پازلی از هیولای بوروکراسی

با گذشته قریب به دو دهه از آغاز به کار شوراهای شهر و روستا اکنون می‌توان عملکرد شوراها و خوب و بد ایجاد این نهاد را ارزیابی کرد. برای این کار بهتر است از دو منظر این عملکرد را قضاوت کرد؛ یک منظر جنبه سیاسی و کارکرد شوراها در رابطه شهروندان و حاکمیت است و جنبه دیگر کارکرد عملیاتی و اجرایی شوراها و تاثیر آن بر شیوه اداره امور محلی است.

آنچه از منظر عملیاتی و کارکرد اجرایی شوراها به نظر می‌آید این است که شوراها به بخشی از بوروکراسی اداره کشور بدل شده‌اند یعنی هر آنچه خوب و بد بوروکراسی دولتی است در شوراها هم دیده می‌شود. به همین دلیل وقتی از عملکرد شوراها انتقاد می‌شود باید پرسید کدام بخش این هیولای اداری خوب عمل می‌کند که شورا خوب عمل کند؟ و نیز عملکرد شوراها چه اشکالاتی دارد که مابقی اجزای بوروکراسی اداره کشور ندارد؟ از این منظر واقعیت آن است که کارایی عملیاتی شوراها تفاوت معناداری با بقیه اجزای نظام اداره کشور ندارد.

قطعاً یک دلیل مهم این مشکل، ناکارآمدی الگوی اداره کشور است که مبتنی بر فرض‌هایی است که ناقض کارآمدی است. تناسب نداشتن اختیارات و مسوولیت‌ها یا همپوشانی وظایف که تقریباً در همه اجزای دولت دیده می‌شود در شوراها هم عملاً وجود دارد. مثلاً وظایف شوراها در موارد متعددی با وظایف پلیس، ادارات آب و برق و راه و مسکن و محیط زیست و ... تداخل دارد. آسیب‌های فرهنگی و سیاسی که زمینه را برای فساد و پنهان‌کاری و رانت‌جویی فراهم کرده، کنترل‌ها و محدودیت‌های سیاسی که دست مدیران را بسته و خیلی از مشکلات دیگری که بوروکراسی دولتی را ناکارآمد کرده در شوراها هم طبعاً وجود دارد. یا مثلاً نقش فرمانداری در تصویب مصوبات شورا چیست؟ چرا باید کلیه مصوبات شوراها به تصویب فرمانداری برسد؟ نقش وزیر کشور و فرمانداران در انتصاب شهرداران چیست؟ اگر قرار است مصوبات شوراها معطل نظر یک مقام دولتی شود اساساً چرا شوراها ایجاد شدند؟ به هر حال شوراها هم محصول همان تفکرات و فروضی هستند که مابقی بوروکراسی اداره کشور مبتنی بر آنهاست و شوراها هم در همان چارچوب و شرایطی کار می‌کنند که دیگران کار می‌کنند.

از طرف دیگر شوراها هم مثل بقیه اجزای دولت، مشکل نیروی متخصص دارند. به دلایل متعدد نیروی انسانی به‌خصوص مدیر حرفه‌ای توانا در کشور بسیار کم است و آنها هم که هستند وارد مشاغل دولتی و عمومی نمی‌شوند. این مشکل باعث می‌شود افراد توانا وارد شوراها نشوند و افرادی که شهرت محلی دارند بیشتر وارد شوراها شوند. همچنین برای انتخاب شهردار هم شوراها معمولاً گزینه زیادی ندارند. درون دولت چنان دست‌ها بسته، فضا مسموم و نگاه‌ها محدود است که هیچ فرد توانایی افقی برای رشد خود در آن متصور نیست.

البته باید دقت کرد که عملکرد شوراها بیشتر از آنچه اهمیت دارد هم بزرگ‌نمایی می‌شود و به همین دلیل نقایص شوراها بیشتر به چشم می‌آید. بخشی از این حساسیت به انتخابی بودن اعضای شوراها مربوط است. طبیعی است هر جا پای انتخابات و وعده دادن و رقابت و برنده شدن وسط می‌آید، امید و انتظارات هم بالا می‌رود و حساسیت زیاد می‌شود وگرنه هر روز ده‌ها مدیر ناکارآمد دولتی از یک صندلی به صندلی دیگر منتقل می‌شوند کسی هم متوجه نمی‌شود و انتظاری هم از آنها وجود ندارد. انتخابات یک جنبه نمادین و احساسی هم دارد که کار منتخبان را سخت می‌کند.

ضمن اینکه رسانه‌ها هم به شوراها توجه بیشتری دارند چون مسائل محلی و شهری برای مردم ملموس هستند و بیشتر دیده می‌شوند. مردم خیلی قضاوتی درباره عملکرد صدها نهاد تخصصی در دولت و قوای دیگر که عملکردشان ملموس و فوری نیست ندارند. مثلاً مردم عادی چقدر توجه دارند که سازمان نقشه‌برداری کشور چه می‌کند یا شورای انقلاب فرهنگی چه تاثیراتی دارد؟ اما ترافیک و فضای سبز و شهرسازی را همه هر روز می‌بینند و می‌فهمند. اما در فقدان رسانه‌های مستقل و تخصصی و متکی به درآمدهای سالم، عملاً قضاوت و ارزیابی حرفه‌ای و مستمر ممکن نیست و بیشتر موج‌های رسانه‌ای و تبلیغاتی بر رسانه‌ها حاکم است. به ویژه خروجی صداوسیما که ترکیبی از تبلیغات و سوگیری سیاسی است هم در این میان بسیار موثر است به‌خصوص که شکل‌گیری شوراها محصول دولت اصلاحات بوده و به نوعی میراث آن دولت محسوب می‌شود و صداوسیما با آن دولت میانه خوبی ندارد. به‌خصوص شهرداری تهران به قدری ابعاد سیاسی پیدا کرده که شورای شهر تهران به تنهایی به اندازه تمام شوراهای کشور مورد توجه است. سابقه نشان داده همه شهرداران تهران می‌خواهند رئیس‌جمهور شوند و به همین دلیل عملکرد شورای تهران از نظر سیاسی هم به شدت زیر ذره‌بین است.

ضمن اینکه قریب به 200 هزار نفر در شوراهای شهرها و روستاها عضو هستند و به صورت طبیعی اگر فقط یک درصد اعضای شوراها تخلفات یا اشتباهاتی داشته باشند به طور متوسط در هر روز پنج خبر منفی علیه شوراها منتشر خواهد شد در حالی که 99 درصد اعضای شوراها عملکرد مناسبی داشته‌اند.

اما از منظر سیاسی و کارکرد کلان شوراها در رابطه شهروندان و حاکمیت هم می‌توان تاثیرات شوراها را ارزیابی کرد. هدف از تشکیل شوراها فقط این نبود که اداره امور شهری و روستایی بهتر شود. به هر حال مسائل خدمات شهری و عمران محلی عمدتاً جنبه تخصصی دارند و چندان متاثر از نظر جمعی نیستند. به همین دلیل اینکه کارکرد شوراها را فقط بهبود این مسائل بدانیم چندان منطقی نیست. یک دلیل دیگر ایجاد شوراها که شاید دلیل مهم‌تری هم باشد باز کردن پای جمع کثیری از شهروندان به فرآیند سیاستگذاری است.

شوراها قرار بود مکمل نهادهای مدنی باشند و جامعه مدنی را تقویت کنند. اینکه حدود 200 هزار نفر از شهروندان احساس کنند در تعیین شرایط زندگی خود و جامعه پیرامون تاثیر ایجابی دارند و در قبال کیفیت محیط زندگی احساس مسوولیت کنند، یک پیشرفت در قوام جامعه مدنی تلقی می‌شود. همچنین انتخابات شوراها فرصتی برای ورود کنشگران مستعد به یک عرصه جدید کنشگری است و می‌تواند گام اول ورود به فرآیند سیاست‌ورزی و کنشگری در سطح ملی باشد. انتخابات شوراها شیوه‌ای سیستماتیک برای باز کردن درهای دالان قدرت و مدنی کردن تردد در آن بوده است. اگر این نکته را هم در قضاوت عملکرد شوراها در نظر بگیریم اگرچه عملکرد آنها به دلایل مختلف ساختاری و سیاسی ایده‌آل نبوده اما قابل دفاع است. به عنوان مثال انبوهی از اظهارنظرها و کنش‌های موثر و مفید برخی اعضای شوراهای کلانشهرها در این سال‌ها را به خاطر بیاورید و تصور کنید اگر این افراد عضو شورای یک شهر نبودند چگونه جرات پیدا می‌کردند که در مورد موضوعات مختلف و بعضاً چالش‌برانگیز نظر بدهند یا اقدامی کنند و اگر عنوان «عضو شورای شهر» پشت اسم آنها نبود چقدر ممکن بود صدای آنها شنیده شود و توانایی اثرگذاری و کنشگری داشته باشند. همین موارد را به سطح کل شهرها و روستاهای کشور بسط بدهید تا ببینید چقدر شوراها در گسترش قاعده هرم قدرت در کشور موثر بوده‌اند. شوراها کمک کرده‌اند یک لایه در کف به این هرم افزوده شود و از این طریق تعداد قابل توجهی از شهروندان در سلسله‌مراتب قدرت یک پله بالا بیایند. نفس این اقدام در بسط جامعه مدنی و کاهش شکاف دولت و ملت حائز اهمیت است.

در مجموع می‌توان عملکرد شوراها را این‌گونه جمع‌بندی کرد که کارکرد عملیاتی آنها در اداره امور محلی و عمران شهری و روستایی بهتر از مابقی ارکان اداره کشور نباشد قطعاً بدتر نیست. کارکرد سیاسی این شوراها هم بی‌تردید یک گام به جلو در قدرت‌بخشی به بخشی از شهروندان و طبعاً کاهش نسبی شکاف دولت و ملت بوده است.