فراتر از بودن

 هادی چاوشی: فرض کنید به‌عنوان یک سیاستگذار قصد تدوین طرحی برای اصلاح بازار و قیمت انرژی در ایران دارید. یک سوال ساده: اسم این طرح را چه می‌گذارید؟ هرچه باشد، «افزایش اشتغال با بهبود کیفیت زندگی» نخواهد بود؛ درست است؟ با این حال این دقیقاً عنوانی است که در بخش «3.3.2» کتاب «دوباره ایران» (برنامه دولت دوازدهم) برای این طرح انتخاب شده و درباره آن آمده است: «این برنامه شامل دو محور اصلی «صرفه‌جویی انرژی» و «اصلاح بازار انرژی» است.»1

اگر فضای به‌شدت دوقطبی و پوپولیستی تبلیغات انتخابات ریاست‌جمهوری امسال را به یاد بیاورید، احتمالاً درک می‌کنید که چرا تیم تبلیغاتی حسن روحانی ترجیح داد یک عنوان کاملاً بی‌ربط را بر بخشی از برنامه او بگذارد که معنایی جز اصلاح (بخوانید افزایش) قیمت حامل‌های انرژی نداشت.

با این حال همه بخش‌های کتاب «برنامه دولت دوازدهم» چنین عنوان‌های گمراه‌کننده‌ای ندارند. دست‌کم در بخش اقتصادی -که نخستین و حجیم‌ترین بخش آن است- به نظر می‌رسد گروهی از اقتصاددانان وظیفه تدوین این برنامه را داشته‌اند و اگر از مداخلات احتمالی مشاوران سیاسی در برخی قسمت‌ها (مانند عنوان عجیب پیش‌گفته) بگذریم، برداشت‌های واقع‌بینانه و سیاستگذاری‌های معقول برای اداره کشور در آن کم نیست.

آنچه در ادامه این گزارش می‌خوانید، مروری بر بخش‌های اقتصادی «برنامه دولت دوازدهم» است که 22 اردیبهشت 1396 (تنها یک هفته مانده به انتخابات ریاست‌جمهوری) منتشر و البته در غوغای تبلیغات انتخاباتی گم شد. حالا که حسن روحانی ماه‌های نخست دومین دوره ریاست‌جمهوری خود را پشت سر می‌گذارد، با تکیه بر این متن می‌توان با تقریب خوبی برآورد کرد که او برای اقتصاد ایران چه در سر دارد. هرچند برای فهمیدن معنای واقعی بخش‌هایی از متن لازم است علاوه بر خطوط، بین خطوط را هم خواند.

نگاه توسعه‌گرا و علمی به اقتصاد

نگاه توسعه‌گرای حسن روحانی به اقتصاد از همان ابتدای «برنامه دولت دوازدهم» به وضوح قابل مشاهده است. در همان صفحه نخست و در سومین بند از مقدمه این برنامه آمده است: «جامعه ایرانی در آرزوی توسعه، اقتصادی پویا و خلق ثروت از مسیرهای مولد است که در پرتو آن هر ایرانی فرصت داشته باشد با اشتغال و کار شایسته به صورت عادلانه به مواهب زندگی دسترسی یابد. ما نیازمند اقتصادی فناورانه، نوآور و سازگار با معیارهای زیست‌محیطی هستیم ولی متاسفانه در یک قرن گذشته قادر نبوده‌ایم به چنین دستاوردی برسیم. در بسیاری زمینه‌ها پیشرفت‌هایی داشته‌ایم اما صادقانه آن است که هنوز تا رسیدن به جایگاه یک قدرت اقتصادی منطقه‌ای و اقتصادی موثر در سطح جهانی فاصله زیادی داریم. ما نیاز داریم با تکیه بر هویت سیاسی جمهوری، اسلامی و ایرانی و با پشتوانه علم اقتصاد و دستاوردهای علمی بشری و بهره‌گیری از اندیشه دینی به سوی تحقق اهداف اقتصادی خود پیش برویم.»

از این مقدمه می‌توان روح کلی برنامه اقتصادی روحانی را درک کرد: تاکید بر خلق ثروت از مسیرهای مولد با پشتوانه علم اقتصاد. علاوه بر این، بخش مهمی از طرح مساله «برنامه دولت دوازدهم» (آنجا که «مسائل اساسی کشور» برشمرده شده) به اقتصاد اختصاص دارد و تاکید می‌کند که «کشور هم‌اکنون در وضعیت کم‌سابقه‌ای از لحاظ حجم معضلات اقتصادی به سر می‌برد... شرایط اقتصاد ایران به گونه‌ای است که دیگر امکان آزمون و خطا در سیاستگذاری وجود ندارد، حساسیت شرایط فعلی بسیار بالاست و احتراز از سیاست‌بازی در اقتصاد و هدر دادن منابعی که در مقایسه با دوران وفور درآمدهای نفتی بسیار کم شده است، دارای اهمیت حیاتی است» هرچند «اتخاذ رهیافتی صحیح با مبانی مستحکم علمی، به دلیل تعارض با منافع کسانی که از وضع موجود نفع می‌برند، موانع مهمی پیش‌رو دارد». برنامه حسن روحانی سپس هفت معضل اساسی اقتصاد را «که اثر مستقیمی بر رفاه شهروندان ایرانی دارد» این‌گونه فهرست می‌کند: «چالش رشد کم و پرنوسان اقتصادی»، «وابستگی اقتصاد به درآمدهای نفتی»، «چالش‌های اشتغال»، «فقر و کاهش قدرت خرید خانوار»، «کسری مالی صندوق‌های بازنشستگی»، «کاهش کیفیت و کمیت ارائه خدمات دولتی» و «چالش نابرابری استان‌ها».

در ادامه برنامه اقتصادی دولت دوازدهم در قالب شش سرفصل کلی طبقه‌بندی شده که دو سرفصل نخست آن با توجه به اهمیت بیشتر، جزئیات تفصیلی بیشتری دارند و هر یک به چندین بخش تقسیم شده‌اند:

1- برنامه اصلاحات اقتصادی در نیمه دوم دهه 1390

2- برنامه‌های ایجاد اشتغال و کاهش بیکاری

3- مقابله با فساد

4- تقویت زیرساخت‌های اینترنت (توسعه اشتغال مبتنی بر اینترنت)

5- اصلاحات در بنگاه‌های کوچک و بزرگ

6- تقویت گردشگری.

تصویر کلی این برنامه و زیربخش‌های هر یک از آنها -البته با تعابیری سرراست‌تر از آنچه در متن برنامه آمده- در نمودار شماره1 قابل مشاهده است.

1-اصلاحات اقتصادی از شش جهت

یکی از مهم‌ترین نکاتی که در تدوین برنامه اصلاحات اقتصادی حسن روحانی مورد توجه قرار گرفته «بسته‌بندی» آن است. بدین معنا که این برنامه تاکید می‌کند: «یکی از خطاهای تجربه‌شده در چهار دهه سیاستگذاری گذشته اقتصاد ایران پرداختن به یک مشکل بدون توجه به سازوکار ایجادکننده آن و ارتباط آن با سایر مسائل است. این خطا سبب می‌شود در بسیاری موارد راهکارهایی پیشنهاد شوند که نه‌تنها رافع مساله اصلی نیست، بلکه می‌تواند تشدیدکننده آن باشد. اگر با این رویکردِ نادرست به مشکلات اشاره‌شده نگاه شود نتیجه آن خواهد بود که تجهیز مستقیم منابع می‌تواند بسیاری از مسائل بیان‌شده را حل کند و بر این اساس تزریق منابع بودجه‌ای و منابع بانکی ارزان‌قیمت ساده‌ترین راهکارهایی هستند که معمولاً تجویز می‌شود (راهکاری که هسته اصلی سیاستگذاری در سه دهه گذشته اقتصاد ایران بوده است). سیاستی که نه‌تنها راه‌حل نیست بلکه خود ایجادکننده زنجیره‌ای از مشکلات بعدی است.»

برنامه‌نویسان دولت دوازدهم اولین گام برای پیگیری سیاست‌های اصلاحی را «اصلاح نحوه مدیریت درآمدهای نفتی» برمی‌شمارند و از این طریق به نخستین برنامه خود می‌رسند: «توانمندسازی دولت برای ارائه خدمات بهتر.» به اعتقاد آنها، «مجموعه سیاست‌هایی که تحت این عنوان ارائه می‌شود، نه‌تنها نقطه شروعی بر برنامه جامع اصلاحی اقتصاد ایران است، بلکه این بسته هسته اصلی مجموعه اصلاحات این برنامه و شرط لازم برای موفقیت سایر اصلاحات ساختاری و سیاستی است. پس از اصلاح مدیریت درآمدهای نفتی و رفع عامل اصلی ناترازی بودجه دولت که منشأ اصلی تورم مزمن و شروع یک سلسله مداخلات دولت در اقتصاد ایران است، می‌توان به انجام اصلاحاتی در سایر بازارها و بخش‌های مرتبط مبادرت ورزید.»

1-1-توانمندسازی دولت

1-1-1-سهمیه‌بندی جدید درآمدهای نفتی

برنامه توانمندسازی دولت در قالب چهار زیرمجموعه شکل گرفته که نخستینِ آن زیر عنوان «سیاست‌های قاعده مالی و مدیریت صحیح درآمدهای نفتی» شیوه سهمیه‌بندی جدیدی برای سهم دولت، شرکت ملی نفت و صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی پیشنهاد می‌کند. اساس این شیوه مبتنی بر تثبیت سهم دولت و شرکت ملی نفت از درآمدهای نفتی است که ناگزیر به معنای متغیر شدن سهم صندوق توسعه ملی خواهد بود. در حالی که «قاعده فعلی تقسیم درآمدهای نفتی، که درآمدها به صورت درصدی مشخص بین بودجه، صندوق توسعه ملی و شرکت ملی نفت توزیع می‌شود، شوک‌های ناشی از نوسانات درآمدهای نفتی را به تمام بخش‌ها به صورت مستقیم منتقل کرده و همه آنها را تحت تاثیر قرار می‌دهد»، بر اساس برنامه مدنظر روحانی، «میزان ارز حاصل از صادرات نفت که به بودجه دولت وارد می‌شود فارغ از نوسانات قیمت نفت تعیین می‌شود و ثبات‌سازی در سهم بودجه دولت و شرکت ملی نفت انجام می‌گیرد و در نتیجه یک عامل نااطمینانی و عدم قطعیت مهم از بودجه حذف خواهد شد. این اقدام امکانی فراهم می‌کند تا دولت بتواند با ضریب اطمینان بالایی از ابتدای سال بودجه را به اجرا درآورد و مانع از آن شود که به خاطر عدم قطعیت‌ها در اقتصاد کشور و به ویژه در نظام بانکی اختلال و تشدید مجدد تورم ایجاد شود.» در عین حال «یکی دیگر از ارکان این برنامه ممنوعیت استقراض از بانک‌ها از سوی دولت است که با تثبیت سهم دولت از منابع نفتی و بهره‌مندی از ابزار اوراق اسلامی برای هموارسازی نوسانات کوتاه‌مدت بودجه زمینه‌های اجرای آن نیز فراهم می‌شود.»

1-1-2-تقویت بدنه کارشناسی دولت

بخش بعدی برنامه توانمندسازی دولت دوازدهم زیر عنوان «بهبود توان مدیریتی و کارشناسی دولت» می‌گوید: «جذب متخصصان، کارشناسان و مدیران در زمینه‌های مختلف از اصلی‌ترین برنامه‌های دولت برای افزایش کارایی وظایف و سیاست‌های دولت و در نتیجه کیفیت و کمیت خدمات دولتی است.» نکته قابل توجه در این برنامه عدم تمایل به استخدام جدید و اتخاذ رویکرد «خرید خدمت» از بخش خصوصی است: «یکی دیگر از برنامه‌های دولت در این زمینه گسترش رویکرد خرید خدمت در فعالیت‌های مبتنی بر بودجه عمومی است که از این طریق بخش خصوصی را نیز در مدیریت فعالیت‌های این حوزه‌ها درگیر کند و کارایی خدمات عمومی خود را افزایش دهد.»

1-1-3-تغییر نام و کارکرد صندوق توسعه ملی

اما شاید پرمناقشه‌ترین زیربخش برنامه توانمندسازی دولت دوازدهم چیزی باشد که با عنوان «تبدیل ثروت نفت به سرمایه اشتغال‌آفرین (اصلاح نقش صندوق توسعه ملی)» مطرح شده است. چراکه به نظر می‌رسد اجرایی شدن این بخش به تجدید نظر در سیاست‌های کلی مرتبط با صندوق توسعه ملی وابسته باشد. بر اساس این برنامه، نام صندوق توسعه ملی به «صندوق ثروت ملی» تغییر می‌کند و دو کارکرد جدید برای آن تعریف می‌شود: اولاً به عنوان اهرمی برای جذب سرمایه خارجی و ثانیاً به عنوان نیروی کمکی پروژه‌های عمرانی دولت. در کارکرد اول: «تغییر نقش صندوق توسعه ملی از تامین مستقیم به اهرم برای جذب سرمایه خارجی و بخش خصوصی باعث خواهد شد که جذابیت برای به‌کارگیری سرمایه بخش خصوصی در تجهیز زیرساخت‌ها افزایش یافته و از طرف دیگر سرمایه خارجی نیز با ریسک کمتر به کشور وارد شود.» و در کارکرد دوم: «برای سرمایه‌گذاری‌های عمرانی و زیرساخت‌های کشور نیز راهکارِ سرمایه‌گذاری مشترک بین صندوق توسعه، دولت و بانک در نظر گرفته شده است. این سرمایه‌گذاری مشترک مکانیسمی است که از طریق آن، دولت می‌تواند به روش اهرم کردن سرمایه در پروژه‌های عمرانی از بخش خصوصی کمک بگیرد.»

1-1-4- حفظ تورم تک‌رقمی با استقلال «کارکردی» بانک مرکزی

مشکل بتوان این بخش را فصلی مستقل در کتاب برنامه دولت روحانی دانست و به نظر می‌رسد طبقه‌بندی آن زیر یک عنوان جداگانه عمدتاً با هدف تاکید بیشتر بر آن بوده است: «عواملی که می‌تواند به صورت بالقوه تهدیدی برای بازگشت سیستماتیک تورم عمل کند، مهار نشدن کسری بودجه از یک طرف و حل نشدن مشکلات نظام بانکی از طرف دیگر است. با ایجاد ثبات و پیش‌بینی‌پذیر کردن بودجه، تهدید بودجه برطرف خواهد شد. با اجرای برنامه اصلاح نظام بانکی و تحت کنترل درآوردن اثرات پولی عملکرد نظام بانکی نیز امکان هدف‌گذاری تورم فراهم می‌شود.» برنامه دولت دوازدهم در عین حال از «استقلال کارکردی» بانک مرکزی (و نه «استقلال حقوقی» آن) به عنوان ابزاری برای تضمین این هدف یاد می‌کند: «بدون رفع مساله سلطه مالی، سیاستگذاری پولی در انفعال قرار داشته و تصمیمات دولت در زمینه میزان مخارج جاری و عمرانی اجزای مختلف پایه پولی را تعیین می‌کرده‌اند؛ در حالی‌که می‌توان با رفع سازوکارها و رویه‌های نادرست از طریق الزام دولت به پایبندی به یک قاعده مالی شفاف، سلطه مالی را متوقف کرد و از نظر کارکردی (و نه قانونی) بانک مرکزی را در موضع استقلال در تصمیم‌گیری و اجرای سیاست پولی قرار داد.»

1-2- تامین مالی

دومین سرفصل برنامه اصلاحات اقتصادی حسن روحانی زیر عنوان «تامین مالی تولید و اشتغال» طبقه‌بندی شده و شامل دو سرفصل اصلاح نظام بانکی و توسعه بازار سرمایه است.

1-2-1- اصلاح نظام بانکی

«دولت یازدهم برنامه عملیاتی را برای اصلاح نظام بانکی تهیه کرد که اجرای کامل آن به دلیل بروز مشکلات مالی دولت تحت تاثیر کاهش قیمت نفت به تعویق افتاد.» اما به نظر می‌رسد حالا در دولت دوازدهم حسن روحانی عزم خود را برای اجرای این برنامه جزم کرده و نقشه راه آن را پیش‌رو گذاشته است: «این نقشه راه شامل دو برنامه «اصلاح مقدماتی نظام بانکی» و «اصلاحات بنیادین» است. برنامه اصلاحی مقدماتی مبتنی بر پنج محور اصلی است:

1- تقویت نقش نظارتی بانک مرکزی

2-سیاستگذاری پولی

3- بهبود محیط کسب‌وکار بانکی

4- انضباط مالی دولت 

5- افزایش قدرت وام‌دهی بانک‌ها (که با سه هدف: 1- بهبود وضعیت جریان نقد 2-کاهش انجماد دارایی‌ها 3- افزایش پوشش ریسک طراحی‌شده است.)»

با وجود اهمیت زیاد، این بخش از کتاب «دوباره ایران» به شکلی بسیار مجمل و تیتروار تبیین شده است؛ شاید چون مخاطب اصلی آن مردم عادی بوده‌اند و مردم عادی چندان از پیچیدگی‌های فنی نظام بانکی سر در نمی‌آورند. برنامه صرفاً به عنوان مثال از تغییر ساختار بدهی‌های دولت به بانک‌ها یاد می‌کند: «یکی از محورهای برنامه اصلاح نظام بانکی تغییر ساختار بدهی‌های دولت به نظام بانکی است به‌طوری‌که بدهی‌های دولت به نظام بانکی به تدریج به طور کامل به اوراق تبدیل می‌شود. این اوراق در تنظیم رابطه بانک‌ها با بانک مرکزی به‌کار گرفته می‌شود و از این طریق برای بانک مرکزی در جهت اعمال هدف بر رشد نقدینگی ابزار فراهم می‌شود.» درباره «اصلاحات بنیادین نظام بانکی» هم «برنامه دولت دوازدهم» صرفاً به بیان هدف بسنده کرده است: «اصلاحات بنیادین که مبتنی بر اصلاحات ساختاری و نهادی است، با هدف نیل به استمرار کاهش تورم، ارتقای توسعه مالی و افزایش ثبات مالی در نظام بانکی کشور طراحی شده است.»

1-2-2- توسعه بازار سرمایه

برنامه روحانی برای «توسعه بازار سرمایه» هم کمابیش مشابه سرفصل پیشین عرضه شده: «مجموعه سیاست‌های دولت برای توسعه بازار سرمایه با رویکرد تحقق اهداف تقویت نقش بازار اولیه در تشکیل سرمایه، گسترش بازار اوراق بهادار دولتی، جذب سرمایه‌گذاری خارجی در بازار اوراق بهادار، افزایش نقش تامین مالی مبتنی بر کالا، کمک به تامین مالی بنگاه‌های اقتصادی از طریق اوراق بهادار و تنوع دادن به ابزارها و نهادهای تامین مالی به منظور پوشش دادن کلیه نیازهای سرمایه‌گذاران و شرکت‌های سرمایه‌پذیر طراحی شده‌اند.»

1-3- اصلاح بازار انرژی

این همان سرفصل 3.3.2 کتاب «دوباره ایران» است که در ابتدای گزارش به آن اشاره شد. عنوان این سرفصل «افزایش اشتغال با بهبود کیفیت زندگی» است، اما مشخصاً به موضوع اصلاح بازار-و طبعاً قیمت- انرژی می‌پردازد: «این برنامه شامل دو محور اصلی «صرفه‌جویی انرژی» و «اصلاح بازار انرژی» است. برنامه «صرفه‌جویی انرژی» با هدف کاهش معادل یک میلیون بشکه نفت خام از مصرف داخلی انرژی به اجرا درمی‌آید. بر اساس این برنامه و با محوریت بخش خصوصی و مشارکت سرمایه‌گذار خارجی، الگوی حمل‌ونقل درون‌شهری متحول شده و انرژی صرفه‌جویی‌شده در قالب نفت خام صرف بازپرداخت به سرمایه‌گذار می‌شود.» به نظر می‌رسد کاهش معادل یک میلیون بشکه نفت خام از مصرف داخلی نیازمند اجرای سیاست‌های قیمتی یا سهمیه‌بندی خواهد بود؛ هرچند در این برنامه صراحتاً صحبتی از آن به میان نیامده باشد.

برای «اصلاح بازار انرژی» با هدف «افزایش تولید بخش یا بهره‌وری کل» هم خصوصی‌سازی شرکت‌های این بخش پیش‌بینی شده که هدف سهل‌الوصولی به نظر نمی‌رسد: «رابطه مالی دولت و شرکت‌های بخش انرژی در این برنامه اصلاح می‌شود؛ به گونه‌ای که این شرکت‌ها بتوانند در چارچوب سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی، به بخش خصوصی واگذار شده و از سودآوری مناسب برخوردار شوند.»

1-4- بهبود فضای کسب‌وکار

برای آنچه تحت عنوان «اصلاح محیط کسب‌وکار و نظام بنگاهداری (اشتغال درآمدآفرین)» در برنامه اقتصادی حسن روحانی فهرست شده، با توجه به «مطالعه تجربه کشورهای مختلف» دو زیربخش عمده تعیین شده است: توسعه بخش خصوصی و برونگرا کردن اقتصاد.

1-4-1- چاره‌اندیشی برای شبه‌دولتی‌ها

موانع توسعه بخش خصوصی در این برنامه در چهار محور «وضعیت محیط کسب‌وکار»، «خصوصی‌سازی‌های انجام‌شده در دهه 80 و شکل‌گیری نظامات جدیدی از بنگاهداری»، «گسترش بخش غیررسمی» و «ضعف‌های نظام حقوقی کشور» تحلیل و راهکارهایی طراحی شده است: «این برنامه با اصلاح محیط کسب‌وکار و نظام بنگاهداری چارچوبی ترسیم می‌کند که دستیابی به سطح بالایی از رقابت در بازارهای مختلف را فراهم می‌آورد و اقتصاد ایران از یک اقتصاد برون‌زا که اولاً تحت تاثیر شوک‌های بیرونی است و ثانیاً فعالیت‌های اقتصادی آن نه با تصمیم‌سازی از درون بنگاه، بلکه توسط مداخلات و مصوبات دولتی اداره می‌شود، به یک اقتصاد درون‌زا، با مشارکت فعال بخش خصوصی و در یک ساختار رقابتی سوق می‌یابد.» درباره شیوه‌های بهبود محیط کسب‌وکار توضیح چندانی داده نشده، اما در خصوص اصلاح نظام بنگاهداری آمده است: «بازتعریف نقش و ماموریت بنگاه‌های عمومی غیردولتی، شامل نهادهای نظامی که فعالیت اقتصادی دارند و بنگاه‌های غیرنظامی عمومی غیردولتی به منظور فراهم آوردن محیط مناسب و قابل رقابت برای بخش خصوصی از یک طرف و تبعیت از سیاست‌ها و استراتژی‌های صنعتی کشور از طرف دیگر در همین چارچوب [تحقق رشد اقتصادی بالا] اهمیت زیاد پیدا می‌کند. شرکت‌های واگذارشده در قالب رد دیون و بنگاه‌های تحت مالکیت یا مدیریت دولت نیز باید در مسیر اصلاح ساختار و خصوصی‌سازی واقعی حرکت کنند.»

1-4-2- برونگرایی با نگاه به شرق

یکی از نکات جالب توجه در سراسر کتاب برنامه دولت دوازدهم آن است که هرجا صحبت از ایجاد اشتغال یا رفع معضل بیکاری می‌شود، لحن متن از برنامه‌محوری به سمت شعارمحوری بیشتر سوق پیدا می‌کند. ضمن اینکه با منطق و بی‌منطق، هر برنامه‌ای به رفع بیکاری و افزایش اشتغال متصل می‌شود. به جز نمونه ابتدای گزارش، عنوانی که در کتاب «دوباره ایران» برای برنامه برونگرا کردن اقتصاد انتخاب شده، غیرمنتظره می‌نماید: «برونگرایی و تعامل با اقتصاد جهانی و اقتصاد منطقه (شغل‌هایمان را پس می‌گیریم)». اما گذشته از این، سرفصل یادشده شامل چهار محور مهم است:

«1- ترسیم نقشه تعامل با کشورهای مختلف و انتخاب شرکای تجاری پایدار

2- اصلاح سیاست‌های تجاری و تسهیل در تجارت

3- حضور در زنجیره ارزش تولید جهانی 

4- جذب سرمایه‌گذاری خارجی با محوریت صرفه‌جویی انرژی».

بر این اساس «اقتصادهای چین، هند، ژاپن و اندونزی طی دو دهه آینده در جرگه پنج اقتصاد بزرگ دنیا قرار خواهند گرفت. لذا جغرافیای برونگرایی با محوریت مشارکت در زنجیره تولید صادرات‌گرا از طریق همکاری با بنگاه‌های بزرگ کشورهای ذکرشده به اضافه کشورهای منتخب اروپایی می‌تواند به تحقق رشد اقتصادی صادرات‌گرا که با افزایش قابل توجه اشتغال همراه خواهد بود، کمک موثر کند. برونگرایی منطقه‌ای نیز می‌تواند استان‌های مرزی کشور را که اتفاقاً از محروم‌ترین‌ها هستند، به رفاه مطلوب برساند. تعیین ماموریت‌های محوری مشخص برای استان‌های مرزی در توسعه تبادل با کشورهای همجوار و نیز مشارکت در برقراری ارتباطات شرق با غرب و شمال با جنوب با نقطه اتصال ایران، می‌تواند توسعه استان‌های محروم مرزی را تسهیل و نظام مبادله سالم را جایگزین شکل آزاردهنده موجود قاچاق کالا کند.»

1-5-فدرالیسم اقتصادی

حسن روحانی برای «بهبود عدم توازن‌های منطقه‌ای (عدالت منطقه‌ای)» نوعی از فدرالیسم اقتصادی را پیشنهاد کرده است؛ پیشنهادی که به نظر می‌رسد مشابه یکی از ایده‌های انتخاباتی محسن رضایی (کاندیدای چند دوره انتخابات ریاست‌جمهوری) باشد. بر اساس برنامه روحانی «تفکیک کشور به پنج منطقه نسبتاً همگن و تعیین وزرای منطقه‌ای با حداقل تشکیلات و جابه‌جایی متناوب مرکز استقرار در استان‌های هر منطقه، این امکان را فراهم می‌کند که انعطاف لازم در جهت انطباق با شرایط متفاوت هر منطقه بتواند شکل بگیرد.»

از آنجا که فعال کردن ساختار فدرالی نیازمند قانونگذاری جدید خواهد بود، راهکار اجرایی این ایده در ساختار حقوقی فعلی به این شکل مطرح شده است: «اجرای این برنامه می‌تواند با تعیین دستیاران ویژه رئیس‌جمهور برای هر یک از مناطق آغاز شود تا پس از آن، ترتیبات قانونی لازم فراهم شود. با شکل‌گیری نظام مدیریتی جدید، این امکان فراهم می‌شود که در راستای سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی برای هر یک از استان‌ها مبتنی بر مزیت‌های آن استان، ماموریت‌های مشخص و متمایز تعریف شود و نهادهای استانی شامل دانشگاه‌ها در خدمت تحقق ماموریت‌های تعیین‌شده قرار گیرند. متناسب با این شرایط نظام درآمد-هزینه استان‌ها در راستای ایجاد انگیزه برای کسب درآمدهای محلی و برقراری ارتباط ملموس میان درآمدهای مالیاتی و مصارف آن، توسعه پیدا می‌کند.»

1-6- تجدیدنظر در یارانه‌ها

حدود هفت سال است که تقریباً همه مردم ایران هر ماه از دولت یارانه نقدی دریافت می‌کنند. اگرچه دولتمردان یازدهم بارها از آسیب‌های تداوم این طرح سخن گفته و ضرورت تغییر رویه را گوشزد کرده‌اند، روند پرداخت یارانه‌ها همچنان ادامه یافته است. با این حال دقت در بخش «سیاست‌های کاهش فقر (عدالت درآمدی)» برنامه دولت دوازدهم نشان می‌دهد که این روند احتمالاً به زودی تغییر خواهد کرد. برنامه در این بخش ابتدا بر ضرورت «تمرکز منابع بر «گروه‌های هدف» (خانوارها یا افراد فقیر)» تاکید می‌کند و می‌آورد: «آنچه تاکنون در اقتصاد ایران انجام شده است، با وجود سال‌ها بحث در محیط علمی و سیاستگذاری درباره روش‌های حمایتی از خانوارها، در عمل بدون هدف‌گیری بوده است... مهم‌ترین ناکارایی‌های برنامه حمایتی بدون هدف‌گیری، بهره‌مندی ناکافی افراد فقیر و بهره‌مندی (نالازم) افراد غیرفقیر از منافع برنامه است.»

در ادامه طرح سه‌مرحله‌ای دولت دوازدهم «به منظور بهبود شرایط زندگی 10 میلیون کم‌درآمدترین جمعیت کشور» این‌گونه صورت‌بندی می‌شود: «در مرحله اول که از ابتدای سال 1396 و در چارچوب قانون بودجه اجرا می‌شود، میزان مقرری مددجویان کمیته امداد امام خمینی(ره) و سازمان بهزیستی به میزان قابل توجهی (به عنوان مثال برای خانوارهای چهار نفره بیش از 5 /4 برابر) افزایش پیدا می‌کند (این کار انجام شده است). در مرحله دوم، مقادیر اعمال‌شده در سال 1396، به عنوان مبنای استاندارد زندگی همه شهروندان ایرانی در سال 1397 تعیین و اعلام می‌شود. بر این اساس هر خانوار ایرانی که خود را مستحق دریافت مقرری ذکرشده می‌داند، با مراجعه به سازمان‌های حمایتی، ثبت‌نام کرده و خود را در معرض بررسی و راستی‌آزمایی قرار می‌دهد. چنانچه درخواست ارائه‌شده مورد تایید این سازمان‌ها قرار گیرد، مقرری مربوطه به میزان مابه‌التفاوت درآمد فرد (یا خانوار) و سطح زندگی تعریف‌شده، برقرار می‌شود. در مرحله سوم که از سال 1398 به بعد خواهد بود، استاندارد زندگی تعیین‌شده متناسب با رشد اقتصادی و سیاست‌های حمایتی افزایش پیدا می‌کند. آهنگ افزایش به‌گونه‌ای خواهد بود که در پایان سال 1399 سطح معیشت 10 میلیون فقیرترین جامعه حداقل به میزان پنج برابر وضع موجود ارتقا پیدا کند.»

در این متن البته هیچ‌جا صراحتاً از رفتار آینده دولت درباره پرداخت یارانه نقدی سخنی به میان نیامده اما مرحله دوم برنامه دقیقاً همان پیشنهادی است که در ابتدای دولت یازدهم برای حذف یارانه نقدی عمومی (به‌جز خانوارهای تحت پوشش کمیته امداد و بهزیستی) مطرح شده بود اما در نهایت اجرا نشد و پروژه ناموفق خودانصرافی جایگزین آن شد. احتمال اجرای این طرح آنجا تقویت می‌شود که بلافاصله تاکید می‌شود: «منابع محدود فعلی با این روش به شکل کاراتری به سمت خانوارهای فقیر سوق داده می‌شود» و بعد هم از تبدیل «سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها» به «صندوق رفاه ملی» سخن به میان می‌آید: «رئوس سایر برنامه‌های حمایتی به شرح زیر است:

 1- تبدیل سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها به صندوق رفاه ملی

2- افزایش تغذیه مدارس واقع در نوار مرزی کشور

3- بازسازی کامل مدارس آسیب‌پذیر کشور 

4- فراهم‌سازی امکان استفاده از یارانه نقدی به عنوان وثیقه برای دریافت وام بانکی توسط خانوارها.»

2- برنامه‌های ویژه اشتغال‌زایی

دومین سرفصل مهم برنامه اقتصادی دولت دوازدهم مربوط به ایجاد اشتغال و کاهش بیکاری است. این برنامه ابتدا گریزی به گذشته می‌زند: «سیاست‌ها و مداخلات برای ایجاد اشتغال در گذشته بیشتر معطوف به پرداخت وام و تعهد اشتغال دستگاهی بوده است، حال آنکه در این برنامه سطح مداخله برای ایجاد اشتغال و کاهش بیکاری مورد بازنگری قرار گرفته و کوشش شده است تا با در نظر گرفتن و آموختن از تجارب بین‌المللی و به ویژه تجربه کشور و رفع چالش‌های پیش رو، چارچوبی فراگیر از مداخله برای ایجاد اشتغال تنظیم شود که بتواند هم در طرف عرضه و هم در طرف تقاضای بازار کار مداخله کرده و مبتنی بر ظرفیت‌های کشور و از مسیر هماهنگ‌سازی همه دستگاه‌ها و بخش خصوصی و تعاونی با مساله اشتغال در کشور مواجهه کند.»

بر این اساس سه دسته طرح در برنامه ایجاد اشتغال معرفی می‌شود: «طرح‌های مربوط به توسعه کسب‌وکارهای اقتصادی در رسته‌های منتخب و پراشتغال»، «طرح‌های مربوط به مداخلات سیاستی و توسعه نهادی» و «طرح‌های اشتغال حمایتی».

کتاب «دوباره ایران» سپس چهار پروژه مشخص دولت دوازدهم برای ایجاد اشتغال را با جزئیات به بحث می‌گذارد. به دلیل برد تبلیغاتی، اعداد و ارقام کمک‌های مالی پیش‌بینی‌شده برای افراد در این چهار پروژه به‌کرات مورد تاکید قرار گرفته است هرچند دقت در سرجمع منابع نشان می‌دهد ابعاد هیچ‌یک از این چهار پروژه آنقدرها که در ابتدا به نظر می‌رسد، بزرگ نیست (عمدتاً تنها «شغل‌اولی‌ها» را پوشش می‌دهد) و ضمناً بین برخی از کمک‌های مالی مورد بحث هم‌پوشانی وجود دارد.

2-1- کارانه و کارورزی

مراحل اجرایی پروژه «کارانه اشتغال جوانان (کاج)» این‌گونه تعریف شده که متقاضی کارورزی پس از پایان دوران تحصیل دانشگاهی به یک بنگاه اقتصادی واجد شرایط معرفی می‌شود تا «چهار تا شش ماه دوره آموزشی» را طی کند. در این مدت او از «کمک‌هزینه دولتی دوره آموزشی کارورزی ماهانه معادل یک‌چهارم حداقل دستمزد» بهره‌مند خواهد شد که البته «منوط به تایید کارفرما و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی» است.

برآورد دولت این است که «امکان اجرای این طرح به لحاظ عرضه و تقاضای نیروی کار سالانه حداقل به میزان 123 هزار نفر وجود خواهد داشت و در صورت ساماندهی بیشتر و استفاده بهتر از ظرفیت‌های بنگاه‌های موجود کشور امکان افزایش آن تا سطح 250 هزار نفر وجود دارد.» از نظر هزینه‌ای نیز «منابع مالی مورد نیاز اجرای طرح برای تعداد یکصد هزار نفر از دانش‌آموختگان دانشگاهی معادل یک هزار و 600 میلیارد ریال (160 میلیارد تومان) برآورد شده است.»

2-2- معافیت بیمه‌ای کارفرمایان

دومین پروژه اشتغال‌زای دولت دوازدهم از طریق «ارائه مشوق‌های کارفرمایی» پیگیری می‌شود به این ترتیب که دولت پرداخت «سهم کارفرما» از حق بیمه «جویندگان کار فاقد سابقه کار» را تقبل می‌کند تا آنها به استخدام بنگاه‌های اقتصادی درآیند. البته این معافیت در اغلب موارد تنها در سال نخست به صورت 100‌درصدی اعمال می‌شود و در سال‌های دوم و سوم به ترتیب به 50 و 20 درصد کاهش می‌یابد.

ضمن اینکه بر اساس برنامه دولت دوازدهم همه بنگاه‌های اقتصادی شامل این طرح نخواهند شد: «مهم‌ترین ویژگی این طرح نحوه تخصیص مشوق بیمه‌ای به بنگاه‌هایی است که دارای ویژگی‌هایی مانند اتصال به شرکت‌های صاحب برند ملی و بین‌المللی، سرمایه‌گذاری خارجی، نوآوری، اجرای پروژه‌های سرمایه‌گذاری و عمرانی در خارج کشور، صدور خدمات فنی-‌مهندسی، ایجاد برند و شعب فروش در بازارهای بین‌المللی هستند. همچنین شرکت‌های فعال در حوزه خدمات مولد از جمله فاوا، صنعت ورزش، گردشگری و‌... تحت پوشش این نوع از مشوق‌ها قرار می‌گیرد.» جزئیات نحوه تخصیص این معافیت‌ها از حوصله گزارش حاضر خارج است اما کل بودجه‌ای که در سال 96 در قالب تبصره 14 قانون بودجه برای این کار در نظر گرفته شده 6 /327 میلیارد تومان است که بنابر پیش‌بینی دولت می‌تواند تا 100 هزار نفر را پوشش دهد.

2-3- کمک 600 هزار تومانی

«طرح اشتغال امید» عنوان پروژه دیگری است که در برنامه اشتغال‌زایی دولت دوازدهم پیش‌بینی شده و «کمک‌هزینه‌ای تا سقف 600 هزار تومان» برای دایره مشمولان کارجو (جوانان 25 تا 30 ساله) در نظر گرفته است هرچند این کمک‌هزینه با طرح‌های دیگر هم‌پوشانی دارد و ممکن است به مصرف معافیت بیمه‌ای سهم کارفرما برسد. بر اساس برنامه دولت دوازدهم، «تضمین چهار ماه مهارت‌آموزی و خدمت عمومی با کمک‌هزینه برای جوانان 25 تا 30 سال و تشویق دو سال بیمه تامین اجتماعی شغل‌اولی‌های مشمول طرح» در این پروژه پیش‌بینی شده است: «مبلغ 30 میلیون ریال «اعتبار امید» به هر جوان 25 تا 30 سال اختصاص می‌یابد که این اعتبار در صورت شرکت جوان در برنامه و بر اساس قواعد مشخص‌شده قابل نقد شدن است. جوانان جویای کار در صورتی می‌توانند از این اعتبار بهره‌مند شوند که به یکی از اشکال زیر وارد چرخه فعالیت شغلی شوند:

1- استخدام در یکی از کارگاه‌های دارای کد کارگاهی در سازمان تامین اجتماعی

2- کارورزی یا دوره‌های آمادگی شغلی فارغ‌التحصیلان دانشگاهی 

3- مهارت‌آموزی افراد فاقد تحصیلات دانشگاهی در طرح‌های اشتغال عمومی.»

این پروژه هنوز در مرحله اجرای آزمایشی قرار دارد اما دولت پیش‌بینی می‌کند «طرح اصلی در صورت موفقیت نتایج آزمون، از فروردین 1397 با مشارکت ملی آغاز خواهد شد» و «مطابق محاسبات کارشناسان، مجموع هزینه سالانه این برنامه چهار هزار میلیارد تومان در سال است.»

2-4- اشتغال‌زایی موضعی

چهارمین و احتمالاً مهم‌ترین پروژه اشتغال‌زایی دولت دوازدهم «طرح توسعه کسب‌وکار و اشتغال پایدار (تکاپو)» است که هدف آن «ایجاد سالانه 445 هزار شغل جدید در کشور است.» دولت در قالب این طرح 21 رسته منتخب در سه بخش صنعت، کشاورزی و خدمات اقتصاد ایران را برای مداخله انتخاب کرده تا «اقدام به توسعه رسته‌های اولویت‌دار در هر استان و منطقه کند.» ظرفیت اشتغال در برخی رسته‌ها به این ترتیب پیش‌بینی شده: «توسعه رسته صنعت پوشاک (ایجاد 150 هزار شغل جدید در سال 96)، رسته صنعت مبلمان و دکوراسیون (30 هزار شغل جدید)، رسته گردشگری و صنایع دستی (20 هزار شغل جدید)، رسته صنایع مکمل و تبدیلی کشاورزی منتخب (60 هزار شغل جدید) و رسته فناوری اطلاعات و ارتباطات (60 هزار شغل جدید).»

3- فسادزدایی

اگرچه دولت معتقد است اجرای اصلاحات اقتصادی پیش‌بینی شده در این برنامه «فرصت‌های بروز فساد را کاهش می‌دهد» اما در عین حال هفت راهکار خود برای «مقابله با فساد» را این‌گونه معرفی می‌کند: 

1- اجرای قانون «ارتقای سلامت نظام اداری و مبارزه با فساد»

2- اجرای قانون انتشار و دسترسی آزادانه به اطلاعات

3-گسترش دولت الکترونیک

4- چابک‌سازی دولت

5-تسهیل مقررات و زمینه‌سازی برای حذف امضاهای طلایی

6-شفاف‌سازی بودجه‌ریزی و ارزیابی عملکرد بودجه 

7- جلوگیری از اعطای هرگونه امتیاز انحصاری در موضوعات اقتصادی.

4- توسعه اینترنت

سرفصل بعدی برنامه اقتصادی حسن روحانی باز هم گریزی به اشتغال می‌زند: «تقویت زیرساخت‌های اینترنت (توسعه اشتغال مبتنی بر اینترنت)». زیر این عنوان البته وعده‌ای داده نشده اما به صورت یک گزاره اخباری آمده است: «رساندن سرعت و کیفیت شبکه ملی اطلاعات و اینترنت همه استان‌ها به سطح سه کشور نخست خاورمیانه تا سال 1400 با هدف دسترسی آسان به اطلاعات و گسترش کسب‌وکارهای مبتنی بر اینترنت، می‌تواند در توسعه دانش‌بنیان کشور و ایجاد مشاغلی که مستقیم یا غیرمستقیم بر زیرساخت‌های اینترنتی بنا می‌شوند، موثر باشد.»

5- اصلاحات در بنگاه‌های کوچک و بزرگ

زیر عنوان «اصلاحات در بنگاه‌های کوچک و بزرگ» کتاب «دوباره ایران» ابتدا توصیفاتی درباره نقش هر یک از این بنگاه‌ها در اقتصاد آمده و در ادامه اصلاحات مدنظر دولت تبیین شده است: «کارگاه‌های خرد و کوچک صنعتی نسبت به بنگاه‌های بزرگ و متوسط اثرپذیری شدیدتری از وضعیت اقتصاد کلان و محیط اقتصادی دارند و در نتیجه احتمال خروج و تعطیلی آنها در صورت بروز شرایط نامساعد نیز بیشتر است. ثبات اقتصاد کلان و بهبود محیط کسب‌وکار به همین دلیل برای توسعه پایدار این بنگاه‌ها بسیار ضروری‌تر از بنگاه‌های بزرگ است... رکن دیگر توسعه بنگاه‌های خرد و کوچک اقتصادی، تجهیز و توسعه بازارهای مالی کشور به گونه‌ای است که این بنگاه‌ها بتوانند دسترسی به تامین مالی داشته باشند. بنگاه‌های خرد هم‌اکنون در اقتصاد ایران به روش‌های شناخته‌شده‌ای برای تامین مالی رسمی دسترسی ندارند و تلاش‌های گذشته در این خصوص (مانند طرح بنگاه‌های زودبازده) به دلیل اشکالات اساسی در طراحی و اجرا موفق نبوده‌اند. رکن دیگر کاهش هزینه شناسایی فرصت‌های مختلف توسعه کسب‌وکارهای کوچک و کاهش هزینه پیوند تولیدکنندگان خرد و عرضه‌کنندگان عمده است... رکن دیگر سیاستگذاری برای توسعه بنگاه‌های خرد بهبود نظام آموزش فنی و حرفه‌ای است. 80 درصد شاغلان کشور دارای تحصیلات دیپلم، زیردیپلم و بی‌سواد هستند و لازم است آموزش‌های فنی در رشته فعالیت‌های مناسب بازطراحی شود تا بتواند کارایی بنگاه‌های خرد را افزایش دهد. بهبود در توان مذاکراتی این بنگاه‌ها از طریق ایجاد واحدهای مشاوره در شهرک‌های صنعتی نیز ضروری است تا امکان استفاده بیشتر برای بهره‌مندی این بنگاه‌ها از منابع و امکانات داخلی و خارجی و ایجاد پیوند بین تولیدکنندگان خرد و عرضه‌کنندگان عمده را فراهم کند.»

نسخه این برنامه برای بنگاه‌های بزرگ هم این‌گونه پیچیده شده است: «بهبود فضای فعالیت این بنگاه‌ها علاوه بر ثبات اقتصاد کلان و بهبود محیط کسب‌وکار، مستلزم اصلاحاتی در زمینه تامین مالی، ساختار مالی داخلی بنگاه و ایجاد شرایط رقابتی برای افزایش بهره‌وری و ورود بنگاه‌های جدید است. بر این اساس رئوس کلی برنامه توسعه بنگاه‌های بزرگ صنعتی به این شرح است: 1- اصلاح بازار سرمایه برای تامین مالی بنگاه‌های بزرگ از طریق این بازار و انتشار اوراق شرکتی 2- به‌روزرسانی ترازنامه، اصلاح ساختار مالی داخلی در جهت مدیریت هزینه‌ها و افزایش شفافیت و 3- ایجاد شرکت مدیریت دارایی و بدهی برای بنگاه‌های ورشکسته.»

6- هدف جذب 9 میلیون گردشگر

آخرین بخش از برنامه اقتصاد حسن روحانی به «تقویت گردشگری» اختصاص دارد که البته بیشتر توصیفی و آرزومحور است تا برنامه‌محور: «توسعه گردشگری از جمله ظرفیت‌هایی است که می‌تواند به متنوع شدن اقتصاد ایران، ایجاد اشتغال -بالاخص در مناطق کم‌برخوردار- و راه‌اندازی زنجیره‌ای از تولید و خدمات کمک کند. ایران می‌تواند تا سال 1400 به هدف جذب سالانه 9 میلیون گردشگر خارجی اعم از گردشگر مذهبی، تفریحی و سلامت دست یابد.»