوید «من حقوق و جیره کافی برای شما اختصاص داده‌ام اما تا دست به دست شود و به شما برسد مقدار زیادی از آن آب می‌شود و به جیب صاحب منصبان شما می‌رود.» تلقی مردم از بودجه‌هایی که از مرکز اختصاص داده می‌شود تقریباً همین است. یعنی مردم به این اطمینان رسیده‌اند که سهمی اندک از بودجه دارند و همان سهم اندک هم وقتی به دوردست‌ها می‌رسد تقریباً آب شده است.
در حالی یکی از کارکردهای بودجه باید ثبات اقتصادی باشد که بودجه‌های نامتوازن هر ساله منجر به کسری و استقراض از بانک مرکزی و افزایش تورم می‌شود. چگونه بودجه به یکی از اخلالگران اهداف خودش تبدیل شده است؟
سوال خوبی است. مدت‌هاست که در فصل تهیه و تدوین بودجه تن و بدنمان می‌لرزد. چون به همان دلایلی که در ابتدای بحث اشاره کردم، بودجه گروگان سیاستمداران است. قاعدتاً بودجه باید خونی تازه در رگ‌های اقتصاد کشور جاری کند و این باید خبر خوبی برای ما باشد اما در فرآیند تدوین و تصویب بودجه اتفاقاتی رخ می‌دهد که آن را تبدیل به تهدیدی برای اقتصاد کشور می‌کند به این ترتیب هر سال موعد تدوین و تصویب بودجه که می‌رسد مضطرب و نگران می‌شویم.
در چند دهه گذشته اقتصاد ایران بدترین و کاری‌ترین ضربه‌ها را از بودجه‌های سالانه خورده است. مثلاً ویروس تورم مزمن چند دهه گذشته عمدتاً از طریق بودجه وارد بدن اقتصاد ایران شده و نقش بسیار مهمی در تخریب زیرساخت‌های اقتصاد کشور ایفا کرده است. اکنون این سوال مطرح می‌شود که چه کسانی بودجه را تبدیل به تهدید برای اقتصاد کشور می‌کنند؟
انگشت اتهام را باید به سوی سیاستمداران پوپولیست نشانه رفت. همان‌ها که در چند دهه گذشته هزینه محبوبیت سیاسی خود را از جیب مردم برداشت کرده‌اند. برای سیاستمدار پوپولیست هیچ عرصه‌ای بهتر از بودجه مهیا نیست تا در برابر توده‌های مردم نقش بازی کند، با این هدف که بر محبوبیت خود بیفزاید. اینجاست که بودجه بیشتر از آنکه مجالی برای سیاستگذاری اقتصادی باشد، به عرصه‌ای برای گشاده‌دستی سیاستمداران تبدیل می‌شود. این عارضه راست و چپ و اصلاح‌طلب و اصولگرا نمی‌شناسد، جناح و حزب و جبهه سیاسی هم مهم نیست، میل نامحدود به خرج کردن از منابع محدود کشور، تنها نقطه اشتراک میان اکثر سیاستمداران ایرانی است.
اقتصاددانان در سال‌های گذشته بر استقلال بانک مرکزی متمرکز بوده‌اند و از اهمیت استقلال سازمان برنامه و بودجه غفلت کردند. به نظر می‌رسد استقلال سیاستگذار بودجه‌ای، مقدم بر استقلال سیاستگذار پولی یا حداقل اینکه به همان اندازه مهم و حائز اهمیت است چون راه نفوذ سیاستمدار به سازمان برنامه و بودجه خیلی آسان‌تر از نفوذ به بانک مرکزی است. به تجربه دریافته‌ایم که منشأ خیلی از گرفتاری‌های امروز ما از جمله کسری بودجه که ام‌الامراض اقتصاد ایران به شمار می‌رود، سیاست‌های مخرب بودجه‌ای بوده است. عارضه نفوذ سیاستمدار در سیاستگذاری بودجه‌ای در سال‌های وفور درآمدهای نفتی نهادینه شده اما در دوره تنگنای تحریم هم کنار گذاشته نشده است. این روزها اقتصاد ایران به‌طور همزمان با چند ابرچالش دست و پنجه نرم می‌کند و از همه مهم‌تر اینکه دوباره در تله تحریم گرفتار شده‌ایم پس انتظار این است که سیاستمداران ما عادات دوره وفور درآمدها را کنار بگذارند.
آیا می‌توان امیدوار بود که دولت بی‌پول با تنگنای مالی، عقلانیت را پیشه خود کند و در تخصیص منابع عقلانی‌تر رفتار کند؟ گرچه تجربه‌های پیشین چنین رفتاری را نشان نمی‌دهد و از دست دراز کردن بیشتر به سوی منابع بانک مرکزی و چاپ پول حکایت دارد.
من لایحه بودجه 98 را به مثابه پل صراط سیاستمداران می‌دانم و امیدوارم هم دولت و هم مجلس با درک صحیح از شرایط موجود، به گونه‌ای سیاستگذاری کنند که کشور از این پیچ خطرناک به سلامتی عبور کند. اما به نظرم همان‌طور که اشاره کردید قطعاً دولت در ماه‌های آینده برای ایفای تعهدات و وظایف خود دچار مشکل مالی می‌شود که حاصل آن کسری بودجه است. کسری بودجه می‌تواند دولت را وسوسه کند که یا از منابع بانک مرکزی برداشت کند یا دست به دامان بانک‌ها شود. به این ترتیب بدهی دولت به بانک مرکزی یا به‌طور غیرمستقیم، بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی افزایش خواهد یافت که نتیجه این اتفاقات افزایش پایه پولی و حجم نقدینگی خواهد بود که نتیجه قطعی‌اش تورم است. کلید حل این معما در این است که سیاستمداران ما تقوای مالی پیشه کرده و از مسابقه اتلاف منابع کنار بکشند. کشور برای گذار از شرایط سخت پیش‌رو نیاز به منابع مالی زیادی دارد و در صورتی که منابع موجود به درستی هزینه نشود، امیدی به گذار از وضع موجود نخواهیم داشت.
شرایط کشور به گونه‌ای است که مردم فکر می‌کنند سوختن بچه‌های بی‌گناه در آتش، واژگون شدن مداوم اتوبوس‌ها، تعارف و تاخیر در ساختن خانه زلزله‌زدگان، جوانان بیکار، تورم سنگین، کارتن‌خواب‌ها و خودکشی به خاطر فقر و خیلی از حوادث تلخی که در کشور رخ می‌دهد به بودجه ارتباط دارد. شما هم در پاسخ قبل اشاره کردید که بودجه اصولاً نسبت به دردها و رنج‌های مردم بی‌تفاوت است. آیا همه اینها به بودجه ربط دارد؟
مردم به درستی به چنین درکی دست یافته‌اند. اینجا باید درباره شکست دولت در عرضه کالای عمومی سخن گفت. متاسفانه نهاد دولت در ایران به قدری مداخله‌گر است که خود را متولی تهیه و توزیع همه نوع کالا می‌داند و بنابراین از مسوولیت تامین روشنایی شب و احداث دستشویی بین‌راهی تا تهیه و توزیع گوجه و خیار را برعهده گرفته است. اگر بچه‌های بی‌گناه مردم در آتش می‌سوزند، مصداق این است که دولت در کاری که وظیفه‌اش بوده به‌طور کامل شکست خورده است. یک‌بار دیگر به این مساله خوب دقت کنید؛ تامین بخاری برای مدارس فقیرترین استان کشور. ماموریت از این واضح‌تر نداریم. این یعنی شکست دولت (دولت‌ها) در عرضه کالای عمومی. واژگون شدن اتوبوس و تحمیل تورم سنگین به مردم و تشدید نابرابری و... همه مثال‌هایی که اشاره کردید از مصادیق واضح شکست دولت در عرضه کالای عمومی است.
